Журнальный зал

Русский
толстый журнал как эстетический феномен

Опубликовано в журнале: Знамя 1996, 3

Будущее российского федерализма

Андрей Зубов

Будущее российского федерализма

1. Может ли сказка сделаться былью?

Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федерацию 12 декабря 1993 года, когда россияне на национальном референдуме одобрили текст нового Основного Закона своего государства. Эта мысль может показаться странной, так как все мы с детства привыкли к языколомкому сокращению РСФСР — именно так именовалась Россия с января 1918 года по декабрь 1991-го. С декабря 1991 года по декабрь 1993-го наша страна именовалась, как и сейчас, Российской Федерацией, сохраняя в государственно-правовом плане все особенности былой РСФСР. А былая РСФСР ни формально, ни фактически федерацией не являлась.

25 января 1918 года III объединенный съезд Советов Рабочих и Крестьянских Депутатов объявил страну, в которой большевики за три месяца до того установили коммунистическую диктатуру, Советской Федеративной Социалистической Республикой. Но то ли коммунистическим вождям недосуг было изучать теорию буржуазного государственного права, то ли им было наплевать, как называется тот горшок, который они первым готовы были поставить в зев революционной печи на огонь "мирового пожара", но перекроенное ими Российское государство федерацией назвать было нельзя. Это было унитарное государство с отдельными, включенными в него разноправными автономиями, получившими названия автономных республик и автономных областей. Республики на бумаге обладали законодательными полномочиями в существенно большем объеме, чем области.

В первом государстве рабочих и крестьян было провозглашено и широчайшее местное самоуправление на всех уровнях от деревни (сельсовет) до РСФСР в целом (Верховный Совет). Те самоуправляющиеся административные единицы, которые отличались национальным составом от доминировавшего в данной области или республике этноса, получали статус национальных округов, районов и сельсоветов.

В отличие от автономных образований, которые могли законодательствовать в определенной для них сфере законодательных полномочий, то есть принимать собственные законы, обладавшие на пространстве автономии верховенством над общероссийским законом (не будем забывать, что autonomod по-гречески — управляемый собственными законами, и такое понимание термина сохраняется в современной юридической науке), самоуправляющиеся советские образования сами не законодательствовали, но общероссийские законы осуществлялись властью, избранной населением, а не назначенной сверху (именно в этом смысл самоуправления — home rule). Местное делопроизводство и образование строилось здесь не на русском, но на господствующем в округе или районе наречии.

Итак, РСФСР формально-юридически федерацией не являлась, но была унитарной демократической республикой с отдельными областными автономиями и широким местным самоуправлением. Но следует отчетливо сознавать, что этот формально-юридический статус НЕ ИМЕЛ НИЧЕГО ОБЩЕГО С РЕАЛЬНОСТЬЮ. В действительности с первых же дней коммунистического режима на пространствах былой Российской империи была установлена жесточайша кровавая диктатура, нет, не класса, не партии, но узкой группы лиц, не желавших сообразовывать свои действия ни с правом, ни с моралью, ни с человечностью.

Большевистские вожди уничтожили, объявили недействительным весь корпус права того государства, где они захватили власть. Такого правового нигилизма мировая юридическа практика больше не знает. Новое право, которое предложили обществу, не предполагалось к исполнению — это была заведомая грандиозная правова фикция. Законы являлись лишь идеологической ширмой для сокрытия совершенно беззаконных действий новых правителей и их приспешников. Подлинной властью в стране была жесткая, предельно централизованная бюрократия ВКП(б), безоговорочно исполнявшая повеления вождя или вождей партии. Поскольку в стране не было действительного права, то и все государственно-правовые формы — автономии, самоуправления, понятно, не работали. То, что решалось в Политбюро, органе, не известном ни одной советской конституции, то свершалось и в республиках, и в областях, и в сельсоветах, все равно, национальных или не национальных.

Изучение формально-правовой структуры РСФСР ничего не даст нам. Существовавшая на бумаге правовая форма не могла привиться в обществе, поскольку прививается, усваивается только то, что живет и действует. В семье не могут привыкнуть к характеру и склонностям ребенка, которого не рождали, в обществе не могут привыкнуть к правовой норме, которой фактически нет. Но так же, как отношение к несуществующему младенцу как к существующему есть форма умопомешательства, так же и отношение к советскому праву как к действительному есть болезнь рассудка. С 1917 по 1993 год мы жили в параномическом пространстве и единственно к чему могли привыкнуть, так это к внеправию, к тому, что правовая норма ничего не значит, а имеет значение только сила, реальная власть.

Наше общество оказалось бесконечно развращенным не только в отношении к труду, в отношении к собственности, в отношении к чести, совести и жизни, но и в отношении к праву. Из коммунистических десятилетий российские люди вышли с тягчайшим душевным недугом, и единственная надежда на исцеление в самоответственном столкновении с жизнью. Это столкновение крайне мучительно, ибо вызывает множество разочарований, обнажает всю нашу одичалость и болезненность, но без этих разочарований и обнажений возможности выздороветь нет. Когда же мы ложь советской эпохи продолжаем полагать правдой — мы только усугубляем болезнь.

Между тем российский федерализм редакции декабря 1993 года редко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России не бывалым. Много чаще его полагают "развитием" федерализма советского. "Новая Россия подтвердила принцип федерализма, который был закреплен в измененной статье 1 Конституции РСФСР 1978 года в качестве одной из незыблемых основ государственного строя" — указывали, например, авторы официального Комментария Конституции 1993 года (Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. Москва, 1994, с. 30.). И хотя былой советский "федерализм" ныне принято поругивать и за формальность и за юридические несовершенства, его абсолютную фиктивность не вспоминают. А между тем правоведение изучает реальности. Правоведение — одна из гуманитарных наук. Исследование того, по каким законам живет человек, много говорит о его строе души и, следовательно, о поведенческих формах. Изучение же фикций, никогда и не предполагавшихс к воплощению, ни о чем, кроме лживости их создателей, говорить не может.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 года. Несколькими годами ранее, с начала политической перестройки, предпринимались попытки наполнить жизнью федерализм советский. Составлялись и предлагались к подписанию союзные и федеративные договоры, стремившиес превратить правовую фикцию в конституционную реальность, однако пользы от них было немного. Буквально в канун подписания Союзного договора произошел путч, ставший провозвестником скорого распада СССР. Подписанный с оговорками и не всеми субъектами в 1992 году Российский Федеративный договор никого не объединил и ничего не укрепил. И в конечном счете только залпы танковых орудий по Белому дому переломили тенденцию к распаду Российской Федерации.

Нам пришлось пройти через август 1991-го и октябрь 1993 года, чтобы понять, что главный принцип перестройки ошибочен — фикцию невозможно сделать реальностью. Идеологическая ширма никогда не превратится в жизнь.

В условиях гласности и демократии обновление КПСС обернулось ее крахом по той простой причине, что политической партией ВКП(б) — КПСС после захвата власти в России никогда не была. Она была жесточайше организованной административной вертикалью, сущностью и функцией тоталитарной системы. Исчезла тоталитарная система — и рухнула КПСС.

В условиях нарождающейся правовой государственности, основанной всегда на системе "сдержек и противовесов", попытка на деле перейти к полновластию советов привела к мучительным конвульсиям всего государственного механизма и в конце концов к насильственной ликвидации всей системы советов. И произошло это не из-за властных амбиций отдельных лиц, но потому, что драпировавшая внеправовую власть КПСС фиктивная система советов не могла стать реальностью жизни. Жизнь требовала иных реальностей, не произвольных, но органичных, из самой жизни исходящих.

В условиях отказа от внеправовых средств сохранения государственного единства с удивительной быстротой рухнул "союз нерушимый республик свободных", поскольку ни добровольности в создании, ни свободы в существовании, ни интереса общего дела (вспомним этимологию слова res-publica) СССР изначально не предполагал. Созданный жестоким насилием, сохраняемый насилием еще большим, этот псевдосоюз, лишившись тоталитарной скрепы, мог только умереть.

Подобна же судьба должна постигнуть и российский федерализм, столь же искусственный и инородный для нашего государственного организма, как КПСС, система советов или союз республик. Однако его время еще не пришло, и пароксизм российского федерализма впереди. Чеченская война может рассматриваться как болезненное проявление его отмирания.

