Перевод с английского Марина Бушинская
Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 42, 2015
До лета 1989 года я не планировал
делать карьеру в политике. Но политические изменения, происходившие тогда в
Польше, убедили меня в обратном, и в тот год я пошёл в политику, или, вернее,
на государственную службу и остался там до начала 2007 года с
непродолжительными «каникулами» в 1992–1995 годах.
Я описываю здесь мою роль на посту
министра финансов, отвечающего за налогово-бюджетную политику, и заместителя
премьер-министра, отвечающего за общую координацию экономических реформ, когда
Польша была первой постсоциалистической страной, которая запустила и претворила
радикальную программу стабилизации и реформирования. Этот период также называется
«чрезвычайные политические условия»2.
В основе этой главы лежат не только
мои личные воспоминания, но также и многочисленные документы, записи, заметки,
а также статьи из информационных источников, которые я просматривал, когда
писал книгу о моей государственной деятельности за последние 25 лет. Я
воспользовался также комментариями Станислава Гомулки, Штефана Ковалеца, Ежи
Козьминского и Рышарда Петру.
Я также опишу и другой период
стабилизации и ускоренных реформ в Польше с октября
Этот второй период реформ не так
хорошо известен, как первый, но в некотором роде он более интересен. По
сравнению с первым периодом реформ он отличается исключительными контрастами.
Рассматривая оба периода, я обсуждаю три взаимосвязанные темы: содержание
политики, управленческие аспекты её начала и выполнения, а также политическую
экономику стабилизации и реформ. Я пытаюсь быть по возможности честным при
определении ошибок в политике, за которую я отвечал. Ошибками я называю здесь
имевшиеся негативные отклонения от определённой эмпирически возможной модели.
Они могут произойти при составлении или при проведении реформы, и могут быть
ошибками как при проведении мероприятий, так и ошибками по упущению, то есть
они могут возникнуть в результате действия или бездействия.
Моё интеллектуальное путешествие
До поздней осени 1989 года я был
уверен, что Советский Союз будет существовать на протяжении всей моей жизни и
что польская институциональная система, таким образом, сохранит свои основные
характеристики, такие как однопартийность и доминирование государственного
сектора в экономике. Такого же мнения придерживалось и большинство польского
народа.
Несмотря на это, будучи молодым
экономистом, в 1970-х годах я верил, что есть хорошая возможность улучшить
экономику посредством реформ, которые по необходимости будут уважать эти
фундаментальные основы. Если предположить, что политическая система останется в
основном неизменной, то единственный логический путь к реформам состоял в том,
чтобы убедить в этом партийные власти. Как член Польской объединённой рабочей
партии (ПОРП) я чувствовал себя морально обязанным поступить именно так.
В 1978 году Йозеф Солдачук,
руководитель Института международной экономики при Центральной школе
планирования и статистики (ЦШПС; с 1990 – Варшавская школа экономики, ВШЭ), где
я работал, попросил меня помочь ему организовать отдел экономической политики
при Центральном институте партии. Я совсем не обрадовался этому имени
института — Институт марксизма-ленинизма. Однако та работа, которую мы
делали, не имела никакого отношения к марксистской идеологии. Мы предупреждали,
что Польшу ожидает серьёзный экономический кризис, являющийся следствием
неэффективности, свойственной её социалистической экономике, и высокого
совокупного внешнего долга, и мы призывали к радикальным изменениям в
экономической политике.
Бесполезное хобби
В то время я собрал в ЦШПС
неформальную группу молодых экономистов из разных организаций для работы над
программой более эффективной экономической системы, которая уважала бы
геополитические ограничения, чтобы иметь таким образом минимальный шанс
претворить её в жизнь. Группа собиралась один раз в неделю. Я попытался сделать
так, чтобы мы серьёзно, а не поверхностно обсуждали все важные сегменты
институциональной системы: сектор предприятий, финансовую систему, режим
внешней торговли, местные администрации и так далее.
Моделью, которая родилась в
результате наших дискуссий, была рыночная экономика, основанная на
предприятиях, управляемых советом коллектива или выборным директором. Она
пошла дальше югославской системы, поскольку призывала к отмене права партии
назначать директоров или вмешиваться в управление предприятиями (механизм
номенклатуры). C этой точки зрения, она нарушала предположение геополитического
реализма.
Предлагавшиеся реформы были
официально представлены в сентябре 1980 года, сразу после появления движения
«Солидарность». Новая ситуация вызвала к жизни огромную потребность в
«общественных» (то есть неофициальных) предложениях для реформ, а мы были
единственные, кто систематически работал над ними более двух лет. В результате
информационное пространство начало говорить о «команде Бальцеровича», а
«Солидарность» в значительной степени приняла наши экономические предложения.
Волнения, вызванные «Солидарностью»,
закончились с введением военного положения 13 декабря 1981 года. Накануне я
поехал в Брюссель на международную конференцию. На следующее утро я увидел по
телевидению танки на улицах Варшавы. Без малейшего колебания я решил вернуться
в Польшу. Сразу после возвращения я с огромным облегчением отдал свой
партбилет.
Встречи нашей группы продолжались в
1980-е годы. К этому времени мы уже больше не заботились о политическом
реализме и обсуждали фундаментальные темы, такие как либерализация,
приватизация, рынки капитала и режим внешней торговли. Мы уделяли меньше
времени системе налогообложения и социальному обеспечению в государстве. Наши
обсуждения были интересным хобби, но мы не видели никакого света в конце туннеля.
Однако, к счастью, значительная часть нашей подготовительной работы пригодилась
во второй половине 1989 года.
Главный урок, усвоенный во время
этого периода, заключался в том, что надо быть готовым понять возможности того,
чем человек занимался в качестве бесполезного хобби.
Помимо наших семинаров в группе, я
самостоятельно изучал проблематику, что также повлияло на мои взгляды на саму
экономическую систему и на то, как реформировать социалистическую экономику.
Я окончил факультет внешней торговли
ЦШПС, который, возможно, был самым открытым экономическим факультетом в
советских странах. В учебниках и на лекциях по международной экономике нас
предупреждали об опасности импортозамещения и преподавали преимущества открытой
экономики. Я очень хорошо усвоил это убеждение.
