ПУБЛИЦИСТИКА
Опубликовано в журнале Звезда, номер 7, 1999
ПУБЛИЦИСТИКА
ДМИТРИЙ ТРАВИН АРГЕНТИНА: «СТО ЛЕТ» ПОПУЛИЗМА
И ДЕСЯТИЛЕТИЕ РЕФОРМДесять лет назад, в июле 1989 г., президентский дворец Каса Росада в Буэнос-Айресе принял нового хозяина. Им стал аргентинец арабского происхождения Карлос Саул Менем. От нового президента Аргентины трудно было ждать чудес, поскольку экономика страны к концу 80-х гг. лежала в руинах. Тем не менее и по сей день Менем остается в Каса Росада, а аргентинская экономика демонстрирует стабильность, удивительную для эпохи мирового финансового кризиса.
Опыт аргентинских реформ интересен для нас именно потому, что весьма ординарен. Долгие годы Аргентине был присущ вялотекущий популизм в рамках традиционных политических циклов (путч — демократизация — новый путч — новая демократизация и т. д.). Прямо как у Гарсиа Маркеса в романе «Сто лет одиночества»: вроде бы жизнь движется, а по сути стоит на месте, повторяясь бесконечными циклами. Президент Менем и его министр, экономист-реформатор Доминго Кавалло прервали эти циклы и провели радикальные преобразования. Для этих преобразований не использовали диктатуру (как в Чили), не использовали и особую трудовую этику народа (как в ряде восточно-азиатских государств). Аргентинский путь открыт для любой страны, если только она сама созреет для реформ, если только поймет, что жить по-старому больше невозможно. Открыт он и для России.
МЕНЕМ — ЭТО ПЕРОН СЕГОДНЯ Фундамент аргентинских реформ стал создаваться весной 1989 г. Именно тогда во всю мощь была развернута предвыборная кампания кандидата в президенты от хустисиалистской (от испанского Justiсiа — справедливость) партии Карлоса Менема. Кампания велась под очень хорошо знакомыми нам по тональности лозунгами: «Менем — это Перон сегодня», «Менемизм — высшая форма перонизма» и т. п.
Результаты президентских выборов, состоявшихся 14 мая, были если не сенсационными, то, во всяком случае, шокирующими для либеральной аргентинской общественности. Президентом страны стал губернатор маленькой провинции Ла Риоха, явный популист, борец за справедливость и враг крупного капитала. Казалось, что возвращаются времена Перона — эпоха невиданного народного энтузиазма, эпоха широкого проникновения масс в политическую сферу и вместе с тем эпоха катастрофической экономической нестабильности.
Однако развитие событий пошло по совершенно иному сценарию, нежели в 40-х или в 70-х гг. Менем удивил всех, практически не оставив от перонистского популизма камня на камне. Для того чтобы понять истоки и смысл событий совсем недавней истории Аргентины, следует перенестись в прошлое.
Еще на рубеже XIX-XX веков Аргентина явно входила в первую десятку стран мира с самым высоким доходом на душу населения. Страна резко выделялась на общем латиноамериканском фоне. Впоследствии по темпам утраты накопленного потенциала Аргентина явно не знала себе равных в мире. Может быть, лишь Россия имеет шанс догнать ее (в худшем для Аргентины 1990 г. эта страна имела внутренний валовый продукт (ВВП) на душу населения практически равный российскому, но наша страна с тех пор движется вниз).
Высокий уровень экономического развития вызвал быстрое развитие политическое. В феврале 1912 г. Конгресс Аргентины принял закон о введении всеобщего избирательного права. Им были охвачены все мужчины с 18-летнего возраста. Более того, участие в голосовании было сочтено важнейшей (наряду со службой в армии) обязанностью. В паспорте каждого гражданина делалась специальная отметка о том, где и когда он проголосовал. Республика совершила решительный рывок к демократии, обогнав многие государства, имеющие значительно более древнюю историю (например, Россию).
В 1916 г. к власти пришел Гражданский радикальный союз, представлявший собой партию либералов, много сделавших для того, чтобы, опираясь на народное волеизъявление, оттеснить от рычагов управления старую олигархию (радикалы были чем-то вроде наших кадетов). В тот момент никто, очевидно, и не догадывался, что собственные позиции радикалов окажутся не менее шаткими, чем позиции олигархов.
Почти 15 лет политическая стабильность в стране не нарушалась массовым вступлением на политическую сцену народных слоев. И это не удивительно. Радикалам настолько же повезло с моментом прихода к власти в Аргентине, насколько кадетам и их партнерам по первому временному правительству не повезло с моментом прихода к власти в России. Война в Европе и послевоенный экономический подъем создали прекрасный рынок для аргентинской сельхозпродукции. Доходы гаучо и пролетариев росли, а потому нарушать стабильность никому не хотелось.
Однако Великая депрессия, поразившая экономику всего мира на рубеже 20-х — 30-х гг., изменила ситуацию. В условиях, когда реальные доходы населения резко падают, сохранить политическую стабильность и удержаться от сдвига к тоталитаризму нелегко. Пример ряда европейских стран с многовековой культурой (Германии, Италии, Испании) ярко свидетельствует об этом.
В соседней с Аргентиной Чили, где широкое вовлечение масс в политику началось по сути дела лишь в 50-е гг. (по Конституции 1925 г. там голосовали лишь грамотные мужчины с 21 года), депрессия привела к возникновению своеобразного альянса привилегированных слоев общества, оказавшихся способными удержать власть в своих руках без применения антидемократических мер.1 В Аргентине же развитие событий приняло иные формы. Уже в 1930 г. произошел военный переворот, и хотя потом правление военных неоднократно сменялось демократическими администрациями, вплоть до 1989 г. не было ни одного случая передачи власти от одного избранного народом президента к другому. Либо путчисты свергали народных избранников, либо избранники приходили на смену путчистам.
Полковник Хуан Доминго Перон тоже начинал как обыкновенный путчист. В июне 1943 г. организация, называвшаяся «Группа объединенных офицеров», совершила военный переворот и пришла к власти в стране. 47-летний Перон входил в состав этой организации и после успеха путча занимал посты вице-президента, военного министра и министра труда. Однако дальнейшая его судьба принципиально отличается от судьбы большинства военных диктаторов Латинской Америки, ненавидимых своим народом.
Перон стал по-настоящему авторитарным лидером, опиравшимся на любовь и даже поклонение народных масс. С 1946 г., когда состоялись первые послевоенные выборы, и до 1955 г., когда его свергли, Перон находился у власти отнюдь не благодаря армии, а в значительной степени даже вопреки ей. Во всяком случае отстранен от власти он был именно в результате нового военного переворота.
Немалую роль в эволюции Перона сыграло его пребывание в качестве военного атташе в Италии накануне второй мировой войны, где в то время расцветал своеобразный талант кумира толпы дуче Бенито Муссолини.
Власть Перона гораздо больше напоминала по своему механизму европейский вариант, основывающийся на народном бегстве от свободы (подчинение толпы воле автоpитаpного лидеpа), чем вариант традиционного латиноамериканского военного каудильо, держащегося частично на штыках своих подчиненных, частично на том, что народ в известной мере считает армию вправе вытягивать общество из болота, в которое оно залезает в результате углубления своих противоречий. Перону, возвратившемуся из Европы, где при полном энтузиазме масс шла ариизация еврейских концернов, даже не очень-то надо было вживаться в национальную атмосферу. На стенах домов в Буэнос-Айресе он мог прочесть знакомые тезисы, лишь несколько скорректированные с учетом местной геополитической ситуации: «Сегодня надо убить еврея, а завтра — уругвайца».
Перон много говорил и писал в прессе о величии и особой роли аргентинской нации, скрываясь, правда, порой, со свойственной ему «скромностью» за псевдонимом «Декарт». Те широкие народные слои, которые имели право (и даже обязаны были) участвовать в демократическом процессе, но долгое время не могли найти своей политической ниши, оказались мобилизованы Пероном. Поражение Германии лишь минимизировало националистический аспект и усилило социальный.
Во второй половине 40-х гг. делалось все для того, чтобы усилить связь Перона с народом. В 1947 г. была создана единая перонистская (хустисиалистская) партия. В том же году было предоставлено избирательное право женщинам, которые часто являются первейшей опорой режимов, создаваемых яркими вождями — мужчинами (вспомним близкий нам по времени и пространству пример режима Звиада Гамсахурдиа в Грузии). В 1949 г. жена Перона — тридцатилетняя красавица Эвита Перон, возможно, даже более популярная среди аргентинских дескамисадос (безрубашечников, т. е., как сказали бы у нас — голытьбы), чем сам вождь, создала специальную женскую перонистскую партию. Венцом всей деятельности Перона стала принятая в 1949 г. хустисиалистская конституция, пришедшая на смену либеральной конституции, просуществовавшей почти 100 лет. Согласно новой конституции роль президента страны существенно возрастала.