2. Вывод из собственной истории

Тот же Комментарий к Конституции 1993 года, на который мне уже приходилось ссылаться, объясняет: "Утверждение принципа федерализма — это прежде всего вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее" (стр. 26). Какие же "разные модели" испытали россияне "на протяжении собственной истории". Советский федерализм, как мы уже выяснили, не в счет. Жестокая деспотия, испытывавшая наш народ семь десятилетий, могла многому научить, но уж точно не федерализму.

Но, может быть, авторы Комментария видят истоки федерализма в былой, "дореволюционной" государственной жизни? Нет, и трудно не согласиться, что "Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы" (стр. 27).

Все многотомье законов Российской империи начинается с утверждения: "Государство Российское едино и нераздельно" (Том Первый, часть 1, раздел 1, стать 1). О федерации — ни полслова. Но, может быть, этот унитаризм — гнетущее проявление деспотического царского режима?

Действительно, всю вторую половину XIX столетия в России раздавались призывы к перестройке страны на федеративных, или, как тогда предпочитали говорить, на союзных началах. К этому стремилось Кирилло-Мефодиевское братство славян, эту задачу включали в свои программы леворадикальные подпольные партии Балтийского края и Литвы. Но что интересно: как только политическая жизнь общества обрела свободу манифестом 17 октября 1905 года, призывы федералистов перестали быть слышны. Подавляющее большинство политических сил иначе решало вопрос государственного единства России:

"Мы безусловно полагаем необходимым сохранение единства и нераздельности Российского государства, понимая под этим сохранение за ее строем исторически сложившегося унитарного характера и допуская известное автономное государственное устройство лишь для Финляндии... При широком развитии местного самоуправления на всем пространстве Империи, при прочно установленных основных элементах гражданской свободы, при участии равно всех русских граждан, без различия национальности и вероисповедания в создании правительственной власти, при признании за отдельными национальностями права на удовлетворение и защиту своих культурных нужд в пределах, допустимых идеей государственности и интересами других национальностей, такое положение, отрицающее идею федерализма в применении к русскому государственному строю, вполне допускает объединение отдельных местностей Империи в областные союзы для разрешения задач, входящих в пределы местного самоуправления, и нисколько не препятствует местным особенностям и интересам различных национальностей найти себе выражение и удовлетворение в законодательстве и управлении, основанных на признании безусловного равенства в правах всех русских граждан". Так формулировал идею государственного единства в ноябрьском 1905 года воззвании "Союз 17 Октября".

"Партия Народной Свободы" (кадеты) в отличие от октябристов соглашалась использовать принцип областной автономии для ряда нерусских местностей Империи. Но автономия не имела для кадетов ничего общего с федерализацией России. В представленном партией проекте Основного Закона Российской Империи мы не найдем ни единого слова о федерации, но только тщательную проработку принципов местного самоуправления.

Правые российские партии вообще с подозрением относились к инородцам и всячески поддерживали П. А. Столыпина в его желании урезать, а при возможности и ликвидировать автономию Великого княжества Финляндского и ни при каких условиях не автономизировать Польшу, Литву и иные окраины Империи. По их мнению, кресты, которые должны были выситься "над русской Вильной стародавней", могли иметь только восемь концов. Но, несмотря на явное подыгрывание правым царя и его министров — Николай II демонстративно носил знак "Союза Русского Народа", — настроения эти не были популярны и ни в одной из четырех Дум правые не составляли даже относительного большинства.

Левые общероссийские партии большей частью шли за австрийскими социал-демократами, которые глубоко проработали систему национально-культурной экстерриториальной автономии (Отто Бауэр и Карл Реннер). Социалисты-федералисты в 1906—1917 годах составляли незначительное меньшинство даже в своих партиях. Только в 1917 году В. И. Ленин формулирует принципы создания на пространствах рухнувшей Российской Империи федеративного государства.

Но может быть, нежелание общероссийских политических партий превращать Империю в федерацию — следствие "национальной гордости великороссов", их подсознательных имперских амбиций? Даже если это и так, то обратим внимание: ПРЕВРАЩАТЬ РУССКОЯЗЫЧНЫЕ ГУБЕРНИИ В СОЮЗНЫЕ ГОСУДАРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РУССКИЕ ЛЮДИ И ПРЕДСТАВЛЯЮЩИЕ ИХ ПАРТИИ ВСЕХ ОРИЕНТАЦИЙ НЕ ЖЕЛАЛИ.

Но что думали на этот счет нерусские подданные Империи? Пока национальные движени действовали полуподпольно-полудиванно, без ориентации на действительные желания большинства своих менее политизированных соплеменников, они, противопоставл себя соглашателям и государственной администрации, оставались крайне радикальными. Независимость и автономия, как временная, переходная к независимости стадия, стали в конце XIX — первые годы ХХ века лозунгами большинства польских и украинских партий от социалистов до национал-демократов, литовских социалистов и демократов, национальных политических партий Балтийского края.

Думска эпоха внесла существенные изменения в политические лозунги. Оказалось, что ни поляки, ни литовцы, ни украинцы независимости не желают и даже федерализации России не очень жаждут. Партии, продолжавшие стоять на "самостийности", потерпели неудачу на выборах в Думу. Политикам пришлось быстро сменить призывы. И Польское Коло, и Украинская Громада и депутаты от Литовской демократической партии требовали исключительно автономии в пределах единой Российской империи.

Известный юрист Думского времени, умеренный социалист Людвиг Крживицкий так характеризовал сдвиги в политических настроениях польского общества: "Национал-демократия уже в 1904 году отбрасывает требование независимой Польши как ненужный балласт. Польска социалистическая партия ... начинает говорить только об автономии <<...>> Общественное настроение продвинулось даже еще дальше <<...>> Доверие к России было настолько сильно, что не без основания немногочисленные группы, сохранившие еще старую позицию, жаловались на то, что в Польше происходит примирение самого худшего рода — примирение со всем русским обществом" (Формы национальных движений, Москва, 1911).

Еще в более явной форме тот же процесс был характерен для иных народов России. "Чем более развивалось революционное движение, чем более развивалась украинска политическая мысль, тем более исчезал федералистический характер в стремлениях разных слоев населения, и стремления эти принимали форму требований автономии или самоуправления на почве демократизации всего государственного строя" — отмечал в 1913 году Константин Залевский ("Общественные Движени в России" — т. 4, часть 2, с. 202). "Огромное большинство украинского населения было против нас" — с горечью укажет много лет спустя один из вождей украинского сепаратизма В. К. Винниченко ("Возрождение нации", т. 2. с. 216).

Многие политические движения нерусских народов России — латышей, грузин, эстонцев, армян — перестали требовать даже автономии, но полагали, что принципы местного самоуправления, учитывающие национальные особенности нерусских районов России, будут достаточными для благополучного существования представляемых ими народов. Часто требования теперь ограничивались использованием в местном делопроизводстве, суде и школе национального языка. 3 статья Основных Государственных Законов открывала для этого необходимые юридические возможности: "Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях. Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами". Увы, как часто бывает в России, хороший закон портили узкорусификаторские распоряжени администрации. Но и они не могли переломить общего настроения народов России к сохранению государственного единства.

ОБЛАСТНАЯ АВТОНОМИЯ ДЛЯ РЯДА НАИБОЛЕЕ РАЗВИТЫХ ГОСУДАРСТВЕННО НАРОДОВ, СОХРАНИВШИХ СОБСТВЕННУЮ ПРАВОВУЮ ТРАДИЦИЮ, И САМОУПРАВЛЕНИЕ, ВКЛЮЧАЮЩЕЕ ПРАВО НА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В МЕСТНОМ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ И ОБРАЗОВАНИИ КОРЕННЫХ ЯЗЫКОВ, — К ЭТОМУ СВОДИЛИСЬ ТРЕБОВАНИЯ НАРОДОВ РОССИИ В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ.

Впрочем, после отречения от престола Николая II федерализация России стала предметом широкого политического обсуждения. Вопрос о превращении России в федерацию рассматривался не только в политических партиях, но и в Особой Комиссии по составлению проекта основных законов при Временном Правительстве. В Особую Комиссию вошли лучшие государствоведы России — профессора права Лазаревский, Гессен, Дерюжинский, бароны Александр и Борис Нольде, товарищ обер-прокурора Сената Ленский. Автор имевших всероссийскую известность университетских курсов по государственному праву Николай Лазаревский возглавил Комиссию и непосредственно отвечал в ней за разработку принципов государственного единства России. Комиссия рассмотрела все возможные, обсуждавшиеся тогда варианты — федерация, автономия, самоуправление, независимость отдельных частей былой империи — и пришла к такой формулировке интересующих нас положений:

"А. Государство Российское едино и нераздельно.