Улучшатели социализма
Моя докторская диссертация, которую
я защитил в 1975 году, основывалась на широком изучении западной литературы о
техническом прогрессе. Я также читал работы, печатавшиеся в социалистических
странах. Из этой литературы я понял, что технический прогресс фундаментально
важен для экономического роста, что он требует свободного предпринимательства и
конкуренции, и что социалистическая экономика по своей природе не может
соответствовать этим институциональным условиям. Я продолжал изучать эти идеи в
конце 1970-х и 1980-х годах. Тем временем, росло моё убеждение, что советская
экономическая система и даже реформированные системы по венгерскому типу были
антиинновационными (Бальцерович, 1955, 59-83)3.
В начале 1980-х годов я изучал
дискуссии по эффективности социализма («споры о преимуществе плановой экономики
перед рыночной»). Я был поражён наивностью «социалистической стороны»,
представленной Оскаром Ланге и др., и разумностью «антисоциалистического»
лагеря, представленной Людвигом фон Мизесом и Фридрихом Хайеком (Бальцерович,
1995, 35-50). Я полностью разделял ироническое предсказание Мизеса, что
эффективные реформы социализма влекут за собой возврат к капитализму.
Изучение азиатского экономического
чуда и социалистических экономик привело меня к «вере по Хайеку» (ещё до того,
как я прочитал Хайека) в преимущество общего правила капитализма и
соответствующего равноправного отношения как к фирмам, так и к индивидуальному
предпринимателю. Эта точка зрения позднее стала одним из моих основополагающих
принципов в экономической политике.
Я также провел много времени, изучая
реформы при социализме, которые все провалились. Эти реформы обычно были
недолговечными и приводили к незначительным улучшениям эффективности, если
вообще приводили. Я пришёл к выводу, что у социалистической системы была своя
логика построения. Она опиралась на цели, нормирование и административные цены,
требовавшие монопольных организационных структур, которые поддерживались только
в том случае, если права на собственность в большей своей массе находились в
руках государства. Для того чтобы разрушить эту логику, необходимо, чтобы пакет
реформ набрал огромную критическую массу: он должен был убрать остатки
централизованного планирования, разрушить внутренние монополии, ввести свободу
предпринимательства и либерализовать цены и внешнюю торговлю (Бальцерович,
1995, 52-58).
Я штудировал реформы Людвига Эрхарда
1948 года в Западной Германии, где я был осенью 1988 года. Политика Эрхарда
состояла в массовой либерализации экономики и радикальной стабилизации
посредством валютного реформирования. Я отметил, что реформы после социализма
должны быть более всеобъемлющими. Кроме либерализации и стабилизации они должны
были бы включать глубокие институциональные изменения (например, приватизация
государственных фирм или организация биржи). Причина этого лежала в следующем:
при военной экономике в Германии капитализм был приостановлен, в то время как
выход из социализма приводил к разрушению его институций.
Мои исследования в 1980-х годах
включали также и проблемы стабилизации в странах с большим дефицитом бюджета и
высокой инфляцией, особенно в Латинской Америке. Не удивительно, что я пришёл к
выводу: подобные ситуации требуют быстрых и радикальных действий как на
фискальном, так и на кредитно-денежном фронте. Я считаю, что макроэкономическая
стабилизация в социалистических экономиках должна была бы включать жёсткий
контроль за зарплатами, чтобы разрушить спираль роста заработной платы и цен.
Это и стало частью польского плана стабилизации в 1990-1991 гг.
Дефицит
В конце 1970-х и в 1980-х г.г. я
провёл много времени, думая о причинах массового дефицита в экономике. В
отличие от Януша Корнаи (1980), я пришёл к выводу, что дефицит вызван
негибкостью контролируемой экономики, а не мягкими бюджетными ограничениями.
Таким образом, широкомасштабная либерализация является необходимым и
достаточным условием для того, чтобы ликвидировать дефицит (и сделать экономику
более эффективной). Я считал, что мягкие ограничения бюджета Корнаи явились
причиной открытой инфляции и что они также внесли свой вклад в неэффективность
экономики. Но я считал, что этот фактор имел более глубокие корни, особенно мелочный
политический контроль за экономикой посредством доминирующей государственной
собственности. Таким образом, избавление от мягких бюджетных ограничений
требовало ликвидации и этого обременения.
Все меняется
Весной 1989 года я написал
программную работу по политике реформирования польской экономики. Эта политика
включала быструю и масштабную либерализацию, конвертируемость злотого, жёсткую
и быструю макроэкономическую стабилизацию и все это-как можно быстрее4.
Работая над этим теустом, я,
конечно, не представлял, что через несколько месяцев я лично буду отвечать за
реализацию программы стабилизации и трансформации Польши.
Круглый стол
В феврале и марте 1989 года прошёл
Круглый стол между Солидарностью и властями. Эта встреча завершилась историческим
соглашением, подписанным 5 апреля, а несколько дней спустя оно было одобрено
Парламентом. Соглашение предусматривало легализацию «Солидарности» и других
объединений, а также почти свободные выборы. Экономические результаты этого
оказались довольно смешанными. Частный сектор должен был получить такие же
права, как и государственный, но речь не шла о приватизации государственных
предприятий (ГП — state-owned enterprises — SOEs) или о каких-либо
других более глубоких институциональных реформах. «Солидарности» удалось
добиться щедрой индексации зарплат на 80 процентов от повышения цен за
предыдущий квартал, и эта уступка была представлена как основная победа. Самые
крупные группы — шахтёры, железнодорожные рабочие, фермеры —
проводили отдельно свои переговоры и достигли разных уступок. Эти уступки
показали, что между «Солидарностью», с одной стороны, «профсоюзной» природой
экономических экспертов «Солидарности», и допущением, что ПОРП должна будет
следить за выполнением экономических обещаний, — с другой, отсутствует
какая бы то ни была координация5.
Соглашение, достигнутое за Круглым
столом, явилось историческим и политическим прорывом, но его влияние на
экономику было сомнительным. Инфляция росла, уступки по зарплатам добавили
масла в огонь. Позднее они были упразднены. Привилегии, дарованные сильным и
хорошо организованным группам, усилили их недовольство и создали давление во
время претворения в жизнь радикальной программы. Позднее политические группы и
лидеры, не представленные на переговорах за Круглым столом, оказались наиболее
популистскими критиками экономической программы, запущенной в начале 1990 года.
Выборы 4 июня 1989 года окончились
удивительно широкомасштабной победой «Солидарности» во главе с Лехом Валенсой.
Летом партия попыталась сформировать правительство, но ей это не удалось.