Естественно, оседлав популистскую волну, Перон должен был проводить и популистскую экономическую политику, отвечавшую народным чаяниям. В этом смысле он являлся предшественником чилийского президента Сальвадора Альенде, сумевшего мобилизовать вторгнувшиеся в политику массы в своей стране четверть века спустя после первого пришествия Перона в Аргентине. Конечно, по форме прорыв доктора Альенде на крайне левом политическом фланге (во главе социалистов и коммунистов) существенно отличался от прорыва на крайне правом полковника Перона, создавшего по примеру Муссолини движение национал-патриотического толка. Но по сути это было проявление тех же самых экономических тенденций — резкого расширения роли государства, создания системы всеобщего социального обеспечения, принесения в жертву экономической эффективности ради достижения большего равенства в распределении создаваемых обществом богатств.
Перон не стремился уходить столь далеко от рынка, как Альенде. Кстати, и Гитлер, и Муссолини, и испанский каудильо Франко (в первый — фалангистский — период своего правления), явно ограничивая в пользу государственного диктата действие свободных рыночных сил, все же не делали тех преобразований, которые отличали экономику советского типа. Тем не менее Перон в конце 40-х гг. создал систему всеобщего социального обеспечения, дал профсоюзам право на заключение с работодателями коллективных договоров, включил в конституцию страны трудовое законодательство, попытался выкупить у иностранного капитала некоторые отрасли экономики и даже сформировал пятилетний план индустриализации Аргентины.
Перон, стремившийся вывести на передний план интересы не отдельного класса, а всего народа, стал в Аргентине идеологом корпоративной системы (так же, как примерно двумя десятилетиями раньше идеологом корпоративной системы в Италии стал Муссолини). Суть новой идеологии сводилась к представлению, что буржуазный демократизм, выражавшийся в борьбе за голоса избирателей нескольких политических партий, отжил свое. Собственно говоря, даже хустисиалистская партия задумывалась, скорее, не как партия, а как широкое движение, представляющее интересы всего народа. В корпоративной системе интересы различных слоев общества должны были не противоречить друг другу, а гармонично сосуществовать.
Такая предельно оптимистическая идеология в сочетании с социально-экономическими преобразованиями и обаянием самой личности Перона (и, в не меньшей степени, его жены Эвиты) породила эпоху невиданного народного энтузиазма.
Конечно, свержение Перона в 1955 г. не было случайностью, поскольку с 1949 г. экономика стала топтаться на месте. Это и не удивительно. Кроме объективных трудностей, связанных с усилением конкуренции европейских компаний, восстановивших после войны силы, свою роль сыграли трудности субъективные. Мощнейшая система государственного рэкета, возглавлявшаяся лично Эвитой, вместо торжества идей корпоративизма привела к серьезным потерям для аргентинского бизнеса.
Но переворот в этом смысле мало что изменил. Примерно 20-летний послевоенный период, характеризовавшийся в США и Европе бурным экономическим развитием, для Аргентины обернулся таким застоем, какого страна еще не знала, и, когда в лице Карлоса Менема появился сильный перонист, народ откликнулся на его призыв.
Да и что еще оставалось? Военные правители довели страну до фолклендского конфликта с Великобританией, закончившегося национальным позором. Штатские из Гражданского радикального союза в лице президента Рауля Альфонсина обеспечили экономический развал. Народ стал искать третью силу. В качестве такой силы в Аргентине мог выступить, наверное, только перонизм.
В ходе предвыборной кампании 1989 г. кандидат от радикалов Эдуардо Анхелос постоянно делал упор на реализм, на важность развития связей с капиталистическими странами, на необходимость приложения существенных усилий для будущего процветания, на то, что Аргентине придется пойти на существенные жертвы ради стабилизации. Менем же выстраивал гораздо более простой непротиворечивый мир, приятный для перонистского сознания, преимущественно декларируя те достижения, которые он обеспечит после прихода к власти (высокие темпы роста экономики, увеличение реальной зарплаты и т. д.). Кому другому, может быть, и не поверили бы, но человеку, идущему к народу с именем Перона, аргентинцы дружно отдали свои голоса (49,2% у Менема против 36,9% у Анхелоса).
Победа Менема на выборах — это лишь одна сторона медали. Другая сторона — это его практические действия, весьма далекие от перонистского идеала. Для того чтобы понять, почему перонист на словах оказался отнюдь не перонистом на деле, нужно обратиться уже не к 30-м — 50-м гг., а к 70-м — 80-м.
ХУСТИСИАЛИЗМ ОТ РАССВЕТА ДО ЗАКАТА Уже в 60-е гг., когда сам Перон находился в эмиграции, перонизм перестал быть тем, чем он являлся в период своего зарождения. В движении произошел раскол под воздействием новых тенденций, проявившихся в мировой экономике.
Правые перонисты обнаружили, что рыночный либерализм отнюдь не так уж безнадежен, как это казалось многим после Великой депрессии. В послевоенный период в актив либералам можно было занести, как минимум, две крупные экономические реформы. Во-первых, германское экономическое чудо Людвига Эрхарда. Во-вторых, преобразования, осуществленные в Испании, после того, как Франко допустил к рычагам власти своеобразных религиозных технократов из католической организации «ОРUS DЕI».
Левые перонисты, напротив, ориентировались на казавшиеся тогда реальными успехи социалистической системы, проникшие к тому же в Латинскую Америку через посредство кубинской революции, и на тенденцию к огосударствлению экономики, проявившуюся в весьма популярном тогда неокейнсианствe.2
К 1973 г. курс Альенде потерпел в Чили полный крах. Однако по иронии судьбы в Аргентине перонизм именно к 1973 г. вновь вошел в полную силу. Ренессанс перонизма не был следствием экономических провалов последних администраций. В Аргентине с интересом восприняли и использовали опыт преобразований, осуществлявшихся с конца 50-х гг. во франкистской Испании. В итоге с 1967 по 1972 г. средние темпы роста ВВП были более чем приемлемыми — свыше 4% в год.
Однако в Аргентине, как и в Чили, экономический прогресс отступал под давлением идеологии и политической нестабильности. Правление военных президентов было явно непопулярно. Примерно с 1968 г. резко активизировалась аргентинская герилья (партизанское движение).
В марте 1973 г. на выборах после почти семилетнего правления представителей армии победил «Хустисиалистский фронт освобождения». Президентом стал перонист Эктор Кампора, которого вскоре сменил Рауль Ластири, а после новых выборов, проведенных осенью, — сам Перон. Страну охватил энтузиазм в ожидании прогрессивных перемен.
Однако приход к власти перонистов не смог решить насущных проблем аргентинского общества. Тогда никто не мог себе представить, что значительно более важную роль в развитии Аргентины сыграет не возвращение в страну из эмиграции престарелого кумира, а то, что в этом же месяце губернатором провинции Ла Риоха стал 42-летний Карлос Менем.
В 70-х — 80-х гг. Аргентина, наверное, поставила мировой рекорд по числу официальных планов выхода из перманентного кризисного состояния. Bo многом эти планы были похожи друг на друга и все заканчивались срывом.
Трехлетний план принимался перонистским правительством в мае 1973 г., т. е. именно в тот момент, когда в соседней Чили агонизировала экономическая модель Альенде. Наверное, этот печальный опыт учитывался в Аргентине. Саму неокейнсианскую идею денежной накачки экономики ради поддержки производства путем стимулирования совокупного спроса там не отвергли, но механизм ее реализации существенно скорректировали.
Деньги, как известно, в современной экономике создает Центральный банк. Он может создавать их либо для увеличения своих золотовалютных резервов (как правило, это происходит в виде покупки долларов на валютном рынке), либо для кредитования правительства (т.е. для покрытия бюджетного дефицита), либо для кредитования экономики (т.е. увеличения денежной массы, которую на выгодных для них условиях могут получить у Центробанка банки коммерческие). Альенде породил высокую инфляцию, неумеренно раздувая бюджетный дефицит. В Аргентине же перонисты поступили по-иному.
Бюджетный дефицит за первый год реализации плана серьезно вырос, но его уровень все же был заметно ниже того, который имел место в Чили в первый год работы Альенде. Зато в области кредитной эмиссии, т.е. кредитования Центробанком банков коммерческих, работа шла полным ходом. Реальная процентная ставка3 с самого начала была низкой, а по мере того, как давала о себе знать инфляция, стала даже отрицательной, дойдя во второй половине 1974 г. до минус 20%.
Естественно, брать займы на таких условиях было выгодно, и денежная масса быстро увеличивалась. Но власти не особо беспокоились, поскольку полагали, что эмиссия играет далеко не первостепенную роль в формировании инфляции. Ведь деньги идут в производство, а следовательно, обеспечиваются созданием новой продукции. Считалось, что это совершенно нормально, при ограничении роста зарплаты: если предприятия не будут иметь возможность неограниченно увеличивать доходы своих работников, то им понадобятся деньги лишь для самых что ни на есть разумных целей — для приобретения оборудования, сырья, новейших технологий. В итоге производство вырастет и снизится уровень безработицы. Разве для этого может быть жаль «напечатать» миллион-другой лишних песо?