Б. В составе государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии, принятым Учредительным Собранием...

В. В государстве Российском будет введена областная автономия.

Г. Устройство областных учреждений и пределы их ведомства в делах местного законодательства и управлени будут определяться законами, издаваемыми центральной законодательной властью...

Д. Законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат этим основным законам, законам, изданным центральной государственной властью, и не основаны на законах, определяющих устройство и предметы ведени областных учреждений.

Е. Губернские и уездные правительственные учреждени будут непосредственно подчинены областным установлениям..." (Красный Архив. — Т. 3. — М.-Л. 1928. — С. 131—132).

Текст этот, составленный Н. Лазаревским, был рассмотрен и одобрен Комиссией 17 октября 1917 года...

Вряд ли следует подходить к приведенному документу как к quinta essentia воззрений русского государствоведения. Великая русская смута уже успела сдвинуть к тому времени с традиционных оснований и личные воззрения и умонастроени целых общественных совокупностей. Как обычно бывает в эпоху глубокого жизненного разлома, пределы невозможного и возможного, целесообразного и опасного, спасительного и губительного стали плохо различимыми. Но все же и в эти месяцы анархизации жизни и рассудка, буквально накануне Октябрьского переворота крупнейшие юристы России продолжали настаивать на унитарно-автономном характере будущего государства. Иной Россию они просто не мыслили. ПОЧЕМУ?

3. Почему возникают федерации?

Среди многих дурных привычек, приобретенных нами за коммунистические десятилетия, присутствует и склонность к предельно контрастному, бело-черному восприятию бытия. Если что-то хорошо, то противоположное — обязательно плохо. Классовое сознание требовало полагать крайне скверным все "буржуазное" и хорошим — "социалистическое", будь то продукты питания, мораль, демократи или стиль жизни. Мир делился на друзей и врагов — все было просто, четко и ясно. Классовый подход ныне беспокоит только чудаков, но его заместил подход национальный, дихотомия "демократ — патриот". Все эти рецидивы черно-белого виденья касаются и государственно-правовой сферы. Как-то само собой свыклись мы с несложными формулами: империя — плохо, национальное государство — хорошо, унитаризм — это деспотия центра, федерализм — это демократия и свобода. Между тем здесь налицо явная ошибка в суждении.

Соблюдение прав и свобод человека естественно проистекает из его богоподобной природы, ибо нет религии, почитающей Творца мира, но отрицающей за человеком право на свободный выбор между добром и злом. Формирование органов власти на основе свободного волеизъявления граждан — естественное же следствие секуляризации, так как потерявший веру в Божественный Промысел человек более не склонен покорно сносить любую власть, но, сознавая и в себе пребывающую потенцию власти, желает соединять ее с тем лицом или движением, которым он готов доверить собственное политическое бытие. Поэтому уважение прав и свобод человека, включая и право на свободное участие в политическом процессе, — суть обязательные компоненты демократической государственности.

Иначе обстоит дело с формой правления и уровнем государственного единства. Сами по себе они с "демократией" никак не соотносятся. История и современность знают немало унитарных, даже монархических демократий и федеративных, даже республиканских, деспотий. Швеция, Дания, Нидерланды, Норвегия, Люксембург, Япония являются унитарными монархиями, и при этом, вполне демократическими, даже эталоно-демократическими государствами. Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла — федеративные республики, но до стабильной демократии им далеко. Югославия, Чехословакия, да и наше отечество в десятилетия коммунистического режима формально считались республиками и федерациями, но правами человека и демократическими институтами в них и не пахло.

Первым, и надо признаться, вполне понятным побуждением в эпоху "демократизации и гласности" стало "наполнение реальным содержанием" советской конституции. Очень хотелось, чтобы советы, федеративные отношения республик и Союза, автономные начала национального устроения, права человека, декларированные в конституциях коммунистической эпохи, из лжи стали правдой. Что касаетс прав человека, то тут все было достаточно просто — в гражданском демократическом обществе без соблюдения их, без уважения к ним существовать нельзя. Но форма государственности — советская, парламентская или президентская, унитарная или федеративная, а то и конфедеративная — все это суть не противопоставление демократии диктатуре, а поиск модели, в наибольшей степени подходящей дл конкретного общества, в его исторической, ментальной, хозяйственной и даже нравственной данности.

Мы попробовали сохранить советы "без коммунистов", воплотить идею советской власти, декларированную, но не реализованную большевиками, — ничего не вышло. Правовая фикция не смогла стать реальностью просто потому, что, "гладкая на бумаге", она абсолютно не годилась к оврагам нашего действительного политического бытия, к государственной традиции общества. Советская власть, практически являвшаяся не чем иным, как крайней формой парламентской республики, оказалась в российских условиях нежизнеспособной. Президентская власть, возникша в 1990—1991 годах как легализация былой внеконституционной, но единственно действенной партийной вертикали во главе с Первым Секретарем ЦК КПСС, продолжала традиционную для России автократию вновь, как и до 1917 года, в правовом пространстве. Конфликт двух традиций — бумажной и действительной — завершилс вполне действительной кровью и победой были над сказкой. Но можно с уверенностью сказать, что, если бы победителями октябрьского противоборства оказались Руцкой с Хасбулатовым, они, быстро подмяв советы, сформировали бы привычную для России автократическую систему, только неизвестно, в рамках демократической традиции или вне нее.

Борис Ельцин, выйдя за границы демократического процесса при разгоне советов, предпочел и сумел с немалой быстротой вернутьс в правовое пространство, утвердив на всенародном референдуме Конституцию и проведя одновременно с ним парламентские многопартийные выборы. Действие личных прав и свобод граждан практически не приостанавливалось в эти критические для России осенние месяцы 1993 года. Более того, авторы новой конституции, желая придать всевластию главы государства до конца правовые формы, составили Основной Закон России, поразительно напоминающий в разделах о верховной власти Основные Законы, дарованные Николаем II 23 апреля 1906 года.

Мне не известно, пользовались ли в качестве образца "Основными Законами Российской Империи" составители Конституции 12 декабря 1993 года, но ежели не пользовались, то сходство двух этих государственных установлений еще знаменательней. Как только наше общество избавилось от параномической реальности коммунистической диктатуры, оно стихийно обратилось к тем формам властного устроения, которые были присущи ему в предшествовавшие Великой Революции десятилетия.

Однако ничего подобного федерации в России в обозримом прошлом никогда не существовало и никогда серьезно не предлагалось к осуществлению. Конституция Муравьева или эпоха княжеских междоусобий XIII—XV столетий, разумеется, не могут служить серьезными аргументами в пользу извечной склонности россиян к началам федерализма. Если мы посмотрим на предысторию современных крепких и демократических федераций, то всегда обнаружим, что их субъекты имели долгую историю независимого или полунезависимого друг от друга существования, особенное государственное сознание, особые законы, а часто и несходные традиции законодательства.

Соединенные Штаты Америки до 4 марта 1789 года, когда они объединились в федеративный союз, в течение одиннадцати лет без месяца являлись союзом государств — конфедерацией, а до того на протяжении века — полутора самостоятельными британскими колониями. Расширяясь, Соединенные Штаты принимали в свой состав земли с совершенно иными правовыми традициями — испанскую Флориду, французскую Луизиану, британский Орегон, мексиканские провинции от Техаса до Калифорнии, русскую Аляску, независимые Гавайи. Они внесли свою дань в идею американского федерализма, но можно с уверенностью сказать, что именно военный союз 13 британских колоний, провозглашенный на Филадельфийском конгрессе в 1776 году одновременно с Декларацией независимости, заложил фундамент североамериканского федерализма.

Земли современной Федеративной Республики Германии сохранили многое от независимых германских государств, соединенных необременительными узами "Священной Римской империи германской нации", а затем предводительствуемого Францией Рейнского и Австрией — Германского союза, а после — теснее сплоченных Пруссией в Германскую империю. Традиции особенной государственности Баварии, Пруссии, Вюртемберга, Ганновера, Бадена, Саксонии, Гессена, Мекленбурга, вольных ганзейских городов — Бремена, Гамбурга, Любека — тянутся из глубины веков в наше ХХ столетие.