Затем, через два месяца колебаний и сомнений, «Солидарность» решила взять на
себя ответственность за формирование правительства. Один из её наиболее
влиятельных советников, Тадеуш Мазовецкий (Tadeusz Mazowiecki) был назначен
премьер-министром 24 августа. Он сформировал коалицию из Солидарности и двух
партий, бывших сателлитами ПОРП, а его кабинет включал двух министров (обороны
и внутренних дел) из ПОРП. Таким образом, первое посткоммунистическое
правительство Польши после Второй мировой войны было коалиционным, несмотря на
то, что доминирующую роль играла «Солидарность».
Реформы в чрезвычайных политических
условиях
В конце августа 1989 года
премьер-министр Т. Мазовецкий попросил меня стать как бы его «Людвигом
Эрхардом». Изучив реформы Эрхарда, я знал что работа в Польше предстояла
гораздо более сложная и всеобъемлющая. Поэтому, сначала я отказался, но потом
всё-таки согласился.
На моё окончательное решение
повлияло несколько причин. Во-первых, я чувствовал, что почти случайно уже
сделал значительную часть подготовительной работы, необходимой для этой
должности. Во-вторых, я знал, что могу положиться на членов той команды, с
которыми работал в течение нескольких лет; не будь их, я бы не принял
предложение Мазовецкого. В-третьих, я ясно дал понять, что меня интересуют
только жёсткая стабилизация и радикальная трансформация экономики.
Премьер-министр принял такое положение. И, в-четвёртых, я просил позицию
председателя в Комитете по экономике (the Economic Committee) Совета министров,
чтобы координировать экономическую политику всех министерств. Премьер-министр
согласился на моё председательство, а также и на то, чтобы я мог влиять на
выбор министров экономического блока правительства. И действительно,
большинство из них выбирал я, и поэтому между нами не было проблем.
Риски
Я прекрасно понимал, что я очень
рисковал, зная, что экономическое положение Польши было драматическим. Я
чувствовал, что у меня есть интеллектуальная хватка для необходимой стратегии,
но также понимал, что не знаю многих важных деталей. Более того, я никогда не
руководил ничем иным, что было бы больше семинара, и не был проверен на
стрессоустойчивость и на способность принятия решений при нехватке времени и
наличии давления и риска. На основе изученного материала я знал, что «медовый
месяц» радикальных реформаторов короток и что успех реформ зависит от
настойчивости самих реформаторов в продолжении своего курса при наличии всё
растущих общественной критики и протестов. Я не собирался становиться профессиональным
политиком, но, конечно, был заинтересован этой работой, которую считал
исторически значимой для Польши. Совершенно очевидно, что я был «техно-полом»,
то есть технократом в политически ответственной роли (Уильямсон (Williamson),
1994).
Мне было несложно определить цели
экономической программы. Краткосрочная цель состояла в том, чтобы удалить
катастрофические дисбалансы и вытекающую из этого гиперинфляцию. Долгосрочная
цель — догнать Запад. Первая цель достигалась в основном быстрым и радикальным
ужесточением фискальной и кредитно-денежной политики, а вторая —
всеобъемлющей трансформацией, которую мы подразделили на массовую
либерализацию, включая конвертируемость валюты, и более глубокие
институциональные изменения (приватизация ГП, создание биржи, реструктуризация
государственного управления и т.д.). Либерализация была необходима также и по
причине необходимости борьбы с массовым дефицитом.
При разработке и анализе политики
использовалась простая аналитическая схема, которая состояла из четырёх
переменных величин:
╥
исходное положение вещей, которое
необходимо было проанализировать;
╥
внешние условия, которые необходимо
было предугадать;
╥
желаемый конечный результат (система
целей);
╥
политика, которая в случае её
проведения и поддержания приведёт к успеху.
Исходная ситуация
Что касается исходной ситуации в
1989 году, то польская экономика проявляла системную недостаточность, общую для
всех социалистических экономик: низкая и падающая эффективность и
соответствующая отсталая структура экономики. Польша также была первой страной
в советском блоке, пострадавшей от отрицательного экономического баланса и
огромной инфляции — почти гиперинфляции. При сравнении поражала разница
между Польшей, Чехословакией и Венгрией. Кроме того, Польша, так же как Болгария
и Венгрия, в отличие от Чехословакии и Румынии, столкнулась с огромным
государственным долгом. С практической точки зрения, эти отличия означали, что
команде экономистов придётся уделить больше внимания хозяйственным проблемам, а
не институциональным реформам.
Но ситуация в Польше оказалась ещё
более тяжёлой, чем я ожидал. На третий день моего пребывания на работе я узнал,
что предыдущее правительство потратило значительную часть накоплений в твёрдой
валюте, которые люди вложили в государственные банки (совершенно очевидно, что
это открытие мне пришлось держать в тайне; удивительный подъём нашего экспорта
в 1990 году помог выплатить этот долг). Я также узнал о другой части
внутреннего долга, состоявшего из платежей людей за машины и квартиры, которых
они не получили.
Внешние условия оказалось сложно
предугадать. В 1991 году разразилась война в Персидском заливе, что явилось
значительным шоком и привело к соответствующему росту цен на нефть.
Мне нетрудно было определить
желаемую конечную цель. Для макроэкономики это была низкая инфляция и разумно
сбалансированный бюджет. За исключением времени начала 1970-х годов, когда я
находился под влиянием кейнсианства, я никогда не верил в действенность
фискального стимулирования экономики; находясь под сильным влиянием идеи
долгосрочного роста, я таким образом поддерживал реформы, ориентированные на
рост предложения товара на рынке. Всё, что касалось преобразований после
социализма, относилось к части предложения товаров. (Поэтому традиционная
западная макроэкономика, фокусирующаяся на спросе, была плохо подготовлена для
использования при реформах после социализма.)
В 1989 году мне было несложно
определить, какой должна быть целевая институциональная экономическая система:
нашей целью должна была стать такая система, которая смогла бы обеспечить
быстрое, постоянное выравнивание с Западом. Эта система служила в качестве
ориентира для реформ. На основе своих предыдущих исследований я был достаточно
уверен в основных характеристиках такой системы: частная собственность с интенсивной
конкуренцией, ориентированная на внешний рынок; основанная на общих правилах,
макроэкономически стабильная. Из этого описания легко вывести основные
направления необходимых реформ, особенно касающихся массовой приватизации и
либерализации экономики.