Если у Альенде реальные доходы населения сразу резко выросли, то в Аргентине было принято решение заморозить и цены, и зарплаты.4 Господствовала уверенность, что при достижении согласия всех политических сил макроэкономической несбалансированности удастся избежать и экономика станет быстро развиваться, не страдая от нехватки денег. Наверное, именно это можно считать важнейшей чертой перонистской экономической стратегии, поскольку попытка замораживания имела место еще в программе Перона 1952 г.
Перонистов не смущало то, что подобный подход не очень удавался раньше. С их точки зрения, в чисто экономическом плане он не содержал минусов. Проблема его реализации имела социально-политический характер. В нестабильном обществе, где власть не пользуется авторитетом, где классы находятся в непрерывном столкновении и стремятся урвать в свою пользу бо льшую долю общественного пирога, договориться о замораживании цен и доходов практически невозможно. Но ведь в Аргентине теперь возникало, как полагали перонисты, справедливое, корпоративное, хустисиалистское общество, не раздираемое характерными для гнилой западной демократии противоречиями. Значит, в нем можно было обо всем договориться. Таким образом, трехлетний план рассматривался не только как план роста производства, но и как план борьбы с инфляцией.
Дальше все представлялось совсем простым делом. Если производство растет, а цены стабильны, то увеличивается поступление налогов в бюджет. Таким образом, государство может решать проблемы поддержки бюджетной сферы, заботиться о бедных, сближать уровни развития различных регионов, создавать новые отрасли экономики, вытеснять из страны иностранный капитал и т. д.
В первый период реализации трехлетнего плана все складывалось хорошо. Сначала было принято решение о разовом увеличении зарплат и социальных пособий по всей стране. Одновременно было принято и решение о снижении цен на ряд товаров. Таким образом, реальные доходы населения сразу же резко выросли, что должно было всех обрадовать и повысить доверие к властям. Затем и доходы, и цены были зафиксированы до 1 июня 1975 г. (с возможностью корректировки зарплат пропорционально изменению производительности с 1 июня 1974 г.). Все это получило соответствующее оформление в Акте национального компромисса, который должен был наложить обязательства на политические силы, представляющие интересы различных групп общества.
Валовой национальный пpодукт (ВНП) рос быстрыми темпами: на 5,8% в 1973-м и на 6,5% в 1974 г. Особенно быстрый темп роста имел место в аграрном секторе — 13,5% в 1973 г. При этом инфляция практически исчезла уже в июне и до февраля 1974 г. не давала о себе знать. В результате действительно выросла реальная зарплата. Резко возросла доля зарплаты в ВНП, что обеспечило достижение главной хустисиалистской цели — более равномерного распределения доходов в обществе. Наконец, безработица сократилась до 2,3% к апрелю 1975 г.
Жизнь, однако, оказалась сложнее, чем это представлялось перонистским идеологам. Дестабилизация стала давать о себе знать менее чем через год. Первой причиной этого было ухудшение условий внешней торговли. Удерживать цены от корректировки оказалось объективно невозможно. Дело в том, что на мировом рынке, естественно, хустисиалистские идеалы были не в почете, и никто цены не замораживал. Более того, это был период начала мирового энергетического кризиса, резкого удорожания нефти и нефтепродуктов, что особенно усилило инфляционные тенденции. Импортеры, вынужденные закупать товары по все более высоким ценам на мировом рынке, но скованные замораживанием на рынке внутреннем, стали терпеть убытки. Для того чтобы сохранить импорт, власти, не желавшие отказываться от стабильных цен, пошли на своеобразное дотирование внешней торговли.
Центробанк произвел ревальвацию песо для импортеров, т.е. стал продавать им валюту по более выгодному для них курсу. Таким образом, получалось, что Центробанк торговал валютой себе в убыток, завышая курс для одних и занижая для других своих контрагентов. В результате он терял валютные резервы. Бесконечно такие валютные операции продолжаться не могли. Надо было менять внутренние цены.
Второй причиной нарастания нестабильности стало то, что профсоюзы, забыв про идеи согласия, стали требовать роста зарплаты.
В принципе по-настоящему широкого общественного согласия вокруг трехлетнего плана достигнуто не было. Все политические силы, особенно крайние, стремились не столько к согласию на базе хустисиалистской идеологии, сколько к достижению собственных целей. План поддержали лишь маловлиятельные центристские силы. Естественно, такого консенсуса хватило не надолго. Да и в народе не было уверенности в том, что правительство удержится в рамках своих обещаний. Поэтому господствовало стремление упредить крах системы и отхватить себе кусок общественного пирога пораньше.
В начале 1974 г. цены, хотя и оставались формально замороженными, начали ползти вверх. К апрелю реальная зарплата упала до уровня, который был к моменту начала реализации трехлетнего плана. Профсоюзы активизировались, и с 1 апреля, т. е. более чем на год раньше намеченного по плану срока, правительство вынуждено было пойти на размораживание зарплаты и на повышение цен для ряда товаров.
Средняя зарплата увеличивалась на 13%, минимальная — на 30%. Для того чтобы осуществить это повышение, выдавался кредит по субсидируемой процентной ставке, да к тому же номинальная процентная ставка была снижена еще на 4 процентных пункта. Объем денежной массы, таким образом, увеличивался еще больше.
Цены тоже разрешили поднять — только 121 фирме, причем особое внимание при рассмотрении данного вопроса уделялось лишь тем случаям, когда фирма несла убытки.
С этого момента то доверие к правительственной программе, которое имелось в обществе, рухнуло. Правительство потеряло свой самый главный аргумент — верность тем правилам, которые оно же и установило.
Со второго квартала 1974 г. признаки нарастания проблем становились все более явными. Среди них доминировали нелегальный рост цен и увеличение роли черного рынка, что было даже признано министром финансов. Инфляция уже не опускалась ниже 3% в месяц. К октябрю реальная зарплата вновь снизилась до уровня, который имелся к началу реализации трехлетнего плана.
В такой ситуации не мог не появиться дефицит целого ряда товаров. Аргентинские газеты в то время отмечали, что «нехватка бумажных пакетов не позволяет расфасовывать известь, сахар и т.д.», что «телевизионный завод остановился из-за нехватки краски…» Во многих случаях фирмы, верные правилам фиксированных цен, не могли компенсировать свои издержки, сталкиваясь с удорожанием сырья, материалов, комплектующих.
Правительство растерялось и стало (как, впрочем, любое правительство в подобном положении — большевистское, альендевское) реагировать совершенно неадекватно ситуации. В ответ на возникшие проблемы министр финансов заявлял: «Как только мы обнаружим тех, кто ответствен за расстройство экономики, они ответят по всей строгости закона. Мы полагаем, что те, кто саботируют процесс, являются агентами контрреволюции».
В разгар кризиса скончался Перон. Все поняли, что система контроля цен и доходов может быть отменена в любой момент. В результате и бизнес, и профсоюзы стали стремиться, пока не поздно, урвать как можно больший кусок пирога. Кризис принял открытую форму, когда глава Центробанка публично заявил о том, что разваливается система оптовых цен. Власть стала еще больше прогибаться.
Было официально признано, что курс нуждается в корректировке. В результате министр финансов, грозивший контрреволюционерам, был заменен на главу Центробанка, признавшего наличие проблем экономического свойства. Тот вновь осуществил официальное повышение зарплат и цен. Экономика приняла, по сути дела, административный характер, окончательно потеряв рыночные регуляторы. А всё, как мы видели, началось с того, что власти пренебрегли проблемой роста денежной массы и в качестве антиинфляционной политики попытались временно использовать нерыночные рычаги.
Поскольку рост цен стал реальностью, пришлось девальвировать песо. Но и девальвация была проведена административным образом. Теперь Центробанк попытался наверстать упущенное и забрать у участников внешнеэкономической деятельности то, что раньше им фактически подарил. Для экспортируемых товаров курс менялся в промежутке от 0,6 до 1,4%, тогда как для импортируемых — в промежутке от 11,5 до 51,3%. Импорт становился резко дороже, а экспорт практически ничего не выигрывал. В результате европейский рынок оказался потерян для аргентинской говядины. Сельскохозяйственное производство с начала 1975 г. поразил 5-процентный спад.
К апрелю 1975 г. появилась новая программа правительства, в которой было официально признано, что наращивание совокупного спроса уже не является целью экономической политики, а значит, можно пойти на снижение реальной зарплаты, которая к этому моменту в третий раз за время реализации трехлетнего плана упала до уровня первой половины 1973 г.
Итогом этого признания стало очередное смещение министра финансов. А власть вынуждена была вновь пойти на уступки в области цен. Например, 9 июня 1975 г. новый президент Изабель Перон (третья жена Хуана Доминго Перона) заявила о том, что очередное повышение номинальной зарплаты более чем на 38% не может считаться приемлемым, но 17 дней спустя вынуждена была смягчить условия до 80%. В итоге профсоюзы в ряде мест добились индексации до 203%. После таких уступок правительство окончательно отказалось от регулирования зарплат.