Австрийская федерация также непосредственно восходит к самоуправляющимся "коронным землям" — княжествам и архиепископиям Габсбургской империи. Швейцарский союз оставался конфедерацией суверенных кантонов с 1315 по 1848 год.

Индийский субконтинент никогда до 15 августа 1947 года, то есть до вступления в силу Закона о независимости Индии, не являлся единым. Сперва многочисленные туземные государства, затем коронные британские провинции и находящиеся под протекторатом Великобритании княжества создавали сложную множественность индийских государственностей, совершенно закономерно отлившихся в Индийский Союз. До 1947—1950 года история и государственно-правовые традиции Бомбея и Хайдарабада, Бенгалии и Манипура, Северных провинций и Кашмира, Траванкора и Майсора, Гоа и Андаманских островов были совершенно различны.

Федерациями являются британские доминионы — Канада и Австралия, но они составились из самостоятельных самоуправляющихся колоний — Канада в 1867 году, а Австралия — в 1901-м. Из отдельных государств и самоуправляющихся колоний — Трансваля, Республики Оранжевой Реки, Капской провинции, Наталя — сложился в 1910 году и Южно-Африканский Союз.

Такие союзы, если объединены они общим интересом, национальным, культурным, религиозным, хозяйственным, геополитическим, если преодолели искус сепаратизма, сохранив при том уважение к особенности, к своеобычности друг друга, — такие союзы могут стать примерными прочными демократическими государствами. Но благодушно надеяться, что страна, части которой не имеют недавней, еще на памяти народной, традиции независимого существования, самостоятельного законодательствования, вдруг объявленная федерацией, обнаружит прочность и демократизм США, ФРГ или Швейцарии, — надеяться на такое — проявление крайней маниловщины. Такая страна, как зеркало Тролля, в каждом осколке, в каждом вновь возникшем субъекте, воспроизведет себя целиком, свою извечную государственную традицию, свой устоявшийся политический характер.

ПУТЬ К ФЕДЕРАЦИИ — ОСОБЫЙ, СРАВНИТЕЛЬНО РЕДКИЙ И СЛОЖНЫЙ. РОССИЯ НА НЕГО НИКОГДА И НЕ ВСТУПАЛА ДО ДЕКАБРЯ 1993 ГОДА.

Именно поэтому российские государствоведы и серьезные политики до последних дней былой российской государственности продолжали настаивать на "единой и нераздельной". И только в эмиграции, утратив чувство почвы, некоторые мыслители, например евразийцы или Г. П. Федотов, стали предлагать федералистские прожекты и даже восхищаться советским федерализмом.

4. Перспективы этнического федерализма в современной России

"В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности", — объясняет принцип федеративности, провозглашенный в 1 статье Российской Конституции декабря 1993 года, Комментарий, подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Москва, 1994, — с. 12). В Комментарии Конституции под редакцией Топорнина, Батурина и Орехова на ту же статью 1, национальный момент наименован наряду с моментом территориальной громадности в качестве raison d'кtre российского федерализма: "Для России, с ея ...большим разнообразием исторических и национально-культурных особенностей проживающих в ней народов именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической формой сочетания главных интересов Российской Федерации в целом и составляющих ее субъектов".

Действительно, Россия — страна многонациональная. И говорить, подобно русским националистам, что коль скоро великороссами себя объявили 81,6 процента населения, то Россия — страна моноэтническая, — совершенно неверно. На пространствах нынешней Российской Федерации лежат исторические родины многих народов — татар и хакасов, тувинцев и черкесов. Да что перечислять, более шестидесяти народов полагают те или иные земли России своим отечеством, землей предков. Не считаться с этим не только по-человечески безнравственно. Презрение к национальным чувствам — скорейший путь к превращению России в Югославию, Грузию или Карабах. Опыт последних лет напомнил нам, что другие народы имеют столь же обостренное чувство национального достоинства, как и наш собственный, и готовы отстаивать, защищать его с крайней решительностью.

Но эти опыты и эти реалии российской действительности не имеют к федерации никакого существенного отношения. Большинство многонациональных государств не являютс федерациями, и большинство федераций не строятся на этническом принципе. Этническая федерация — это чисто социалистическое изобретение. Не следует забывать, что, предлагая национально-территориальную федерализацию России, Владимир Ульянов вовсе не стремился к расцвету национальных своеобразий. Напротив, с достойной подражания честностью он утверждал: "Лозунг национальной культуры неверен и выражает лишь буржуазную ограниченность понимания национального вопроса", необходимо "соединение, сближение, перемешивание наций и выражение принципов иной, интернациональной культуры" (Полн. собр. соч., т. 23, с. 322). По этой же причине с 1913 года Ленин был решительным противником культурно-национальной автономии — такой порядок соединял в одно все социальные группы каждого народа, противополагая народы друг другу. При национально-культурной автономии национальная идентичность могла конкурировать с социальной, а фанатику социальной революции этого вовсе не было нужно.

Национально-территориальная федерация являлась как раз идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемешать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Быстрая индустриализация неизбежно отрывала людей от земли, перебрасывала их за сотни верст от родного очага, от могил предков. Оказываясь вне границ своих национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность — советский народ. В 1979 году каждый седьмой брак в СССР был межнациональным. В РСФСР, из-за абсолютного доминирования русского этноса, таких браков было несколько меньше — 12,0 процента, но в республиках с большим этническим многообразием межнациональным был каждый пятый (Казахстан), а то и каждый четвертый (Латвия) брак. И хотя формально, по паспорту, каждый советский гражданин имел национальную принадлежность, но фактически, отрываясь от земли отцов, теряя связь с религией предков, забывая язык, вступая в межэтнические браки, люди интернационализировались.

Хорошо известно, что в подавляющем большинстве национально-территориальных образований России титульный этнос не составляет абсолютного большинства (23 из 31), а нередко оказывается и в абсолютном меньшинстве — в Башкирии лишь каждый четвертый — башкир, в Адыгее каждый пятый — адыгеец, в Карелии каждый десятый — карел. О Еврейской автономной области и вовсе из приличия умолчим.

Гениальное изобретение Ленина — национально-территориальная федерация прекрасно на протяжении всех семи коммунистических десятилетий исполняла возложенную на нее задачу перемешивания наций, уничтожения национальных корней культуры. Но "прекрасно" национально-территориальная федерация исполняла возложенную на нее задачу до тех пор, пока единство территории обеспечивалось внеправовыми методами тоталитарного господства над словами и действиями граждан.

Сколько я помню себя, армяне всегда негодовали на передачу Азербайджану Карабаха и Нахичевани, на отказ России от священного Арарата; крымские татары всегда пробирались тайком в родные деревни, откуда они детьми были изгнаны и где в их саклях давно уже жили славянские переселенцы; недовырезанные Сталиным образованные тувинцы тайком рассказывали о великих насилиях русских коммунистов и их тувинских приспешников в Урянхайском крае, где когда-то так привольно жилось их дедам "без урусов"; а сами русские, переселившиеся после войны в Прибалтику, редко забывали сказать какую-нибудь гадость о "чухне" (эстонцах) и "этих курвах латышах", игнорировавших советские ценности и не скрывавших презрения к завоевателям. Подобным историям нет конца. Другое дело, что по общему правилу межэтнических отношений такие разговоры, как правило, велись "среди своих", и соседи по одному национально-территориальному образованию могли только догадываться, о чем шепчутся по вечерам на невнятном языке в соседнем доме. Внешне же межнациональные отношения оставались вполне пристойными.

Но, как только тоталитарная система рухнула, до крайности обостренный национально-территориальной федеративностью национализм вспыхнул безмерным пожаром и вызвал быстрый распад всех социалистических национальных государственных союзов — СССР, Югославии, Чехословакии. Дело в том, что национально-территориальный принцип государственности жестко связывает нацию с землей, что при реальной смешанности этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей. Хозяин — это тот народ, чьим именем названа территория. Гости — все остальные. А поскольку гости живут бок о бок с хозяевами десятилетия, а то и века, поскольку все границы более или менее условны — острые распри между народами внутри таких национально-территориальных образований неизбежны. Ускоренное перемешивание народов — очень болезненный процесс, и мирно он может протекать только под жестким контролем.

"Бытует представление, — писал недавно американский государствовед Д. Дж. Элейзер, — что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать, они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения <<...>> Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны..." (Д. Дж. Элейзер. Сравнительный федерализм. Полис, No 5, 1995, с. 114.)