Пробелы
Но
к 1991 году я понял, что в познаниях о целевой системе у меня имеются
пробелы. Я недостаточно знал о «государстве всеобщего благосостояния», особенно
это касалось пенсионного обеспечения. Этот пробел, возможно, помогает
объяснить, почему более глубокие реформы социальных расходов не были включены в
пакет реформ, запущенных в декабре 1989 года, а также почему (что было ещё
хуже) команда экономистов не предотвратила претворение в жизнь фискально
деструктивных предложений Министерства труда. Я также недостаточно знал о
системе налогообложения. Второй пробел объясняет, почему в 1990 году команда
приняла предложение Международного валютного фонда (МВФ) о введении
обыкновенного прогрессивного налога на доход частных лиц с тремя ставками.
Такая политика оказалась не совсем оптимальной.
Концептуальный аппарат и
различные стратегии реформ
Настоящие интеллектуальные и
практические вызовы возникли по поводу некоторых аспектов при выборе
оптимальной переходной политики, т.е. политики, которая смогла бы вывести
экономику из отчаянного исходного состояния и довести её до желаемой целевой
системы. Я отделяю здесь общую стратегию (содержание и временные рамки всего
пакета политики) от некоторых аспектов переходной политики.
Я всегда рассматривал популярное
противопоставление «шоковой терапии против градуализма» как псевдонаучную
чепуху, которая мешала ясному мышлению и служила антиреформистской пропаганде.
Само выражение «шоковая терапия» пугает обычных людей, и в реальности было
часто использовано именно с этой целью. С другой стороны, «градуализм
(постепенность)» — безнадёжно расплывчатое слово. Дихотомия «шоковая
терапия/градуализм» не улавливает наиболее важных проблем, с которыми
приходится сталкиваться при выборе экономической стратегии после коллапса
социализма. По этой причине с самого начала я использовал другой концептуальный
аппарат6.
Сначала я провёл разграничение между
двумя типами политики: макростабилизация и институциональная трансформация,
которую я подразделил на либерализацию (то есть увеличивая объём экономической
свободы) и более глубокое институциональное изменение, такое как приватизация
ГП, организация независимого центрального банка, и трансформация системы государственного
управления.
Однако эти политики различаются максимально возможными
скоростями: макростабилизация и либерализация могут принести более быстрые
результаты, чем бóльшая часть более глубоких институциональных
изменений. Стратегии реформ различаются с точки зрения того, когда они были
начаты, их объёмом и скоростью, с которой они осуществляются. Основываясь на
этих различиях, я определил радикальную стратегию в качестве пакета
макростабилизации, либерализации и институциональной политики трансформации,
которые запускаются в одно и то же время, они имеют широкий спектр и
осуществляются как можно быстрее.
Менее радикальные подходы могут
включать последовательные временные рамки различных политик, как, например,
сначала — макростабилизация, затем — институциональная трансформация
или наоборот, или же узкий спектр политики, как, например, частичная
либерализация цен или более медленное осуществление, как, например,
поступенчатая приватизация.
Рискованная стратегия
лучше безнадежной
Основываясь на опыте изучения реформ
и понимая, насколько драматична экономическая ситуация в Польше, я был убеждён,
что только радикальная стратегия, даже рискованная, могла бы иметь успех,
потому что Польша в 1989 году оказалась в «неисследованных морских просторах».
Для нас было очевидно, что рискованная стратегия была предпочтительнее, чем
безнадёжная.
Именно это разумное предположение, а
не эмоциональный радикализм, дало мне психологическую силу настойчиво
продвигать радикальные реформы.
Экономические доводы для радикального
подхода включали опыт, полученный при проведении предыдущих реформ, строгую
цельность эффективной либерализации и тесные связи между либерализацией и
макростабилизацией, а также решающее доказательство, что гиперинфляция требует
быстрой и радикальной стабилизационной политики (см.: Бальцерович, 1995). Эти
аргументы явились для меня достаточными, чтобы настаивать на радикальной
стратегии.
Неэкономические
аргументы
Неэкономические аргументы также
свидетельствовали в пользу такого подхода. Мы понимали, что политический прорыв
в Польше открыл дорогу краткому периоду того, что я назвал «чрезвычайной
политической ситуацией», когда протолкнуть сложные реформы проще, чем в обычное
время (Бальцерович, 1995, 202-31). Претворяя в жизнь радикальную экономическую
стратегию, мы наилучшим образом использовали этот подарок истории.
Второе: люди часто скрепя сердце
меняют своё поведение, если они видят радикальное изменение среды, с которой
они сталкиваются, и считают, что эти изменения необратимы. Я никогда не считал,
что можно запустить крупномасштабное изменение ментальности людей, но был
уверен, что радикальные реформы так сильно меняют стимулы, которым люди
подвержены, что могут вызвать радикальные изменения в массовом поведении.
Ещё несколько специфических моментов
явились причиной для споров или неуверенности. Я считал приватизацию экономики
(т.е. увеличение доли частного сектора) в качестве абсолютно необходимой
фундаментальной реформой как с экономической, так и с практической точки
зрения. И быстрая «трансформационная» приватизация, т.е. приватизация
полученных в наследство госпредприятий, была основополагающей составляющей. Я с
самого начала был уверен, что для того, чтобы ускорить этот процесс, нам
необходимо было выйти за рамки традиционных методов приватизации, применённых в
западных странах в совсем иных условиях.
И действительно, начиная с 1989 года
команда экономистов, вовлечённая в интенсивные дебаты об относительной важности
традиционных путей приватизации по сравнению с нетрадиционными, искала, какие именно
методы должны были быть использованы. Дискутировали и о том, должна ли быть
предпослана приватизации широкомасштабная «корпоративизация» госпредприятий,
т.е. замена совета рабочих на назначаемые государством наблюдательные советы. Я
был против такой возможности, опасаясь, что это увеличит контроль государства
над экономикой и, возможно, усилит барьеры на пути к приватизации.
Я считал, что радикальный подход к
реформам, который мы выбрали, — начать макростабилизацию, либерализацию и
политику институционального преобразования примерно в одно и то же
время, — означал и то, что нам надо добиться стабилизации по большей части
в социалистической экономике, поскольку приватизация неизбежно займёт больше
времени, чем макростабилизация и либерализация. Мы никогда серьёзно не
рассматривали последовательность действий (сначала приватизация, а затем —
стабилизация). Мы считали это безнадёжным вариантом, потому что проистекающий
из этого хаос гиперинфляции обречёт на неудачу всю программу. И я до сих пор
считаю верным, что по причине ранней гиперинфляции нам пришлось быстро
приступить к жёсткой программе стабилизации. Прекрасно понимая, что ГП при
отсутствии частных владельцев, ориентированных на получение прибыли, не смогут
устоять перед требованиями повышения заработной платы, мы ввели жёсткие меры по
урегулированию зарплаты на основе налогооблагаемой базы. Однако я всё ещё не
был уверен насчёт реакции экономики с государственным регулированием на
радикальную экономическую программу (особенно это касалось реагирования по
поставке товара на рынок). Мы не исключали массового банкротства ГП, но этот
сценарий в 1990 году не осуществился.