Необходимость осуществлять все новые и новые траты, компенсируя падение реальных доходов населения за счет государства, привела к тому, что бюджетный дефицит вышел за всякие разумные рамки, дойдя в 1975 г. до 16,1% ВВП. Чтобы как-то его ограничить, очередной министр финансов повысил цены на все, на что только можно было, и провел очередную девальвацию. В результате инфляция уже в июле составила 34,9% и затем целый год оставалась на почти столь же высоком уровне. Производство при таком росте цен сразу развалилось (в четвертом квартале спад составил 6,3%), а реальная зарплата упала существенно ниже уровня 1973 г. и уже не поднималась. Вновь начала расти безработица.
Министры финансов менялись как в калейдоскопе, и, наконец, очередной министр дошел до мысли о том, что все политические силы должны представить ему свои предложения по стабилизации. Было представлено несколько проектов, два из них подготовили профсоюзы и конфедерация деловых кругов.
Профсоюзы предлагали восстановить широкое участие государства в экономике, заморозить все цены, обеспечить участие трудящихся в управлении предприятием, восстановить субсидии на основные продовольственные товары, обеспечить индексацию зарплаты, национализировать внешнюю торговлю, защитить промышленность от иностранной конкуренции, предоставить специальные кредитные линии частным фирмам и создать Чрезвычайный Национальный Экономический совет. Все это уже было знакомо по опыту работы правительства Альенде. Результат его работы ни для кого в соседней с Чили Аргентине не являлся секретом.
Бизнесмены предлагали разрешить повышение цен в той мере, в какой оно определяется ростом издержек, восстановить общественные инвестиции, индексировать экспортный валютный курс, ввести фискальный мораторий и, естественно, создать Чрезвычайный Экономический и Социальный совет. Последнее было единственным пунктом их программы, совпадавшим по сути (несмотря на некоторые различия в словах) с предложениями профсоюзов.
Рассмотрев предложения, министр ограничился очередным повышением цен, после чего был уволен, проведя в своем кресле лишь 20 дней. В итоге в марте 1976 г., т. е. ровно через три года после прихода перонистов к власти, произошел военный переворот. Трехлетний план, который должен был привести к торжеству хустисиализма, получил достойное завершение. Переворот не вызвал никакого сопротивления в обществе, которое еще недавно с восторгом встречало идеи Перона.
ЦЫПЛЯЧЬЯ СТАБИЛИЗАЦИЯ Возможно, в 1976 г. перонизм умер бы вслед за своим основателем, но как военные, так и гражданские наследники Перона в Каса Росада столь «блестяще» правили страной, что возродили тоску по народному кумиру.
В принципе некоторые экономические успехи в 1977-1979 гг. достигнуты были. Производство восстановилось и даже поднялось на более высокий уровень, чем тот, который имел место в лучшем для перонистов 1974 г. Этот прогресс (правда, весьма относительный, если смотреть на экономику комплексно) был связан с действием стабилизационной программы министра экономики Х. А. Мартинеса де Ос, которого принято относить к аргентинской ветви команды «чикагских мальчиков», успешно работавших в тот период в Чили.
Однако на фоне первых проблесков стабилизации военные развернули так называемую «грязную войну» — широкую полосу репрессий, заслонившую собой экономические успехи. А в 1980 г. под воздействием начавшегося очередного мирового кризиса аргентинская экономика рухнула (да еще и с грузом огромного внешнего долга, накопленного из-за кредитов, взятых под стабилизационную программу), так и не успев по причине позднего старта набрать запас прочности, который был у соседней чилийской экономики, в которой реформы пошли с 1974 г. Примерно то же самое произошло сегодня в России, которая получила удар финансового кризиса в первый же год относительной стабилизации (тогда как, скажем, Польша имела к 1998 г. за плечами уже шесть лет стабильного роста BВП).
Когда рухнуло производство и упал песо, срочно понадобились деньги на компенсации частному сектору, имевшему сильно подорожавший внешний долг и активно лоббировавшему государственную поддержку (примерно как российские банки после 17 августа 1998 г.). Деньги напечатали, после чего снова стала нарастать инфляция. С ростом инфляции пришлось давать новые деньги трудящимся.
Завершился этот этап истории страны переходом «грязной войны» в войну с Великобританией за Фолклендские острова (1982 г.), окончившуюся полным провалом аргентинского генералитета. Инфляция в третьем квартале 1983 г. составляла уже 555% годовых, и на проведенных в октябре демократических выборах победил радикал Р. Альфонсин, гневно критиковавший военный режим. Перонисты проиграли и потому, что свежа была память об инфляции 1976 г., и потому, что в патриотическом угаре битвы за Фолкленды была немалая доля их энтузиазма, возбуждавшего толпу.
Демократическая власть, бодро взяв бразды правления, довела темпы инфляции до 1900% годовых во втором квартале 1985 г. К этому моменту, осознав, что самого факта демократизации общества еще не достаточно для процветания, администрация Альфонсина подготовила очередную стабилизационную программу, которая получила название план «Аустраль».
Согласно плану, в обращение должна была быть запущена новая денежная единица «Аустраль», которая приравнивалась к 1000 обесценившихся песо. Однако сама по себе замена полностью скомпрометированного песо на аустрали в кошельках аргентинцев, естественно, не могла обеспечить стабилизации. Введение аустраля имело лишь психологическое значение, как «окончательный» разрыв с инфляционным прошлым. Но нужны были и реальные меры, которые уберегли бы новую валюту от той судьбы, что постигла валюту старую.
В основе плана лежали четыре действительно существенных момента.
Во-первых, цены на продукцию предприятий государственного сектора, получавших правительственные дотации, должны были быть повышены для того, чтобы резко сократить размер бюджетного дефицита — с 12,5% ВВП в первой половине 1985 г. до 2,5% во второй.
Во-вторых, после повышения все цены за небольшим исключением (как на продукцию государственных предприятий, так и на продукцию частных) должны были быть заморожены на уровне 14 июня 1985 г.
В-третьих, доходы индексировались в соответствии с ростом цен, имевшим место за предыдущий месяц (на 22%).
В-четвертых, президент пообещал в публичной речи, что с 14 июня Центробанк не будет больше производить никакой дополнительной эмиссии ради финансирования операций, осуществляемых государственным сектором экономики. Остающийся дефицит бюджета должен был финансироваться за счет внешних займов.
Хотя план был представлен в прессе как новый подход к стабилизации, это была в основном традиционная политика сдерживания цен и доходов, использовавшаяся перонистами.
Единственным новшеством было публичное обещание остановить денежную эмиссию. Если перонисты принципиально считали, что рост денежной массы не является существенным фактором роста цен, и даже сознательно шли на денежную накачку экономики для стимулирования спроса, то радикалы вынуждены были скорректировать традиционный подход хотя бы на первом этапе реализации плана. Впервые в аргентинской истории президент-популист выступил с позиций своих главных врагов — монетаристов. Благодаря этому план получил поддержку МВФ.
План, благо он был принят демократическим правительством, вначале имел и широкую общественную поддержку. Люди считали его реальным способом приостановить рост цен. Даже те, кто не разбирались в тонкостях плана, верили в намерение правительства всерьез взяться за решение проблемы инфляции. Средства масс-медиа, находившиеся в значительной степени под контролем государства, активно его рекламировали. Однако судьба этого плана оказалась похожа на судьбу трехлетнего плана перонистов.
Вначале были достигнуты заметные успехи. За первые 9 месяцев инфляция хотя и не была устранена полностью, как должно было бы в идеале произойти при замораживании цен, но все же снизилась до 3% в месяц. Оставшийся рост цен, произошедший за счет удорожания продовольствия и услуг (именно в этих секторах замораживание не было осуществлено), объяснялся соответствующим ростом покупательной способности населения. Дело в том, что в условиях стабильности начался некоторый рост производства и, следовательно, расширилась занятость. В итоге возросло общее число отработанных часов, и даже при неизменности уровня оплаты за каждый час в целом получалось, что покупательная способность возрастает.
Удалось снизить практически до заданного уровня бюджетный дефицит, правда, не за счет сокращения расходов (они снизились с 36% ВВП лишь до 34%), а за счет увеличения поступлений (они выросли с 23% ВВП до 28% в основном благодаря тому, что перестали обесцениваться из-за инфляции). Но как бы то ни было, Центробанк перестал эмитировать деньги ради покрытия бюджетного дефицита.
Важно отметить и то, что банковская процентная ставка стала положительной, т. е. исчез стимул брать кредиты только в расчете на то, что отдавать придется обесцененные деньги. Эти достижения следует особенно выделить, поскольку они реально снижали потребность в проинфляционной денежной эмиссии. Перонисты при реализации трехлетнего плана в бюджетной и кредитной сферах добились прямо противоположного результата и сорвались в инфляцию.
Наконец, в результате стабилизации усилился приток иностранного капитала в страну, что создавало возможности для роста инвестиций, перестройки всей производственной сферы. Некоторый рост производства стал заметен уже в конце 1985 г.