Именно поэтому демократические государства, не имеющие возможностей внеправового принуждения народов к любовному сожительству, решительно предпочитают такие формы организации бытия народов, которые их не сталкивают лоб в лоб, а разводят на максимально возможную дистанцию. Уже более двух десятилетий назад нидерландский политолог Аренд Липхард (Arend Lijphart) сформулировал принцип наименее болезненного сосуществования этнических и конфессиональных групп в неоднородных обществах: народы должны жить обособленно, национальные элиты — тесно сотрудничать. При объективно смешанном характере населени такое разведение достигается ТОЛЬКО экстерриториальной культурно-национальной организацией. Когда большевики отвергли этот принцип, заменив его национально-территориальным, они были уверены в успехе потому, что мир обеспечивали не добровольным согласием заинтересованных в сотрудничестве национальных элит, но жесточайшим принуждением к безропотному повиновению.

ПРИ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ МЫ ЖИЛИ МИРНО ДРУГ С ДРУГОМ ТОЛЬКО ПОТОМУ, ЧТО НАМ НЕ ДАВАЛИ ВРАЖДОВАТЬ. И КОЛИ МЫ БУДЕМ ВПРЕДЬ СОХРАНЯТЬ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНУЮ ФЕДЕРАЦИЮ, НАМ РАДИ МЕЖЭТНИЧЕСКОГО МИРА СКОРЕЕ ВСЕГО ПОТРЕБУЕТСЯ ОТКАЗАТЬСЯ ОТ ДЕМОКРАТИИ И ВНОВЬ ПЕРЕЙТИ К ДЕСПОТИИ.

Процесс перемешивания народов продолжается и сейчас, и если национальные вожди действительно заботятс о сохранении своих народов, их языкового и культурного своеобразия, то они должны были бы как черт от ладана бежать от национально-территориального федерализма. Почему же они не делают этого, но напротив, всячески культивируют чувство единства крови и почвы, хотя такое единство продолжает взрыватьс то здесь, то там межнациональными конфликтами?

Ответ очень прост: при переходе от государственной собственности к частной тот, кто обладает властью, обладает и собственностью. Чем в большей степени автономна национальна республика от Москвы, тем более свободно могут распоряжаться ее природными и созданными богатствами те, кто в этой республике властвует, тем меньше им надо давать отступного, тем меньше отчетность, подконтрольность.

Правители национальных республик не стесняются говорить об этом вполне откровенно, лишь, по старой советской привычке, собственный интерес объявляя интересом народным. Так, президент Якутии Михаил Николаев высказывает в июне 1993 года опасение, что "национальный характер республик не подчеркивается. Идет процесс их "денационализации", превращени в обычные территории <<...>> это, в частности, единство государственной власти на территории Российской Федерации, непризнание за народами права собственности на своей исконной территории, вертикальная подчиненность исполнительных органов..." ("Известия", 30.06.1993). А через два года, в октябре 1995, президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов, триумфально победив на безальтернативных выборах, поведал, что предпочел бы руководить "не республикой, а стабильным и спокойным калмыцким ханством в составе России" ("Сегодня", 18.10.1995). Налицо — приватизаци власти. Генерал Джохар Дудаев чуть было заветную мечту калмыцкого миллионера и выпускника МГИМО не реализовал на пространствах Северного Кавказа.

Более того, постоянная угроза межэтнического конфликта крайне необходима таким национальным вождям именно потому, что угроза эта оправдывает перед Москвой жесткий авторитаризм их административного стиля. А жесткий авторитаризм нужен национальным вождям для наилучшей приватизации собственности и власти. Действительным интересам сохранения национальной идентичности якутов, калмыков или чеченцев такие вожди способствуют крайне незначительно, а если и способствуют, то за счет других народов, живущих с титульными нациями бок о бок. Бедность большинства народов Российской Федерации, даже в сравнении с народом великорусским, бедность большинства национальных образований, даже в сравнении с образованиями чисто территориальными — убедительно свидетельствует, что на путях национально-территориальной федерации процветания народов не обеспечишь, но пожнешь этническую ненависть, деспотию местных ханов, имамов и князьков, произвол хозяйственный и попрание как основных общечеловеческих, так, в конечном счете, и этнических свобод.

Даже там, где титульные этносы совершенно растворились среди переселенцев, как, например, в Ханты-Мансийском автономном округе (1,5 процента — коренные национальности хантов, манси и ненцев) или на Ямале (5,9 процента — ненцы, ханты, селькупы) и в Еврейской автономной области, где сталинский эксперимент по созданию "еврейского национального социалистического очага" потерпел очевидный провал, местные власти насмерть стоят за сохранение автономного, особого статуса своих земель. И это с полной очевидностью доказывает, что не заботы о процветании соплеменников, а властные амбиции и сладостное чувство бесконтрольности в распоряжении деньгами и собственностью являются внутренним смыслом сохранения в сегодняшней России структур национально-территориальной федерации.

Одни республики, те, что побогаче ресурсами, вовсе ничего или почти ничего не отчисляют в федеральный бюджет (Якутия, Карелия, Башкирия, Татария), паразитируя на Федерации, которая вынуждена содержать вооруженные силы, центральный бюрократический аппарат, таможенные и пограничные службы, черпая средства из кармана иных граждан. Другие, бедные, откровенно существуют на колоссальные федеральные дотации, покрывавшие в 1994 году в Горном Алтае 84 процента всего местного бюджета, в Калмыкии — 81 процент, в Туве — 79, в Северной Осетии — 71, в Кабардино-Балкарии — 72, в Корякском округе — 82, Агинском — 83, в Дагестане — 88, а в Ингушетии — 91 процент ("Сегодня", 07.06.1995).

5. Перспективы территориального федерализма в современной России

Понятно, что столь удобное существование за счет Федерации пленяет воображение и тех территорий, которые в былой РСФСР считались обычными областями и краями. Чем мы хуже Татарии, Хакасии или Карелии, риторически восклицают руководители областей и требуют от Москвы тех же вольностей и прав. Почему мы не можем избираться населением по скроенным нами же избирательным законам (то есть, говоря прямо, почему мы не можем обладать полнотой власти при минимализации опасности лишени ее на выборах). Почему мы должны отчислять в бюджет 40—50 процентов собранных в области налогов и не вольны распоряжаться всеми ресурсами нашей Орловщины, Приморья или Кубани? Иными словами: почему мы наместники, губернаторы, а не президенты или ханы? Из национальной Российская Федерация, по их убеждению, должна стать территориальной; из асимметричной — симметричной.

В 1992—1993 годах такие новые государства возникали на пространствах России одно за другим. Челябинский областной совет обсуждает вопрос создани Южно-Уральской республики, Свердловский провозглашает Уральскую республику, председатель Красноярского крайсовета Вячеслав Новиков предполагает создать республику Енисейскую, Вологодский облсовет объявляет в мае 1993 года создание Вологодской республики, большой казачий круг Дона утверждает в марте 1993 года акт о преобразовании Ростовской области в государственно-территориальный субъект "Область Войска Донского". Кубань, Сибирская республика, Дальневосточная республика, Государство Сахалин. Чего только не провозглашалось в России в последние месяцы советской власти. На Съезде народных депутатов Сибири в марте 1992 года можно было услышать даже проекты полной независимости от России, предлагаемые людьми вполне русскими: "Съезд принимает декларацию о государственной независимости Сибири и провозглашает себя высшим органом государственной власти Сибири, при этом все органы колониальной российской власти на местах упраздняются..." — предлагал, например, депутат Тюменского облсовета Б. Перов ("Известия", 30.03.1992).

Разгон Верховного Совета, назначение уполномоченных Президента в области и кра приостановили этот удивительный процесс, но не прервали его. Напротив, выйдя за пределы советского конституционного пространства, Борис Ельцин счел за лучшее искать опору именно в провинциальных боярах — в руководстве областей и краев.