Я считал, что введение единого
обменного курса и его конвертируемости в рамках операций по текущим счетам
является решающим элементом в экономической политике. Обменный курс, введённый
в начале 1990 года, послужил бы в качестве номинального якоря в политике
стабилизации и, таким образом, был бы удержан определённое время на этом
уровне. Уровень обменного курса и период, в течение которого он бы
поддерживался неизменным, являлись исключительно сложными вопросами.
Министерство внешней торговли настаивало, чтобы мы установили курс на уровне 12
тысяч злотых за доллар, утверждая, что даже на этом уровне польский экспорт в
западные страны пострадает. Однако совместно с Национальным банком Польши мы
установили курс на уровне 9 500 злотых за доллар. Экспорт твёрдой валюты в 1990
году намного превысил наши предположения, и первоначальный уровень обменного
курса продержался до мая 1991 года — намного дольше наших ожиданий.
Примерно в середине 1990 года мы
осознали, что осуществлённая программа оказалась более ограничительной, чем
планировалось. Команда экономистов дискутировала о соответствующей ответной
политике. Большинство моих советников, включая Станислава Гомулку, которому я
очень доверял (и продолжаю доверять), предложили, что было бы уместным ввести
некоторое ослабление в фискальную и монетарную политику. Так что мы отпустили и
первую, и вторую. Когда же, после быстрого спада в первой половине 1990 года,
осенью инфляция начала расти, монетарная политика была вновь ужесточена,
несмотря на приближающиеся президентские выборы.
Описание результатов экономической
программы, осуществлённой в Польше в 1990-1991 годы, выходит за рамки этой статьи.
Однако в сравнительной оценке, которую я написал в 1993 году, я указал, что
польская «трансформационная рецессия» («рецессия в ходе реформ») была наиболее
мягкой среди посткоммунистических экономик и что результаты её стабилизации
были относительно хорошими (Бальцерович, 1995, 224–31). Радикальная
стабилизация и либерализация способствовали восстановлению и переходу к
частнособственнической экономике. Я считаю, что всё это вместе с другими
решениями устояло перед судом времени7.
В соответствии с моими ожиданиями
радикальная программа быстро уменьшила массовый дефицит и сократила инфляцию.
Однако корректирующее повышение цен в январе 1990 года было намного выше
прогнозируемого, а статистический спад ВВП за 1990 год был более резким. Эти
данные разожгли огонь критики на ранней стадии программы. Чуть позже я понял,
что официальные данные преувеличивали спад ВВП, потому что они по большей части
не включили быстрорастущий частный сектор.
На политическом фронте мы
пользовались возможностями «чрезвычайной политической ситуации». Парламент
утвердил пакет фундаментальных реформ в конце декабря 1989 года подавляющим
большинством, включая депутатов от реформированной посткоммунистической партии.
Внепарламентские протесты в 1990 году были спорадическими, организованными
большей частью фермерскими лобби. Тем не менее во время президентской гонки во
второй половине 1990 года премьер-министр Тадеуш Мазовецкий, к удивлению всех,
оказался на третьем месте после Стана Тымински, который представился успешным
бизнесменом из Канады и сыграл на мрачной критике экономической программы, и
Леха Валенсы, который выиграл выборы, став президентом. Мазовецкий подал в
отставку, а Ян Кшиштоф Белецкий был назначен премьер-министром. Мои отношения с
ним в 1991 году были гармоничными (в то время он относился к либеральному
крылу).
1991год
1991 год оказался более трудным, чем
1990-й, по причине взаимодействия экономических и политических факторов. На
экономическом фронте выгоды, которые могли быстро проявиться, проявились в 1990
году. Однако реагирование экономики в части предложения товаров и услуг на
рынке шло медленнее, несмотря на то что частный сектор продолжал быстро расти.
Рост ВВП был гораздо медленнее, чем предполагали те, кто составлял проект
бюджета, потому что внешние потрясения (повышение цен на нефть и коллапс
торговли с посткоммунистическими странами) оказались более мощными, чем
ожидалось. В дополнение ко всему были допущены серьёзные ошибки в пенсионном
законодательстве 1990 года, что привело к повышению расходов на пенсионное
обеспечение. Все эти факторы вместе взятые заставили пересмотреть бюджет: 80%
дефицита в доходах было компенсировано урезанием расходов и 20% — за счёт
бюджетного дефицита. Всё это явилось для меня неприятным шоком.
Ко всему прочему, во второй половине
1991 года бушевала ещё одна избирательная кампания — перед парламентскими
выборами. Из более чем шестидесяти партий, участвовавших в ней, бóльшая
часть была критически настроена по отношению к экономической программе, осуждая
то, что они называли излишним «монетаризмом» и «планом Бальцеровича», и играя
на экономических проблемах. В новом Парламенте теперь заседало 28 партий, а для
формирования правительства было необходимо всего шесть–восемь партий.
Я оставил правительственный кабинет
18 декабря 1991 года очень усталым и не имел намерения возвращаться туда. Я всё
равно был убежден, что принятие любой другой стратегии, кроме радикальной,
будет ужасной ошибкой, но не был уверен, что экономика сможет оптимально
отреагировать и поставлять на рынок товары и услуги. Однако позже появились
хорошие новости: ВВП опять начал расти.
Оглядываясь назад
Оглядываясь на период с сентября
1989 по декабрь 1991 года, я думаю, что выбор радикальной стратегии был
правильным. Я основываю это утверждение на всей той эмпирической литературе о
постсоциалистических экономиках, которую я прочитал. Я не могу найти ни
одного-единственного примера нерадикальной стратегии (откладывая реформу или
стабилизацию, замедляя политику макростабилизации и либерализации и т.д.),
которая при подобных исходных внутренних и внешних условиях дала бы более
высокий результат. В частности, я всегда рассматривал заявление, что
«учреждения были проигнорированы», как претенциозное, которое было направлено
против радикальной стратегии, подобное соседству шоковой терапии и градуализма.