Тем не менее с весны 1986 г. (т. е. примерно с таким же лагом, как в программах Альенде и перонистов) стали нарастать проблемы. Держать и дальше фиксированные цены стало опасно, поскольку реально некоторые из них все равно росли. Всем уже хорошо было известно, к каким перекосам на рынке это может привести. Контроль за инфляцией ослаблен, и цены начали ползти вверх еще быстрее. Это, в свою очередь, вызвало рост зарплаты. Одновременно пришлось девальвировать песо, чтобы рост внутренних цен не привел к удорожанию экспортируемых товаров и потере конкурентоспособности аргентинских предприятий на мировом рынке. А девальвация сделала более дорогим импорт, что, в свою очередь, потребовало индексаций. Стабилизирующий эффект замораживания развеялся как дым. И тут на первый план вышел основной вопрос антиинфляционной политики: а каков же у нас прирост денежной массы, напечатано ли достаточно денег для того, чтобы рост доходов смог компенсировать рост цен?
В этот ответственный момент процентные ставки опять стали отрицательными, т. е. Центробанк не пожелал жестко ограничить денежную эмиссию. Вновь, как и в период развала трехлетнего плана, стало выгодно брать кредиты, чтобы отдавать обесценивающимися деньгами. Кроме того, Центробанк стал косвенным образом финансировать провинции и помогать ряду государственных предприятий расплачиваться с внешними долгами. Инфляция еще больше ускорилась, достигая порой 7-8% в месяц. За ценами опять погнались доходы. И наконец, вновь стал расти бюджетный дефицит.
Вера в способность правительства удержать провозглашенные в плане «Аустраль» условия игры исчезла окончательно, Несмотря на повторявшиеся вновь и вновь с интервалом в несколько месяцев попытки усилить контроль за ценами и доходами, инфляция постепенно нарастала и весь выигрыш (рост производства, приток капитала) сошел на нет.
Таким образом, реализация плана «Аустраль» показала, что даже при отсутствии сознательного стремления наращивать денежную массу, характерного для перонистской политики, замораживание цен и доходов приводит к опасным структурным перекосам и рано или поздно дестабилизирует экономику, стимулируя власти вновь прибегать к эмиссии для решения социальных проблем. Для реальной стабилизации ограничение роста денежной массы должно выводиться на первый план, а не служить неким довеском к другим формам антиинфляционной политики.
В известной степени объясняет провал плана «Аустраль» и большое бремя накопленной внешней задолженности. Когда надо расплачиваться по долгам, труднее избежать соблазна включить «печатный станок» ради поддержки собственного населения, Но это лишь объяснение, а не оправдание действий неудачливых реформаторов.
Поскольку контроль за ценами не работал, аргентинские власти решили прибегнуть к иным методам приостановки инфляции: расширить снабжение продовольствием (примерно то же самое делалось в те годы в СССР). Одним из путей проведения такого рода политики стал импорт цыплят.
Министр торговли Мазорин потратил государственные средства на импорт нескольких тонн цыплят. Но аргентинцы не стали их покупать, поскольку не желали потреблять птицу, питающуюся чем-то иным, кроме зерна, выращенного в аргентинской пампе. Даже снижение цен не подействовало. Потребители отказывались покупать цыплят, особенно когда они стали портиться. Тухлые цыплята стали последней точкой в стабилизационной программе Мазорина. Спрос на цыплят даже снизился, так как люди отказывались заказывать их в ресторанах, где они не могли быть уверены в происхождении продукта. В итоге даже многие аргентинские производители цыплят потерпели банкротство.
Окончательно добил антиинфляционную политику политический популизм. Огромные суммы были растрачены на политическую предвыборную кампанию и на гранты ряду государств, поддерживавших Аргентину в ООН, что в общей сложности удвоило объем денежной массы. Таким образом, после некоторого периода улучшения все вернулось на круги своя: в 1988 г. темп роста денежной массы был больше, чем в 1985 г., в 1989 г. рост цен составлял уже 3079% (явная гиперинфляция), падение ВВП — 6,2%, доходность государственных бумаг возросла до астрономического уровня. Даже новая денежная единица не спасла Аргентину от развала, поскольку у властей отсутствовало желание жестко ограничивать объем денежной массы.
Народ отвернулся от Альфонсина, забыв об идеях демократии и сосредоточившись полностью на экономических реалиях. Одного из министров его правительства, которого толпа носила на руках в первый год работы, теперь соседи просто оплевали, когда тот решил зайти в магазин без охраны.
Однако именно в момент полного развала экономики на политической сцене страны в полный рост встал новый лидер Карлос Менем. К моменту своего вступления на президентский пост Менем достиг 59-летнего возраста. Кстати, почти столько же было Пиночету, когда он возглавил Чили. Однако бурная биография аргентинского политика резко отличается от однообразной карьеры чилийского служаки.
Отец Менема приехал в Аргентину из Сирии в 1912 г., мать — несколькими годами позднее. Родился будущий президент в небольшом городке в провинции Ла Риоха, где и прошли его детские годы. В двадцатилетнем возрасте во время студенческих игр в Буэнос-Айресе Менем впервые встречает Перона и Эвиту. Можно догадываться, какое впечатление на него произвела встреча с народными кумирами. Во всяком случае практически одновременно с поступлением в школу права университета Кордовы — одного из старейших в Латинской Америке — Менем включился в политическую деятельность, Став профессиональным юристом (диплом он получил за два месяца до свержения Перона), Менем активно участвовал как адвокат в политических процессах, направленных военными властями против перонистов. В итоге уже на следующий год он сам оказался в тюрьме, где, правда, пребывал недолго.
В 26 лет Менем создал в Ла Риохе организацию молодежной перонистской партии. Одновременно он стал и адвокатом профсоюзов своей провинции. В 1962 г. во время недолгой либерализации политической жизни страны Менем избирается в Конгресс провинции Ла Риоха, однако очередной военный переворот не дал ему позаниматься законотворчеством.
Высвободившееся время Менем использовал для путешествий — официальных и неофициальных. В качестве главы «комсомольцев» Ла Риохи он посетил в Мадриде престарелого вождя, а в качестве этнического араба съездил с родителями на землю предков, где и встpетил свою будущую супругу — Сулему Фатиму.
Наконец, 11 марта 1973 г. на волне перонистского ренессанса он становится губернатором Ла Риохи и уже на следующий год заявляет о себе как лидер общенационального масштаба. Именно он от лица провинциальных политических лидеров произносит речь на похоронах Перона. Впрочем, перонистская экономика уже тогда дышала на ладан, и развернуться в политике по-настоящему Менем не успел. В день очередного военного переворота 24 марта 1976 г. он угодил в тюрьму и на этот раз провел в ней целых 5 лет.
В 1981 г. Менем вышел на свободу, 30 октября 1983 г., когда Аргентина голосовала за Альфонсина, Менем вновь стал губернатором Ла Риохи. Альфонсин вскоре скис, а Менем в 1987 г. был переизбран на пост губернатора, получив существенно больший процент голосов, чем четырьмя годами раньше. Стало ясно, что Ла Риоха для него тесна.
В 1988 г. произошла сенсация. На хустисиалистских праймарис Менем обошел губернатора провинции Буэнос-Айрес Антонио Кафиеро. Это вызвало удивление и тревогу. Удивление, поскольку Кафиеро был старожилом партии, успевшим даже побывать одним из многочисленных незадачливых министров финансов в середине 70-х гг., и поскольку пост губернатора провинции Буэнос-Айрес считается в Аргентине чуть ли не последней ступенькой перед воцарением в Каса Росада. Тревогу, поскольку Кафиеро был проводником реформаторской линии в перонизме, тогда как энергичный араб из глухой Ла Риохи выступал за чистоту перонистских идей. Последствия реализации даже «нечистых» перонистских идей аргентинские интеллектуалы помнили хорошо. Можно было легко представить себе, что же будет со страной, когда дело дойдет до идей чистых.
Однако, несмотря на то, что 14 мая 1989 г. Менем стал президентом и даже въехал в Каса Росада значительно раньше декабря — принятого по закону срока (Альфонсин был полностью деморализован развалом экономики и очистил президентский дворец к 9 июля), чистоты перонизма страна не дождалась. Менем хорошо усвоил не только перонистские уроки манипулирования общественным сознанием, но и «уроки» управления экономикой. Ему было ясно, что если в идеологической сфере наследие Хуана и Эвиты надо использовать, то в экономической от него надо поскорее отказаться. На то, что со страной не стоит в очередной раз экспериментировать (особенно в условиях уже начавшейся гиперинфляции), указывали несколько предпринятых военными в 1987-1988 гг. антиправительственных выступлений. Как бывший диссидент и «отсидент» времен военных режимов, Менем понимал, что даже самая неудобная для популиста экономическая реформа — лучше, чем самая удобная аргентинская тюрьма.
Чудеса цинизма-менемизма начались сразу же после вступления в должность. Перонист вместо опоры на дескамисадос cделал ставку на крупный капитал, приняв предложение корпорации «Бунхе и Борн» — одного из крупнейших экспортеров зерновых в мире. Корпорация выделяла правительству 2,5 млрд. долл. в счет будущих налоговых поступлений (еще 1 млрд. потом добавили нефтяные компании), а взамен получала право поставить своего министра экономики и провести свою программу стабилизации. Программу эту стали называть по имени корпорации — программа ББ.