Новая Конституция объявляет равенство всех территорий первого порядка — республик, краев и областей. Россия впервые становитс симметричной территориальной федерацией. Фактическое правовое и бюджетное разноправие еще сохраняется, но, безусловно, тенденция государственного развития идет в направлении действительного выравнивания статусов былых административных краев и областей по уровню "национальных" республик. Когда-то двухсторонний договор России с Татарстаном 1994 года воспринималс как что-то исключительное, призванное вернуть независимую Татарию в Россию. В конце 1995 года Москва не скрывает своих планов заключить подобные договоры со всеми 89 субъектами Федерации, не исключая и областей. А это означает одно — РОССИЯ ПРЕВРАЩАЕТСЯ В ДОГОВОРНУЮ ФЕДЕРАЦИЮ, КОТОРОЙ ОНА ДОТОЛЕ НИКОГДА НЕ БЫЛА.

"Для России с ее огромными территориями, со множеством ее регионов, значительно отличающихся друг от друга по своим природным и экономическим условиям <<...>> именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической формой", — объясняют авторы Комментария Конституции (Б.Н. Топорнин и др. с. 61). Но причем здесь "пространства" и "многообразие природных условий"? Федерация имеет смысл тогда, когда решившие создать ее области, пусть и на очень небольшом пространстве расположенные и природно весьма сходные (Швейцария, Австрия или Германия), имеют различные правовые и государственные традиции своего устроения. Тогда, заключая союз (foedus — отсюда и наше слово федерация), они стремятся сохранить свое властное достояние и впредь существовать автономно в тех сферах жизни, которые они предпочли союзу не вверять.

Но какие государственно-правовые особенности и своеобразные юридические установления желают сохранять, отгородившись друг от друга, Петербург и Курск, Самара и Красноярск, Воронеж и Сахалин? Унитарное прошлое государства, этническое единство, общность исторического процесса делают преобразование России на федеративных началах совершенно неорганичным и потому малоперспективным. Архангелогородцы не смогут скорее всего понять, почему они должны содержать свое законодательное собрание, предлагающее законы, отличные от пермских или вологодских. Но если такие отличия неестественны для населения страны, то, следовательно, они нужны не гражданам, а кому-то иному. Кому же? Догадаться несложно — они нужны тем, кто приватизировал в этих новых "государственно-территориальных субъектах" власть и желает безопасно сохранять ее впредь, огражда от превратностей электоральных испытаний.

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ НУЖНА В РОССИИ НЕ НАСЕЛЕНИЮ, НО НОВЫМ ВЛАСТНЫМ ЭЛИТАМ.

От слова foedus произошло не только понятие федерации, но и термин — феодализм. И наше государство нынче намного ближе к феодальной монархии, где король — primus inter pares, нежели к демократической федеративной республике, объявленной в 1 статье Конституции 1993 года. Разбившись на восемьдесят девять осколков, зеркало русской государственности, естественно, продолжает отражать ту же самую реальность, какую отражало и целое стекло. И реальность эта авторитарно-властная, а не демократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре почти чудесным образом сохраняются существенные элементы народоправства и общероссийская государственность подобна скорее думской монархии 1906—1917 годов, нежели доманифестной абсолютистской, то провинциальные автократии явственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в России самодержавности. В петербургской России и в коммунистическом СССР самодержец был один — император или генсек. Теперь же, особенно после выборов республиканских президентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах Российской Федерации — множество. Чем не феодализм?

Характерно, что классическая особенность феодализма — внеэкономическое право на землю — большинством нынешних местных правителей защищается с решительностью необычайной. Вот президент Башкирии Муртаза Рахимов отвечает на вопросы корреспондента газеты "Сегодня":
"Премьер Черномырдин предложил недавно провести референдум по частной собственности на землю. Вы его поддерживаете?
— У нас этот номер не пройдет. Когда вопрос касается купли-продажи земли, крестьяне будут против. Потому что земл это такое... Нельзя ее продавать или покупать. Лучше в пользование отдать надо. <<...>> Знаете... Если мы сейчас еще и землю продадим... Мы уже все распродали. У нас скоро собственности вообще не останется!
— У кого у нас не останется?
— У нас. Да, у нас! Мы хотя бы у себ в Башкирии никому не даем, никого не пускаем <<...>>
— Вы считаете, что и в России нужно было бы воплотить китайскую модель, когда руководство компартии и прежние красные директора стали фактическими владельцами всей собственности?
— Да, это приемлемо для России, я считаю. Нам надо было раньше приехать и изучить опыт китайцев. И перевести на нашу систему. Ничего плохого здесь нету." ("Сегодня", 4.10.1995, с. 5)

О том, что частная собственность на землю не годится для кабардинцев и балкарцев, объявил в октябре, в присутствии президента Валерия Кокова, съезд земледельцев Кабардино-Балкарии. Об отсутствии традиций земельной частной собственности любят порассуждать руководители и великорусских краев и областей. И понять их можно. Какая власть без собственности, особенно по советским стандартам, когда все было "у нас" в руках, когда первый секретарь обкома был царем и богом провинциального масштаба.

Однако феодализм отнюдь не служит делу государственной консолидации. Когда местные интересы главенствуют над общенациональными, а у центральной власти нет сил и возможностей переломить ситуацию и подчинить удельных князей своей воле, тогда единство государства сохраняется постольку, поскольку оно выгодно местным правителям, или, как нынче принято говорить, — региональным элитам. Путь этот исторически бесперспективен, а в России с ее многовековой традицией государственного единства и практически вполне неосуществим. Русские люди не согласятся вновь стать в первую очередь владимирцами, смолянами, курянами, вотяками, а уже потом русскими. Центральная администрация, допускающа феодализацию России, не только крайне ослабляет себя, но вряд ли может надеяться на национальную популярность. А потеряв поддержку земель и любовь народа, на что может власть уповать? Даже пресловутая русская палка отобрана у нее и приватизирована регионами.

В РОССИИ, НИКОГДА В ОБОЗРИМОМ ПРОШЛОМ НЕ ЯВЛЯВШЕЙСЯ СОЮЗОМ ЗЕМЕЛЬ, ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СИММЕТРИЧНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ПРИВЕДЕТ К ВОСПРОИЗВЕДЕНИЮ АВТОРИТАРНОЙ ТРАДИЦИИ В РЕГИОНАХ, К ФЕОДАЛИЗАЦИИ СТРАНЫ, К ЛОКАЛЬНЫМ ДЕСПОТИЯМ И К КРАЙНЕМУ ОСЛАБЛЕНИЮ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

6. Есть ли альтернативы?

Рассчитывать на то, что областные и республиканские начальники превратятся в людей сознательных и добрых и начнут трепетно проращивать слабые побеги демократии на тяжелых, почти аридных российских политических почвах, — крайне наивно. Ожидать, что центральная московская власть пойдет на решительный бой с корыстным провинциальным боярством ради защиты основ народоправства и гражданских свобод в России, — просто благоглупость. Конечно, и среди государственных мужей встречаютс рыцари без страха и упрека, но возлагать надежды на личное совершенство политиков для нас то же, что для рыбака ждать у моря погоды.

Однако нынче появляются и объективные тенденции государственной централизации. Заметно упала массовая популярность радикальных националистических движений. Судя по выступлениям нерусских депутатов от республик в V Думе, большинство людей, их избравших, настроено умеренно и пророссийски. Разрывом с Россией больше никто не бредит, кроме, может быть, всегдашних мечтателей интеллигентов. Но в политических расчетах их надо принимать во внимание только тогда, когда слово радикала-сецессиониста овладевает массами. В 1991—1993 годах так оно и было: все отделялись, все проклинали русский колониализм, кто мог — вытеснял русскоязычных сограждан из "своих" республик. Но теперь слышны совсем иные песни: "Мы должны <<...>> национальную политику строить так, чтобы наша Российская Федерация была единой и неделимой. Она должна быть процветающей. Мы все призваны укреплять ее, прилагая собственные усилия, и стараться не разобщаться, не кричать, идти навстречу друг другу. <<...>> Северный Кавказ — это неотделима часть, составная часть Российской Федерации, и мы за это стоим и будем стоять", — утверждал на думском заседании 9 февраля 1994 года депутат от Карачаево-Черкессии, карачаевец Азрет Акбаев (Бюллетень N 10, с. 54—55).