Особенно важными и успешными были
либерализация и ранняя и массовая организационная демонополизация польской
экономики, значительное ужесточение бюджетных ограничений ГП, унификация
обменного курса, введение конвертируемости польского злотого и учреждение
независимого Центрального банка. Помимо этого пакета реформ, я бы выделил
соглашение с нашими кредиторами, заключенное весной 1991 года, по уменьшению
огромного внешнего долга Польши на 50% — на условиях чистой приведённой
стоимости два раза: в 1991-м и 1994 году.
В некоторых важных моментах
осуществлённая политика отклонилась от первоначальных намерений команды
экономистов. Некоторые из этих отступлений были вызваны определёнными
предпосылками, поскольку они отличались от того, что мы ожидали. Все основные
ошибки были ошибками упущений: команда экономистов, включая и Министерство
финансов, приняла плохие предложения от некоторых других министерств, особенно
от Министерства труда, которое отвечало за социальную политику.
Но самая большая ошибка касалась
пенсий. Эта ошибка, допущенная в начале 1990 года, имела взрывоопасные
последствия в 1991-м и в последующие годы. В то время в Польше был бум выхода
на пенсию, усиленный быстрым повышением соотношения средней пенсии к средней
зарплате: с 43 процентов в 1989-м до 63 процентов в 1992 году (Бальцерович,
1995, 223). Таким образом, пенсионеры в Польше были хорошо защищены. Однако
общепринятая точка зрения была такова, что шоковая терапия особенно тяжело
ударила по пенсионерам, и это мнение вдобавок было усилено популистскими
политиками.
Другие ошибки включали утверждение
предложения о специальной пенсионной системе для фермеров (эта система всё ещё
ждёт своего часа для реформирования) и провал контроля за сверхщедрой системой
льгот по безработице, предложенной Министерством труда, которая расширила
льготы выпускникам средних школ и университетов, таким образом увеличивая
количество безработных.
Эти ошибки упущений, возможно,
отражали сочетание следующих факторов: относительную неосведомлённость команды
экономистов в вопросах социальной политики; унаследованную экономическую
ситуацию, на которую команда экономистов потратила много внимания; и наличие
команды с благими намерениями, но технически некомпетентной, в Министерстве
труда.
По прошествии нескольких лет я
понял, что мы могли бы ввести простой единый налог в начале 1990-х, вместо того
чтобы соглашаться с традиционным прогрессивным индивидуальным подоходным
налогом, предложенным МВФ, который мы и ввели в 1992 году. Эта ошибка явилась
следствием неосведомлённости команды (я не помню, чтобы кто-нибудь в Польше
предложил бы единый налог в 1989–1991 годах). Я настойчиво продвигал
предложение о едином налоге в качестве комплексной реформы налогообложения в
период 1998–2000, но единый налог встретился с сильным сопротивлением и так и
не был введён.
Темпы приватизации ГП были гораздо
медленнее, чем бы хотелось, по причине политической ситуации в Польше.
Комплексный законопроект о приватизации был принят в феврале 1990 года, но
Парламент проголосовал за него только в июле 1990 года из-за конкурирующих
мнений о методах приватизации.
…Мы были более успешными с другими
процессами приватизации. Приватизация мелких предприятий была быстрой8. Новый частный сектор быстро рос, подпитываясь
приватизацией активов: ГП, оказавшись в более жёсткой ситуации ввиду жёсткой
политики макростабилизации и либерализации, продавали или сдавали по лизингу
свои машины, оборудование или здания частным фирмам (первый анализ — см.
Ростовский (Rostowski), 1993). В 1990 году я принял некоторые дополнительные
меры для поддержки роста нового частного сектора: освободил новые частные фирмы
от налогов, поддержал схемы микроссуд и убедил польско-американский Фонд
предпринимательства сосредоточить своё внимание на схемах субсидирования малых
и средних предприятий9.
В общем и целом я всегда считал, что
производительность польской экономики была бы выше, если бы приватизация ГП
пошла бы быстрее, что потребовало бы раннего введения некоторых схем массовой
приватизации. Я критически относился к точке зрения Корнаи о том, что рост
нового частного сектора для приватизации социалистической экономики был
достаточен (Бальцерович, 1995). Несмотря на свидетельства, что госпредприятия в
Польше значительно перестроились в ответ на жёсткую политику макростабилизации
и либерализации (Пинто, Белка и Краевский (Pinto, Belka, Krajewski), 1993), я
остался убеждён, что со временем государственный сектор будет иметь тенденцию к
возвращению к старому, отравляя как экономику, так и политику.
Команда
Хотелось бы особо подчеркнуть, как
важно создать сплочённую команду экономистов, имеющую чёткое и решительное
руководство к действию. Наша команда включала некоторых членов первоначальной
«Группы Бальцеровича» конца 1970-х и 1980-х годов, новых министров, отвечающих
за экономическое развитие и некоторых избранных людей из Министерства финансов,
которых я знал по учёбе в ЦШПС. Были также две группы советников: одна — в
моём ведомстве заместителя премьер-министра, а другая состояла из выбранных
мною ученых. Первая группу занималась текущими делами, а вторая —
стратегическими экономическими советами. В дополнение к этому была ещё создана
специальная группа под умелым руководством моего бывшего студента Ежи
Козьминского, которая занималась политическим окружением, общественным мнением
и средствами массовой информации. Сотрудничество с Национальным банком Польши
было плодотворным, между нами никогда не было крупных разногласий.
Без таких вот межличностных
договорённостей и определённых координационных механизмов (Бальцерович, 1995,
340-70) мы бы никогда не смогли действовать так быстро, как мы это делали, или
способствовать осуществлению радикальной экономической программы.
Команда экономистов смогла
радикально изменить направление экономической политики, работая с
государственным управлением, практически не изменившимся. Её опыт показал, что
руководство с командных высот иногда может изменить поведение всей армии.
В качестве министра финансов я
отвечал за огромный аппарат, занимавшийся налогами. Быстро уволив всех глав
региональных бюро, я заменил их новыми людьми, выбранными на открытых
конкурсах. Это действие, наверное, помогло разорвать связи между налоговым
аппаратом и государственными предприятиями и таким образом ужесточить бюджетное
ограничение, с которым они столкнулись. Возможно, это также помогло нам
избежать широко распространённой коррупции в налоговом ведомстве.
Критики
В то время, когда готовилась и
осуществлялась радикальная экономическая программа, в период чрезвычайной
политики, которая закончилась весной 1991 года, со стороны политиков или
средств массовой информации было еще относительно мало критики. Однако
экономический истеблишмент либо не поддерживал, либо критиковал её. Однако по
прошествии времени критика и протесты со стороны политиков и заинтересованных
групп стали усиливаться, особенно это стало заметно в 1991 году.