У «Бунхе и Борн» были свои отношения с перонизмом, не менее сложные, чем у перонизма с крупным капиталом. 19 сентября 1974 г. Хорхе Борн, ставший впоследствии президентом компании, и его брат Хуан были похищены боевиками из «монтонерос» (операция «близнецы»). Они пробыли заложниками в течение 9 месяцев. Чтобы добиться освобождения братьев, «Бунхе и Борн» выплатила похитителям 60 млн. долл. и установила во всех своих административных центрах статуи, изображающие Эвиту Перон. Тем не менее 15 лет спустя все взаимные обиды капиталистов и перонистов были забыты.
Несмотря на то, что программа ББ реализовывалась при президенте-перонисте, она означала еще более заметный, чем при радикале Альфонсине, отход от перонистской экономической стратегии. Идея ограничения цен и доходов еще присутствовала в программе, однако усилению роли государства в экономике, как и популизму в целом, дали решительный бой.
Во-первых, Менем объявил о приватизации всего, что только могло быть передано в частные руки. Аргентинскую телефонную компанию ЕNТЕL подготовили к приватизации в течение 1990 г. Два принадлежащих государству телевизионных канала приватизировали до конца 1989 г. Исследования и разработки нефти тоже стали объектом приватизации.
Во-вторых, был осуществлен резкий рост тарифов на коммунальные услуги и бензин. Уже в 1989 г. резко сократился бюджетный дефицит.
В-третьих, произошло снижение налогов на экспорт сельхозпродукции.
В-четвертых, курс аустраля к доллару был резко снижен для стимулирования экспорта. При таком снижении та же самая валютная выручка экспортеров давала им при продаже за аустрали в 3 раза более высокие поступления.
Программа ББ оказалась настолько приятна для крупного ориентированного на экспорт сельскохозяйственного бизнеса, что когда она была обнародована, даже коровы, по выражению аргентинских газет, аплодировали Менему. В перспективе приватизация, снижение налогов и девальвация аустраля, конечно, дали бы позитивные плоды для экономического развития страны. Беда программы состояла, однако, в том, что она сосредоточила внимание на формировании лишь некоторых стимулов для развития бизнеса без обеспечения общей макроэкономической стабильности.
Государство не смогло отказаться от крупных заимствований. Но поскольку к займам прибегали на фоне уже сложившегося общего недоверия к аустралю и скупки долларов, доходность займов оказалась крайне высокой, а срок, на который привлекались займы, составлял по большей части всего лишь 7 дней (на больший срок деньги Менему не доверяли). Только таким способом можно было привлечь капиталы в госбумаги. Некоторые удачливые спекулянты за несколько месяцев извлекли из кредитования государства такие доходы, какие они на мировом финансовом рынке смогли бы получить лишь за десятилетие. Однако все понимали, что государство не сможет долго финансировать такие заимствования, а потому бегство от аустраля все усиливалось.
Возможно, администрация пыталась продержаться на займах до лучших времен, когда новая экономическая политика даст свои плоды и доверие к экономике Аргентины возрастет. Однако эти надежды были слишком оптимистичны. В итоге лишь на три месяца Менему удалось сбить высокие цены. В декабре Аргентина вернулась к состоянию гиперинфляции. Этот момент можно было считать концом действия программы ББ, поскольку в отставку ушел ставленник «Бунхе и Борн» — министр экономики Нестор Рапанелли. Его заменил видный перонист Антонио Эрман Гонсалес. В январе последовал дефолт — конвертация краткосрочных займов в долгосрочные. Частично были заморожены крупные банковские вклады (разрешалось снять с них только 500 долл., остальное же конвертировалось в долгосрочные государственные бумаги). Тем не менее от инфляции это не спасло: в 1990 г. общий рост цен в стране был практически такой же, как и в 1989-м — 2314%,
История с неограниченными заимствованиями, от которых страдает даже экономика, начинающая выходить из кризиса, повторялась в мировой хозяйственной практике неоднократно, и, в частности, она повторилась в России в 1998 г. Стабилизация 1997 г. сулила нам приятные перспективы, если бы не усиливающееся недоверие к рублю, которое правительство пыталось компенсировать заимствованиями со все более высокой доходностью. В августе это кончилось резким срывом и скачком инфляции. Мы наступили на те же грабли, на которые наступил Менем почти десятилетием раньше, лишний раз доказав, что стабилизация должна быть полной, жесткой и всесторонней. Любые цыплячьи (в прямом или в переносном смысле) попытки с очень большой степенью вероятности могут закончиться срывом.
КАВАЛЛОРИЙСКАЯ АТАКА Очередной план реформ (обычно называемый планом конвертируемости, хотя на деле он включал широкий комплекс мероприятий) был провозглашен 21 марта 1991 г. Начало принципиально новых преобразований связано в Аргентине с именем Доминго Кавалло — сына скромного аргентинского производителя швабр. Реформаторские идеи, которые использовал Кавалло, формировались примерно на протяжении десятилетия в Институте изучения Аргентины и стран Латинской Америки, созданном в конце 70-х гг. на деньги местного бизнесмена — производителя сладостей. В середине 80-х гг. Кавалло опубликовал книгу, ставшую в Аргентине бестселлером. В ней он охарактеризовал аргентинскую экономику как «социализм без плана и капитализм без рынков». Постепенное движение к использованию именно рыночных начал без всякого популизма достигло теперь своей кульминации.
Весь комплекс осуществленных Кавалло (и в определенной мере его предшественниками) реформаторских мер можно разделить на две части: финансовую и кредитно-денежную.5 Первая предполагала проведение налоговой реформы (ради повышения доходов бюджета), а также сокращение размеров государственного потребления и осуществление приватизации (ради снятия с казны бремени высоких расходов). Вторая сводилась к созданию так называемой системы валютного совета, резко ограничивающей возможности Центробанка осуществлять денежную эмиссию и раскручивать тем самым инфляцию.
В финансовой сфере резко сократили большое число мелких неэффективных налогов (например, гербовый сбор), отменили (еще в 1990 г.) льготы по НДС и распространили этот налог в равной степени на все группы товаров и услуг. Если в 1989 г. было 218 тыс. плательщиков НДС, то в 1992-м — 931 тыс. Число плательщиков налога на прибыль возросло в 2 раза. Отменили экспортные тарифы и нетарифные ограничения на импорт (за исключением автомобилей, текстиля и обуви). Средний импортный тариф был снижен с примерно 40% в 1989 г. до примерно 9% к концу 1991-го. Общий размер ставки как по НДС (с 13 до 18%), так и по налогу на прибыль (с 20 до 30%) был повышен. Тем не менее все изменения в целом привели к снижению налогового бремени на 3% ВВП, но вскоре благодаря быстрому росту экономики бюджет получил заметную денежную прибавку.
Были предприняты меры для улучшения налогового администрирования, т.е. контроля за уплатой налогов. Крупнейших плательщиков еще в 1990 г. поставили на особый контроль. А для того чтобы отвадить от уклонений, была введена специальная система наказаний.
Приватизация к 1994 г. охватила около 90% государственной собственности (включая оборонные предприятия и «Аргентинские авиалинии»). Она дала казне около 20 млрд. долл., которые были использованы по большей части на погашение государственного долга. Однако и бюджет от приватизации выиграл, поскольку резко сократились субсидии неэффективно работающим предприятиям. Это сокращение в сочетании с сокращением затрат на обслуживание долга позволило значительно уменьшить государственные расходы, не прибегая к сворачиванию социальной сферы. Так, например, если в 1989 г. на нужды экономики шло 20,2% всех расходов, то в 1996-м — лишь пpимеpно 6%. Соответственно, доля здравоохранения возросла с 10,7% до пpимеpно 16%, образования и культуры — с 8,5% до пpимеpно 14%.
Особый разговор — расходы на госуправление. Несмотря на то, что была ликвидирована почти половина министерств, а численность занятых в национальной администрации сократилась с 526 тыс. до 300 тыс. человек, доля расходов на госуправление в бюджете возросла. Ведь высокая зарплата чиновника снижает вероятность коррупции.
Реформу вряд ли можно было назвать разновидностью шокотерапии. В то время как государственные расходы по отношению к ВВП неуклонно сокращались, в абсолютном выражении (в реальных ценах) они росли вплоть до кризиса 1995 г. Правда, и безболезненной реформу тоже нельзя было назвать. Приватизируемые предприятия ради повышения эффективности резко снизили численность персонала, что увеличило размер безработицы. Так, например, приватизация крупной нефтяной компании YPF привела к тому, что из 52 тыс. работников в ней осталось лишь 5800.
К 1996 г. безработица составила 17,3% экономически активного населения. Это один из самых высоких показателей в Латинской Америке. Данный результат крайне неприятен, но его не следует драматизировать, поскольку структурная перестройка экономики и создание новых рабочих мест не могут проходить быстро. Со временем приток капитала решает эту проблему. Скажем, уровень безработицы в Аргентине по предварительной оценке МВФ уже в 1997 г. снизился до 13,7% благодаря 7-процентному росту числа рабочих мест.