За январь—август 1994 года в Думе не прозвучало ни одного националистического, сепаратистского призыва. Когда в апреле 1994 года Дума пополнилась пятью депутатами от Татарстана, то и они оказались весьма умеренными, пророссийски настроенными людьми. И позднее, когда национальное единство России подверглось тяжелому испытанию чеченской войной, ни одна республика, даже сопредельные традиционно исламские Дагестан, Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, даже единокровная вайнахская Ингушетия не поддержали мятежного генерала Дудаева. Когда же к февралю—марту 1995 года стало ясно, что в этом вопросе президент Ельцин тверд, а русские генералы решительны, все сомнения, на чьей стороне им быть, полностью отпали. И, судя по всему, это не только соглашательство политиков, но и позиция народов. Массовых демонстраций под лозунгами "Руки прочь от Чечни!", подобных ереванским или балтийским митингам 1987—1989 годов, не наблюдалось ни в Махачкале, ни в Черкесске, ни в Майкопе, ни в Нальчике.

В уже цитированном интервью президента Башкирии Муртаза Рахимов на вопрос "Возможно было бы сегодн отпустить Чечню из состава России?" не без цинизма ответил: "Отпустить! А куда она пойдет? <<...>> чеченцы, я думаю, сами образумятс в конце концов. Куда они уйдут, на Луну, что ли? Возьмут свой клочок земли и куда-то улетят, что ли?".

Да и о вольных сибирских и дальневосточных республиках, казачьих войсках Дона и Кубани мало кто сейчас помышляет. Время сепаратизмов прошло. И причина этого — отнюдь не умудрение отцов народов. Просто эпоха для феодализма сегодня неподходящая. Богатство людей, приватизировавших за годы вольницы собственность и власть в республиках и областях, только будет страдать от таможенной чересполосицы и разрыва межрегиональных связей. Рубль укрепился, промышленность стала подавать признаки жизни — и появилась необходимость не столько хранить обретенное, сколько пускать его в оборот — а для этого нужен рынок, нужны надежные партнеры, совершенно необходимы твердая власть и гражданский мир. А то сегодня я приватизировал общественное, а завтра кто-то приватизирует мое, кровное, собственное, а то и национализирует "для ясности". Врем счастливой сумятицы и националистического романтизма прошло — собственность поделена, и ее надо охранять, беречь и приумножать. А для этого сепаратизм совершенно неуместен и даже феодализм не вполне удобен, хотя и привычен.

Народы согласны со своими правителями и в сецессионистские авантюры больше не завлекаются не потому, что печалуются о начальничьих капиталах, но поскольку на своем опыте и из жизни бывших соотечественников получили наглядные примеры плодов самостийности. Есть такая китайская поговорка — "чтобы научить обезьяну, надо на ее глазах отрубить голову петуху". Голова отрублена — мы научились. Бедствия богатых когда-то армян, грузин, азербайджанцев, нищета украинцев и молдаван, трагедия абхазов, таджиков и чеченцев; страшная хозяйственная, социальная и культурная деградаци республик, изгнавших большую часть некоренного населения — квалифицированных рабочих, врачей, учителей, инженеров, управленцев (Тува, Чечня, Киргизия, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан), — все это многому научило патриотов и сецессионистов.

Конечно, национальные чувства не умерли, и свою родину — Башкирию, Туву, Карачай, Семиречье, Армению — люди продолжают любить глубоко и искренне. Но когда нет никакой угрозы родному языку, традициям, верованиям, когда никто не теснит тебя на земле отцов твоих, не глумитс над тобой — стоит ли из одного желания утвердиться над пришельцем, поживитьс его добром, попытать неизведанного счастья независимости — подвергать опасности свою жизнь, будущее своих детей, культуру своего народа, наконец. Жизненный опыт, накопленный за годы перестройки, однозначно говорит: нет. И потому накал сепаратизма резко упал, а профессиональные националисты на обозримое будущее остались без работы.

С другой стороны, эти объективные центростремительные процессы постепенно укрепляют центральную власть, которой вольница русского феодального федерализма будет все больше становиться помехой. Корыстные интересы местных правителей могут затормозить рыночные преобразования, направить их по непроизводительному, стагнационному пути бюрократического капитализма. Неэкономический контроль над землей, недрами и иными ресурсами исказит механизм рынка и может привести к провалу реформы, что для нынешней центральной власти будет означать личную жизненную катастрофу, а для страны в целом — возможность прихода к власти радикальных политических маргиналов. Разочарование в демократии, характерное для нынешнего российского общества, усиливается, в частности, и произволом на местах, когда местные выборы беззастенчиво фальсифицируются, телевидение и пресса контролируются, а возможные соперники или запугиваются, или исключаютс из предвыборной борьбы келейно принятыми своеобразными местными конституциями и избирательными законами.

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ, НАСЛЕДНИК ФЕДЕРАЛИЗМА КОММУНИСТИЧЕСКОГО, ВПОЛНЕ МОЖЕТ ВВЕРГНУТЬ В БЛИЖАЙШЕМ БУДУЩЕМ РОССИЮ В КРИЗИС, СРАВНИМЫЙ ПО ГЛУБИНЕ С КРИЗИСОМ КПСС В 1991 ГОДУ И КРИЗИСОМ СОВЕТОВ В 1993-м.

Политическая мудрость заключается в том, чтобы предотвратить катастрофу превентивными преобразованиями. Силы на это теперь достаточно, время работает на центростремительную тенденцию, и нельзя допустить, чтобы негативные проявления системы нашего государственного единства подвергли смертельному риску уже свершившиеся и ныне намечаемые преобразования, безнадежно ослабили страну и превратили ее в арену политического радикализма как правого, так и левого толка.

Для того, чтобы наметить систему правильных шагов, следует до некоторой степени повторить опыт средневековья. Тогда монархи, стараясь покончить с феодальной раздробленностью, вечно угрожавшей прочности их престолов, искали опору не в гордых графах и князьях, не снимавших в присутствии короля шляпы, но в свободном третьем сословии, в первую очередь — в городах. Городам, центрам хозяйственной и культурной жизни позднесредневековой Европы, нужно было государство с единой властью, с твердыми законами, надежными границами. Феодалам потребно было прямо противоположное. Опора на города феодализм превратила в абсолютизм, а вскоре на смену абсолютизму пришли буржуазная революция, централизованное государство, представительные парламенты.

Нам, разумеется, вовсе не нужно вновь проходить этот тернистый путь. Он, пусть и с опозданием, был пройден Россией в XVII — начале ХХ века. И Россия, осуществляя буржуазные реформы, опиралась в прошлом веке на местное самоуправление, на земства, созданные Положением 1864 года. Но нам совершенно необходимо воспринять опыт, накопленный и Европой и нашим Отечеством к 1917 году, когда государство Российское перестало быть.

Местное самоуправление совсем не родня федерализму. Это сущности, совершенно не сходные. "Самоуправление, — писал один из крупнейших правоведов России барон Борис Нольде, — есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений" (Б. Нольде. Очерки русского государственного права. Б. М., 1911, с. 266.). Самоуправление предполагает, что население само избирает своих начальников, которые на местном уровне осуществляют реализацию установлений законодательной, исполнительной, а иногда и судебной власти государства. Законов при этом местное самоуправление само не принимает, указов не издает, но следует тем нормам, которые объявляются в столице, и самостоятельно — исключительно в тех сферах, которые отведены для него Положением о местном самоуправлении. Средства для своей деятельности местные самоуправления черпают из местных же налогов и сборов, общенациональным Положением дозволенных.

Как это недемократично, как узко! — воскликнет иной читатель, привыкший к перестроечной вседозволенности. Но ему следует помнить, что в стране, практикующей местное самоуправление, как правило, и общенациональная законодательна власть избирается демократически, и общенациональная исполнительная власть ей подконтрольна. В государстве с местным самоуправлением налицо вертикальное ранжирование гражданской власти — люди избирают и тех, кто принимает законы, по которым они будут жить, и тех, кто эти законы будет осуществлять на местах. Такая модель в прямом смысле слова демократична, и привески в виде федерации там, где государственного союза de facto нет, модели этой не требуется.

Исторические местные самоуправления могут формироватьс различно. Английская модель предполагает полную замену государственных чиновников лицами, избранными населением, на уровне графств и приходов. Прусская — сохранение единой властной исполнительной вертикали сверху донизу, но с превращением в чиновников низшего и среднего звена людей, избранных населением соответствующих территориальных совокупностей. Русска система, созданная в условиях царского абсолютизма, отличалась и от прусской и от английской. У нас государственные чиновники назначались Министерством внутренних дел на все уровни от губернии до волости, но ряд дел — образование, здравоохранение, местные транспортные системы, раскладка земских государственных повинностей, заведование земскими имуществами — возлагался на выборные губернские и уездные земские управы. За полвека земство и сходное с ним городское самоуправление превратились в мощную, от земли идущую силу. Земство произвело на свет крупнейшие политические партии думского времени, создало ответственную политическую элиту и, что, наверное, самое главное, много способствовало экономическому, культурному и политическому развитию населени России.