Радикальная экономическая программа
была введена в тот период, когда в Польше проходили три тура выборов: выборы
местных органов власти весной 1990 года, президентские выборы осенью 1990 года
и парламентские выборы в годом позже. Наиболее шумные протесты были со стороны
радикальных политических групп, которые не были приглашены на переговоры за
Круглым столом весной 1989 года, и со стороны лучше всех организованных лобби
(шахтёры, железнодорожники и фермеры). Парадоксально, но большинство протестов
доносилось именно со стороны частных фермеров, которым в последние годы
социализма принадлежало около 70 процентов земли. Они не сталкивались ни с
какими трудностями при продаже своей продукции при экономике дефицита, но были
потрясены, когда в начале 1990-х эти проблемы появились. Более того, в 1989 году
они получили неожиданно высокие доходы, поскольку последнее коммунистическое
правительство резко подняло цены на их продукцию, намного меньше повышая
затраты на их производство. Фермеры потеряли свои доходы в период радикальной
экономической программы, принятой в начале 1990, которая была раскритикована
как суровая и разрушительная10.
Тем временем, я сосредоточился на
экономической политике и тратил мало времени на её объяснение общественности. Я
считал, что это было самое лучшее использование короткого периода «чрезвычайной
политической ситуации».
Деятельность после
оставления службы
Период чрезвычайной политической
ситуации закончился весной 1991 года, когда власть перешла к нормальной
демократической политике, что означало более значимую роль политических партий.
Однако нормальная политика в Польше в период 1992–1997 годов была достаточно
своеобразной (по крайней мере, в соответствии с западными стандартами). Польшей
последовательно правили три коалиции. Последнюю коалицию, правившую между
концом 1993-го и октябрём 1997 года и включавшую посткоммунистические партии,
возглавляли три разных премьер-министра.
Я оставил службу и не имел намерения
идти в политику. Конечно, я понимал, что реформы в Польше не были закончены и
что их будущее зависит от плеяды политических партий. Но, как я уже отметил, я
считал, что я — «техно-пол» (пол — сокр. от слова «политик»), который
был призван к действию в период чрезвычайной политической ситуации.
В период 1992–1994 годов я был занят
совсем другими делами: я следил за развитием дел в Польше и продолжал быть активным
в польском информационном пространстве. Кроме всего прочего, раз в две недели я
писал эссе для одного из наиболее популярных польских еженедельников, что
продолжал делать вплоть до 2005 года. Я также подготовил книгу о польских
преобразованиях («800 дней контролируемого шока»), которая была продана в
объёме 50 тысяч экземпляров, и которую активно комментировали. Также провёл
много времени за границей (включая пребывание в качестве приглашённого учёного
в МВФ, Европейском банке реконструкции и развития, а также во Всемирном банке)
и проводил исследования по развитию в бывших социалистических экономиках. Я
посетил некоторые из них, встречался с крупными политиками. И, наконец, занялся
изучением «государств всеобщего благосостояния» (включая пенсионную систему,
приватизацию, налогообложение, образование, экономический рост, правоприменение
и юстицию, а также и другие темы).
Мне нравилось то, чем я занимался.
Однако, что касается дел дома, то я всё больше и больше убеждался, что так
необходимые Польше реформы либо блокируются, либо замедляются. В 1994 году
некоторые члены Союза свободы, реформистской партии, возглавляемой Тадеушем
Мазовецким, убеждали меня принять участие в конкурсе на должность её
председателя.
Я считал, что эта партия лучше всего
отражает мою точку зрения и что ей необходимо подкрепление. Но всё же
психологически мне было ещё очень сложно заняться регулярной политикой. После
долгих колебаний, за две недели до начала конгресса партии я решил вступить в
Союз свободы. В начале апреля 1995 года значительным большинством голосов я был
избран председателем партии, и это послужило началом нового этапа в моей
профессиональной деятельности в качестве руководителя самой большой
оппозиционной партии Польши. Моей целью было сделать из Союза свободы
дисциплинированную, современную партию, что позволило бы дать новый толчок
реформам в Польше.
Работа была нелёгкой, потому что в
партию входили три бывших премьер-министра и большинство бывших диссидентов. В
конце 1995 года мы потерпели поражение на президентских выборах. В начале 1997 года
популярность партии упала почти на 5 процентов, но на парламентских выборах в
сентябре 1997 года мы получили почти 14 процентов голосов, заявив в нашей
кампании о «втором плане Бальцеровича». Я был избран в парламент Силезии (район
тяжёлой промышленности), баллотируясь от списка кандидатов за свободный рынок
против Мариана Кржаклевского, лидера профсоюза Солидарность.
Находясь в оппозиции, Союз свободы
систематически критиковал посткоммунистическое правительство за замедление
реформ, включая приватизацию. Однако, работая с посткоммунистическими партиями
(и против Солидарности), мы провели новую Конституцию, принятую на референдуме
в мае 1996 года.
Приняв предложение Союза свободы,
она запрещала государственный долг, превышающий 60 процентов от ВВП, и разумно
предлагала хорошую защиту экономических и гражданских свобод. Конституция же,
предложенная Солидарностью, была значительно слабее в этих и других отношениях.
Несмотря на то, что мы сотрудничали
с посткоммунистическими партиями, предлагая новую Конституцию, у меня не было
никакого намерения сформировать с ними правящую коалицию; что подорвало бы
политические шансы Союза Свободы. У меня было много возражений против их
политики. Мариан Кржаклевский смог выстроить огромный политический конгломерат
(Solidarity Electoral Action, или AWS — Избирательная Акция «Солидарность»
или AWS — Коалиция правых сил), в котором господствующее положение занимал
профсоюз «Солидарность», и еще примерно 40 маленьких партий, многие из которых
вовсю критиковали «план Бальцеровича». AWS выиграла выборы в сентябре 1997 года,
но ей был необходим Союз свободы, чтобы контролировать парламентское
большинство. Когда пришло время, я был готов войти в эту непростую коалицию,
поддерживаемую большинством моей партии.
Стабилизация и реформы в
период нормальной (но своеобразной) политической ситуации
После трудных переговоров в октябре
1997 года я опять был назначен министром финансов и заместителем
премьер-министра, ответственным за общую координацию экономической политики в
качестве председателя экономического подкомитета Совета министров.