В кредитно-денежной сфере была создана так называемая система валютного совета. Она лишила денежные власти возможности самостоятельно определять, сколько новых денег следует запустить в экономику. Введенная специальным законом система поставила возможность эмиссии в зависимость от размера валютных резервов Центробанка.
1 января 1992 г. была проведена новая денежная реформа. Вместо скомпрометированного аустраля вернули песо (10000 аустралей = 1 песо). Но главным был отнюдь не сам факт замены названия. В отличие от плана «Аустраль», когда аустраль вводили вместо скомпрометированного старого песо, теперь новую валюту жестко привязали к доллару.6 Точнее даже было бы сказать, что всю денежную массу страны привязали к объему золотовалютных резервов Центробанка. «Печатать» новые деньги разрешалось в основном только если росли валютные резервы. Для проведения девальвации требовалось принимать специальный закон (на практике это не понадобилось).
Новый подход снимал проблему так называемых горячих денег, которые как бы жгут руки, а потому перебрасываются спекулянтами с одного сегмента финансового рынка на другой.
В 1989 г. горячих денег оказалось слишком много для ситуации, когда единственным привлекательным активом осталась валюта, и аустрали в массовом порядке сбрасывались ради долларов. При системе валютного совета подобная перспектива оказывается в принципе невозможной. Однако достигается это за счет полной потери Центробанком возможности самостоятельно осуществлять кредитно-денежную политику. Ни содействие экономическому росту, ни кредиты правительству, ни поддержка банковской системы не могут стать приоритетными направлениями работы по сравнению с достижением стабильности цен и национальной валюты. Привязка всего объема имеющейся в стране денежной массы к объему золотовалютных резервов убивает сразу двух зайцев: с одной стороны, национальной валюте не страшна любая паника, сопровождающаяся массовой скупкой долларов, а с другой стороны, невозможен популизм самого Центробанка, который мог бы в принципе захотеть эмитировать побольше денег по просьбе правительства или группы влиятельных банкиров-лоббистов.
Действительно, если по какой-то причине начинается отчаянная скупка долларов, то Центробанк может спокойно продавать их, изымая из обращения национальную валюту и не меняя курса, поскольку его резервы это позволяют. В результате паника рано или поздно кончится, и народ поймет, что жестко зафиксированный песо — это, по сути дела, тот же доллар. Для того чтобы в экономике не возникло искусственного дефицита платежных средств, доллар может быть полностью легализован для внутреннего обращения, включая розничную торговлю, что и было сделано в Аргентине с 1993 г .
Популизм Центробанка ограничивается тем, что он в этой системе имеет право расширить объем денежной массы лишь при условии расширения собственных валютных резервов.
Конечно, денежная масса в стране не застывает. Эмиссия может осуществляться под закупку Центробанком поступающей в страну валюты. Иначе говоря, если продаваемая экспортерами валютная выручка в совокупности со средствами иностранных инвесторов и централизованно поступающими в страну зарубежными займами превышает закупки долларов для импорта, сбережений, спекуляций и оплаты старых долгов, то разницу приобретает Центробанк. Приобретение этих долларов осуществляется за счет эмиссии новых денег, что стимулирует развитие экономики, но отнюдь не подрывает ее стабильности.
Теоретически можно предположить, что Центробанк начинает безобразничать и даже при наличии равновесия на валютном рынке приступает к расширенной эмиссии, скупая валюту и накачивая экономику деньгами. Тогда спрос на доллары начинает устойчиво превышать их предложение. В такой ситуации курс должен измениться, но этого не произойдет, поскольку он зафиксирован. Как при любых фиксированных ценах и спросе, превышающем предложение, возникает дефицит — в данном случае дефицит долларов. Естественно, в этой ситуации рынок быстро поймет, что происходит, и начнет придерживать доллары. Таким образом, возможность искусственной денежной накачки экономики автоматически ликвидируется, а институтам, контролирующим политику Центробанка — президенту, парламенту, станет очевидно, что главу этого учреждения пора снимать с работы.7
В Аргентине, правда, не была использована классическая схема валютного совета, поскольку в экстраординарных случаях денежной массе разрешалось превышать объем валютных резервов на 20% (этим разрешением воспользовались во время кризиса 1995 г.). Но все же получалось, что Аргентина отказалась от популярной (в т.ч. и у нас в России) идеи стимулирования экономики за счет денежной накачки. Если темп прироста денежной массы в 1990 г. составлял 1159,3%, то в 1992-м — 85,6, а в 1994-м — 29,3.
Меньше стали печатать денег — меньше стал и рост цен. Если в 1990 г. он составил 2314%, то в 1991-м — 171, 7, а в 1995-м — 3,4%. В 1996-1997 гг. инфляция практически была на нулевом уровне. Страна впервые за долгий срок перестала страдать от финансовой нестабильности.
Интересно, что в 1990 г. коэффициент монетизации (отношение денежной массы к ВВП) был в Аргентине предельно низок — 6,2%. Казалось бы, надо печатать деньги, чтобы насытить ими экономику, как часто предлагают в России. Однако на самом деле именно гиперинфляция довела коэффициент до такого низкого уровня (в 40-е гг. он составлял порядка 40%, а в 80-е — порядка 20%) из-за массового ухода в доллары. Иначе говоря, в период нестабильности денег в стране было не мало, а наоборот, слишком много по отношению к реальному желанию населения и предприятий иметь на руках аустраль. Ему не доверяли и от него избавлялись. Реформа Кавалло снизила темпы эмиссии и, как ни покажется это странным, насыщенность экономики деньгами возросла до 18,8% в 1995 г.
Стабильность национальной валюты и создание выгодных условий для развития бизнеса привели к тому, что капитал пошел в аргентинскую экономику (например, увеличение притока иностранного капитала с 1992-го по 1995 г. составляло ежегодно 18,5%), а людям стало выгодно трудиться и удобно сберегать заработанное. В результате средние темпы роста за период c 1991-го по 1994 г. составили 7,75%. Такого Аргентина еще не знала. Да и по мировым меркам это был весьма впечатляющий результат.
Впрочем, существуют и критики аргентинского опыта.
Некоторые из них используют чисто идеологические аргументы. Бессмысленно спорить с Зюгановым, считающим, что господство иностранного капитала такое зло, которое перевешивает рост экономики, стабильность цен, появление реальных возможностей для повышения жизненного уровня населения.
Иногда в качестве критики используются данные сомнительного происхождения. Например, отмечая факт притока капитала в Аргентину, некоторые авторы стараются не замечать роль макроэкономической стабилизации, а выделяют, скажем, арабское происхождение Менема. Мол, капиталы пришли с Ближнего Востока, так сказать, по просьбе президента.8 На самом деле трудно представить себе такого капиталиста, который по просьбе соплеменника готов вложить миллиарды долларов в экономику, где нет возможности получать доход. Если же посмотреть на реальные статистические данные, то выяснится, что с 1992-го по 1995 г. около 40% капитала приходило из Европы, около 35% — из Северной Америки и около 6% — из Южной. На всю Азию приходилось порядка 15%, причем роль этого региона, по мере укрепления аргентинской экономики, уменьшалась.
Обычно среди серьезных критических аргументов выделяют два. Во-первых, рост внешней задолженности. Во-вторых, рост дефицита торгового баланса (превышения импорта над экспортом). И то, и другое действительно имеет место. Снижение эффективности экспорта даже стало важнейшей причиной отставки Кавалло в июле 1996 г.
Однако если мы возьмем долю внешней задолженности в ВВП, то увидим, что она сокращается (с 37,3% в 1989 г. до 24,4% в 1996-м), т. е. экономика растет быстрее внешнего долга.9 Конечно, лучше, когда долги не растут вообще. Но рост долга в данном случае, наверное, можно считать относительно приемлемым, поскольку он способствовал развитию экономики.
Рост дефицита торгового баланса существует и у многих развитых стран мира, например, у США, Великобритании, Австрии. Там, как и в Аргентине, это происходит не за счет сворачивания экспорта, а за счет опережающего роста импорта. Такая ситуация вполне естественна при характерном для Аргентины притоке капитала и росте доходов. Экспорт же с 1991 г. вырос там в текущих ценах более чем в два раза.
Конечно, в первые пореформенные годы, когда инфляция еще была сравнительно велика, фиксированный валютный курс приводил к тому, что внутренний рост цен опережал тот, который наблюдался на мировом рынке, а это увеличивало издержки аргентинских производителей и подрывало экспортные возможности. Тем не менее, и в тот момент экспорт рос. Очевидно, это происходило потому, что при фиксации курса в 1991 г. доллар был несколько завышен. Однако затем, когда инфляция в Аргентине стала даже ниже, чем в США, антистимулы для экспорта исчезли. Конечно, девальвация песо могла бы стимулировать экспорт еще больше, но минусы, связанные с нарушением макроэкономической стабильности и с падением доходов населения, веpоятно, перевесили бы плюсы.