После 1905 года земство постепенно вводится все в новых губерниях и областях (при Александре II земство было учреждено в 35 губерниях, а затем, в эпоху контрреформ, Александр III приостановил дальнейшее его развитие), мелкой земской единицей перед самой революцией становится волость, где до того царская администрация боялась "отпускать административные вожжи". Но после октябрьского переворота "караул устал" и земство было запрещено большевиками в числе первых. "Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления", — заявлял участник III Съезда Советов, бывший земский статистик С.П.Середа в январе 1918 года ("Земское дело", 1918, N 1, с. 36). Пролетариат не знал тогда смущени и не остановился. Земство было разогнано, его вожди частью истреблены, частью изгнаны, частью сломлены.

Но сегодня на каком фундаменте строить нам здание будущей России — на фундаменте фиктивного советского федерализма или же на подлинных основаниях российского земского устроения, советами уничтоженных и подмененных диктатурой группы лиц, объявлявших себя мозгом ВКП(б) — КПСС и для удобства своего властвования этот федерализм учредивших?

Традиций федерализма действительного у нас в стране нет. Традиции земского самоуправлени есть. И они отнюдь не ограничены 1864—1917 годами. Самоуправление фактически существовало в сельских районах России на уровне губной и волостной администрации до начала XVIII века. На Севере Руси и в Смоленской земле долго сохранялось вечевое самоуправление. Ограниченное городское самоуправление было восстановлено Екатериной Великой. Все это свидетельствует в пользу органичности принципов самоуправления для нашей страны, для русского народа.

Впрочем, самоуправление в отличие от федерализма — форма во многом естественная для любого общества. Одна жесткая властная вертикаль от столицы до мельчайшей деревни в действительности делает государство очень неповоротливым, неконтролируемая обществом администраци быстро разъедается коррупцией, бюрократия начинает работать на себя, а не на граждан, полагая страну своей вотчиной. Система демократических учреждений — выборных легислатур, свободной прессы, независимых судов и местного самоуправления — создает альтернативный бюрократии канал связи верхов и низов и тем самым, снимая излишние социальные напряжения, позволяет существенно быстрее и точнее отвечать на вызовы жизни.

Федерализм, напротив, оказываетс в условиях России простой децентрализацией власти, но отнюдь не создает второй, восходящей от земли к престолу связи властвующих и подвластных.

В условиях быстрых преобразований всех сторон российской действительности самоуправление обязательно внесет положительный вклад в стабилизацию государственной жизни, федерализм же, напротив, скорее всего породит излишние напряжени между центром и "суверенными субъектами", ничего не давая взамен.

Ликвидаци последнего крупного блока государственной организации коммунистического времени — национально-федеративной системы — может быть осуществлена в соответствии с принципом ОБРАЩЕНИЯ К ЗАКОНОМЕРНЫМ ОСНОВАНИЯМ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ, СЛАГАВШИМСЯ ВЕКАМИ И НАСИЛЬСТВЕННО УНИЧТОЖЕННЫМ В РЕЗУЛЬТАТЕ ВНЕПРАВОВОГО ЗАХВАТА ВЛАСТИ БОЛЬШЕВИКАМИ В 1917 ГОДУ.

Однако просто ввести былое земство императорской эпохи ныне затруднительно. Нам необходимо обратиться и к опыту правового осмысления земской деятельности ведущими юристами и практическими земскими деятелями XIX — начала ХХ века — Михаилом Сперанским, Юрием Самариным, Димитрием Шиповым, Кавелиным, Лохвицким, Борисом Чичериным, и к тем реформам, через которые стало проходить земство при Временном правительстве. Особенно важны труды Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления под председательством С. М. Леонтьева в марте — октябре 1917 года. Но это уже иная статья и другой разговор.

Здесь выскажу только предположение, что современной России скорее всего ближе будет не русское земское общественное управление императорской эпохи и не британская система home rule, но единая административная вертикаль прусского типа с избираемыми населением начальниками и гласными государственной службы.

А как же быть с гигантскими пространствами России, с ее колоссальными различиями между Таймыром и Кубанью, Восточной Пруссией и Сахалином? Поскольку в каждой местности управлять, воплощать единые законы будут местные люди, доверием сограждан облеченные, они всегда смогут сообразовываться со своеобразием местных обстоятельств. А там, где той или иной местности потребны особые законы — они всегда могут быть рассмотрены и приняты Государственной Думой, ведь среди депутатов Думы есть избранные населением представители всех областей России, и для того они и избраны, чтобы законодательствовать и износить особые правовые нужды соплеменников на общероссийский уровень. При самоуправлении законодательные собрания и уставы областей России станут совершенно излишними и даже вредными элементами государственной жизни.

Но можно ли в системе самоуправления решить и национальный вопрос? Опыт предреволюционных десятилетий свидетельствует, что можно. Нерусские губернии — Польша, Балтийский край, Литва, Кавказ добивались именно распространения на них земского устроения. В нерусских областях вся деятельность самоуправления, понятно, осуществляетс на коренных языках, включая и образование, и статистику, и издательское дело. Можно с уверенностью сказать, что большинство потребностей всех людей, тем более граждан одной страны — одни и те же, и они вполне могут быть урегулированы единым законодательством, в том числе и в рамках единой системы самоуправления. Что же до специфически национальных моментов бытия — то их правовое оформление естественнее всего передать экстерриториальным общероссийским национально-культурным автономиям.

Ныне половина населения Татарстана — не татары, а в то же время три четверти всех татар России проживают вне границ Татарстана. Земское самоуправление снимет неизбежное ныне национальное напряжение, когда русские в Казани вынужденно чувствуют себя в ущемленном положении относительно прав титульной нации: самоуправление будет решать вопросы территории, а не нации. С другой стороны, чисто национальные культурные, образовательные, может быть, религиозно-этнические задачи всех татар, где бы они ни жили, от Балтийска до Курил, будет решать Татарский самоуправляющийся, демократически избираемый национальный совет. Каждый человек, объявляющий себя татарином, выплачивая в этот совет определенный налог, может рассчитывать на образование своих детей, на театр, кинозал, книжный магазин, клуб, газету на родном языке.

Понятно, что все народы России тут будут вполне равноправны, и добиваться создания собственной республики или перекраивать административные границы, дабы отстоять свои национальные права, станет вполне бессмысленно. Не исключено, что где-то области с компактно проживающим нерусским большинством населения могут иметь собственные законодательные собрания и издавать особые законы в сферах специфически национальной компетенции, как в дореволюционное время Бессарабия, Калмыцкая степь или казахские улусы. Но такая областна автономия по своему объему должна быть существенно уже нынешнего суверенитета и касаться той сферы, в которой народы действительно отличны один от другого и потому могут жить по несходным законам. В иных же аспектах местное самоуправление восполнит утраченные вольности былых республик.

БОМБА НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАЛОЖЕННАЯ В 1917 ГОДУ БОЛЬШЕВИКАМИ ПОД ЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ, ТАКИМ ОБРАЗОМ БУДЕТ РАЗМИНИРОВАНА.

Конечно, процесс перехода от нынешнего причудливого феодал-федерализма к разумной системе местного широкого самоуправления, экстерриториальных национально-культурных автономий и ограниченных автономий областных — дело непростое, требующее глубокой проработки, сильной государственной воли и немалого политического такта, но просто закрывать глаза на громадную глыбу опасности дезинтеграции, нависающую над Россией, — крайне недальновидно. Право же, лучше уничтожить ее направленным взрывом, нежели надеяться, что как-то само обойдется. И август 1991-го и октябрь 1993-го ясно свидетельствуют, что само ничего не обходится.

Возможно, что когда-нибудь в будущем из многообразия местных самоуправлений на просторах России сложится и настоящее, не фиктивное, союзное государство. Но то будет федерация, выросшая от земли, а не спущенная властью сверху, естественная — а не искусственная, а потому не мертвящая, а жизнетворная. Но это — дело будущего, а сегодня нам жизненно важно для обеспечения стабильного государственного развития, постепенно отказываясь от не свойственного России федерализма, вновь освоить опыт самоуправления.





Версия для печати