Впрочем, в перспективе Аргентине, наверное, придется заняться дополнительным стимулированием экспорта. Во всяком случае именно в этой сфере, а также в сфере развития рынка труда ради снижения безработицы видят дальнейшие возможности для углубления аргентинских реформ эксперты МВФ.
Аргентинской реформе всего десять лет, однако, думается, можно констатировать, что система валютного совета дает стране б$Eroman о back 35 up 8 primeльшие гарантии стабильности, чем система плавающего валютного курса или фиксированного, но установленного без жестких внешних ограничителей денежной эмиссии. Если чилийские реформаторы в конце 70-х гг. допустили ошибку, зафиксировав курс при высокой инфляции, существенно переоценив песо, разрушив экспорт и доведя страну до резкого, хотя и быстро преодоленного спада 1982 г., то реформаторы аргентинские оказались меньше зависимы от влияния временных трудностей. И это несмотря на то, что Аргентина не имела страховки в лице Пиночета и его армии.
Тем не менее аргентинским реформам пришлось пройти серьезное испытание на прочность. Кризис реформ имел место и в этой стране, причем история его возникновения очень напоминает историю возникновения российского кризиса 1998 г. Разница лишь в том, что если в Россию финансовая паника пришла из Азии, то в Аргентину — из Мексики. Последствия же ее были весьма схожи.
Еще в феврале 1994 г. возросли процентные ставки в США, что привело к перетоку туда части капиталов из латиноамериканских стран. Особенно неприятной стала ситуация в Мексике. Кризис мексиканской экономики, достигший пика в конце 1994 г., вызвал всеобщий кризис доверия в Аргентине. Замедлилось поступление средств на банковские депозиты, выросли процентные ставки, снизился приток капитала в страну, упали курсы государственных бумаг и акций аргентинских предприятий. Рынки занервничали из-за банкротств ряда финансовых небанковских компаний, торгующих государственными бумагами. Это привело к тому, что банки сократили кредитные линии остальным торговцам госбумагами, таким образом еще больше ослабив медвежий (т.е. с тенденцией к понижению) рынок. В итоге финансовые позиции нескольких банков с большой долей госбумаг в активах были ослаблены.
Девальвация мексиканского песо, осуществленная 20 декабря 1994 г., спровоцировала так называемый эффект текилы. Капиталы, которые раньше приходили в экономику извне, теперь побежали из Латинской Америки, что углубило кризис. Простые граждане стали держать часть своих сбережений, как говорят в Аргентине, под матрацем. В общей сложности сокращение объема депозитов в Аргентине составило 8,8 млрд. долл., или примерно 19% всей их массы. В этой ситуации система валютного совета оказала противоречивое воздействие на экономику, что и сегодня вызывает неоднозначные оценки ее роли в развитии (или, напротив, приостановке) кризиса.
С одной стороны, Центробанк не имел возможности оказать поддержку банкам, страдающим от бегства капиталов и от обесценения госбумаг. Ведь любая поддержка — это в той или иной форме эмиссия. Проблемному банку нужно выдать кредит или снизить для него резервные требования, что также влечет за собой рост денежной массы. А эмиссия была ограничена объемом валютных резервов. Более того, в первом квартале 19 9 5 г. Центробанк потерял значительную часть своих резервов, поскольку пришлось удерживать песо от падения. Из-за сокращения резервов резко снизился объем денежной массы (иначе говоря, Центробанку пришлось выкупать песо за доллары из своих резервов), т. е. политика была прямо противоположна той, которая нужна для поддержки банковской системы.
С другой стороны, система валютного совета дала главное. Она сделала в принципе невозможной девальвацию, и аргентинский песо устоял. Соответственно, вскоре выяснилось, что изъятие депозитов и вложение денег в наличные доллары, столь характерное для сегодняшней России, в Аргентине абсолютно бессмысленно. Наличный доллар, не имеющий шанса потяжелеть в сравнении с национальной валютой, является активом с нулевой доходностью. А в банках даже при кризисе платятся проценты, причем величина ставки еще и возрастает. В итоге бегство капитала из банков быстро сменилось в Аргентине новым притоком вкладов, и к концу 1995 г. предкризисный размер депозитов был практически восстановлен .
В известной мере смогли помочь банковской системе и власти. Во-первых, денежную массу все же несколько расширили по отношению к объему валютных резервов. Во-вторых, прибегли к кредитам МВФ, других международных финансовых организаций и зарубежных коммерческих банков. В-третьих, был успешно размещен так называемый патриотический заем «Аргентина-98», на который скинулись успешно функционировавшие даже в течение кризиса коммерческие структуры, понимавшие, что крах национальной экономики рано или поздно ударит и по ним.
Кризис обернулся для Аргентины падением ВВП на 4,6%. Но уже в 1996 г. рост почти компенсировал спад 1995 г., а в 1997-м увеличение ВВП составило 8,4%.
Обернулся кризис и крахом ряда банков. В период с 1994-го по 1997 г. число финансовых институтов в стране снизилось с 202 до 143. Но по большей части это были неэффективно работающие провинциальные банки — власти провинций использовали их для предоставления беспроцентных кредитов. Кризис заставил приватизировать часть этих банков и отказаться от практики использования кредитных институтов в политических и социальных целях.10 В частном банковском секторе при поддержке Центробанка прошла волна слияний и поглощений, укрепивших систему в целом. В апреле 1995 г. была создана система частного страхования вкладов, которая повысила доверие граждан к отечественной банковской системе. Таким образом, банковский кризис, хотя и нанес удар по экономике в краткосрочном плане, в долгосрочном сделал ее еще более крепкой.
Интересно, что разгар кризиса совпал с очередными президентскими выборами. Несмотря на все внезапно навалившиеся трудности, 14 мая 1995 г. Менем был переизбран, причем он не прибегал к популистской эмиссии новых денег (да это и технически было невозможно из-за действия системы валютного совета), как это делал Альфонсин, раскрутивший вместе с предвыборной кампанией гиперинфляцию.
Таким образом, можно сказать, что кризис в Аргентине оказался значительно менее разрушительным по своим последствиям, чем нынешние индонезийский или российский, и даже менее разрушительным, чем параллельно с ним проходивший мексиканский, а это для экономики, лишь недавно вышедшей из плена гиперинфляции, является неплохим достижением.
Проследить воздействие нынешнего мирового финансового кризиса на состояние аргентинской экономики было бы еще интереснее, чем воздействие кризиса 1995 г., поскольку сегодня пошатнулись даже некоторые экономические авторитеты, недавно казавшиеся непререкаемыми (например, Япония). Но в данный момент делать серьезные выводы еще рано. Можно только сказать, что тяжелейший 1998 г. Аргентина, не в пример многим другим странам, пережила успешно. ВВП (по предварительной оценке) вырос. Курс песо устоял. Валютные резервы даже увеличились. Какие бы трудности ни ждали мировое хозяйство впереди, Аргентина смотрит в будущее гораздо увереннее, чем многие развивающиеся государства и страны с переходной экономикой.
Примечания 1 См.: Дмитрий Травин. Светлая годовщина мрачного переворота // «Звезда», 1998, № 8, c. 216-217.
2 Tам же, с. 219.
3 Tа процентная ставка, под которую можно положить деньги в банк или же взять ссуду, называется номинальной. Сама по себе она ничего еще не говорит о том, выгодно ли совершать операцию с деньгами, поскольку надо одновременно учитывать рост цен. Самая высокая номинальная ставка может быть не обременительна для заемщика, если одновременно в стране рост цен (и, следовательно, прибылей) столь же высок. Поэтому экономисты пользуются понятием реальной процентной ставки, которая представляет собой ставку номинальную за вычетом темпов инфляции. Реальная ставка, естественно, может быть не только положительной, но и отрицательной, в том случае, если инфляция оказывается выше номинальной ставки.
4 Описанная здесь стабилизационная модель не является, естественно, плодом чисто перонистской экономической мысли. Она хорошо известна науке и имеет устоявшееся название «политика доходов».
5 Особый разговор должен идти об аргентинской пенсионной реформе, осуществленной в 1993 г. Пенсионным реформам (чилийской, аргентинской и др.) будет посвящена специальная статья.
6 Если быть точным, надо отметить, что привязка была осуществлена еще в апреле 1991 г. к существовавшему тогда аустралю (10000 аустралей = 1 доллар).
7 Описанный сценарий представляет сугубо теоретический интерес, поскольку такое поведение Центробанка абсолютно бессмысленно экономически и вряд ли может быть реализовано на практике.
8 «Российская газета», 19 сентября 1998 г.
9 Кроме того, важно отметить, что благодаря реформам Аргентина получила возможность реструктурировать большую часть своего внешнего долга по так называемому плану Брейди. Он предполагает списание части долга и создание за счет средств международных финансовых организаций фонда, из которого страна получает кредит на выкуп собственных ценных бумаг по рыночному курсу (а он часто бывает существенно ниже номинала).
10 До кризиса власти провинции часто использовали свои банки для того, чтобы давать нужным людям и структурам беспроцентные ссуды, что, бесспорно, подрывало финансовое положение банка. В посткризисный период доля таких ссуд в общих активах банковской системы уменьшилась с 17 до 11,4%.