Я имел чёткое представление об
экономической ситуации и о целях, связанных с ней. Основной целью было
увеличить долгосрочный экономический рост путём ускорения реформ, особенно
приватизации, а также настойчиво продвигать дерегулирование и реформирование
пенсионной системы, образования, системы правосудия, местного самоуправления и
убыточных секторов экономики, особенно угольной промышленности.
Тем временем быстро рос дефицит по
текущим счетам, и я хотел избежать макроэкономического кризиса. Таким образом,
я настаивал на сокращении дефицита бюджета посредством уменьшения расходов, что
также было важно для укрепления долгосрочного роста.
На фронте труда Польша входила в период
роста предложения рабочей силы благодаря увеличившемуся притоку выпускников
средней школы. Такая возможность усилила позиции для ускорения долгосрочного
экономического роста. Я также хотел добиться либерализации Кодекса законов о
труде.
Коалиционное соглашение включало
большинство из этих реформ, но очень часто в обобщённой формулировке. В
частности, правительство согласилось, что для укрепления экономического роста
приватизацию необходимо ускорить. Оно также согласилось финансировать переход к
накопительной пенсионной системе, которая должна была быть введена в рамках
комплексной пенсионной реформы. Это была моя идея: я хотел сделать так, чтобы
приватизация выглядела более привлекательной с политической точки зрения.
Коалиционное соглашение подчёркивало необходимость более простых и более низких
налогов, но не указывало детали реформы налогообложения. Посреди конфликтной
ситуации, во второй половине 1998 года я добавил их.
Руководить совместно с AWS было
нелегко. После относительно спокойного первого года стали проявляться
напряжения и конфликты, большей частью по той причине, что сама AWS
представляла собой неоднородную коалицию. В конце концов, группы внутри AWS
начали голосовать против правительственных предложений или же настойчиво
продвигать парламентские законопроекты, противоречившие согласованной
программе.
Посткоммунистические партии
поддерживали и те и другие меры. Я назвал этот феномен двойной оппозицией:
одна — официальная, а другая — от AWS11.
Это была совершенно другая
политическая ситуация по сравнению с той, с которой я уже столкнулся в период
чрезвычайной политической ситуации. Несмотря на это, я намеревался продолжать
дисциплинированную фискальную политику и реформы12. Для того чтобы
сделать это, я использовал различные механизмы.
Я собрал другую великолепную команду
экономистов. У меня также была отличная группа молодых помощников из бывших
студентов. Мы сделали акцент на разъяснение наших предложений обществу. Я
создал очень хорошую команду по связям с общественностью из более молодых людей,
и активно общался со средствами массовой информации. Мы постоянно отслеживали
протесты и пытались занимать наступательную позицию. Например, ещё до протестов
медработников мы напечатали и широко рекламировали «Чёрную книгу по утилизации
отходов в здравоохранении» (A Black Book of Waste in the Health Service). Мы
также предугадывали наиболее резкие формы демонстраций. Таким образом, я не был
шокирован, когда бизнесмены, пользовавшиеся абсурдно щедрыми налоговыми
льготами при найме на работу инвалидов, организовали демонстрацию в инвалидных
колясках перед Министерством финансов. После жёсткой борьбы в Парламенте мы
уменьшили эти налоговые льготы.
Мы подготовили стратегические
документы, которые должны были служить в качестве координирующего и
дисциплинирующего средства в коалиционной политике, и убедили правительство
принять их. Самым важным был документ о долгосрочной стратегии экономического
роста и государственных финансах, принятый в 1998 году. Другой документ —
это закон о государственных финансах, который сделал их более прозрачными и
ввёл два уровня «потолка» для государственного долга: 50 и 55 процентов от ВВП
(если этот «потолок» превышен, то автоматически необходимо было принимать
фискальные меры). Я также ввёл практику издания «чёрного списка» предприятий с
самыми большими неуплаченными налогами и с решениями налогового ведомства об
отсрочке или уменьшении уплаты налогов.
Мы привязали менее популярную
реформу (приватизация) к более популярной реформе (создание накопительной
пенсионной системы). Я пытался мобилизовать различные группы или организации в
поддержку определённых реформ, организовал Комиссию по дерегуляции, где являлся
председателем, состоявшую из государственных служащих, негосударственных
экспертов и журналистов. Когда я обнаружил, что местные общины, на чьих
территориях расположены угольные шахты, очень ими недовольны по причине
неуплаченных налогов, то я создал коалицию с местными властями от этих общин
для оказания давления по реструктуризации угольных шахт. Я утвердил заём от
Международного банка для финансирования этого процесса, надеясь, что эксперты
банка помогут мне контролировать этот процесс и оказывать давление для
приватизации угольных шахт13.
…Ввиду непростой коалиции, а также
внешних экономических ударов 1998 года (Восточно-Азиатский кризис, Русский
кризис) макроэкономические и системные результаты политики ноября 1997-го и мая
2000-го ретроспективно выглядят не так уж плохо.
Налоговый дефицит был значительно
уменьшен, а отношение госдолга к ВВП начало падать… Приватизация была
радикально ускорена. Она включала бóльшую часть банковского сектора,
бóльшую часть металлургического сектора, телекоммуникации и многие из
оставшихся производственных ГП (за исключением угольной промышленности или
железных дорог).
Мы провели фундаментальную
пенсионную реформу, которая радикально ускорила систему «заработал —
плати» (уплата налогов при получении зарплаты), а также обязательную
накопительную систему. Переход к этой системе начался с финансирования из
доходов, полученных от приватизации. Связь между приватизацией и пенсионной
реформой работала в течение 1998–2000 годов.
Невзирая на протесты профсоюза
шахтёров, угольные шахты были значительно реструктурированы. Количество шахт
было радикально сокращено, хотя меньше, чем я планировал.
Аналогичным образом, несмотря на
протесты профсоюза железнодорожных рабочих, инфраструктура железных дорог была
отделена от других операций.
Что касается дерегулирования, то мы
с бóльшим успехом ликвидировали различные министерские инструкции, чем
ненужное или вредное законодательство. Всесторонняя либерализация Кодекса
законов о труде, подготовленная Комиссией по дерегуляции, не была пропущена
политической системой. Как я и опасался, провал либерализации Кодекса законов о
труде внёс свой вклад в увеличение безработицы среди молодёжи. Политика в
Польше упустила возможность воспользоваться демографическими дивидендами14.
Учитывая политические ограничения, я
сомневаюсь, что мы смогли бы достичь лучших макроэкономических и системных
результатов. Возможно, нам следовало бы убрать различные профессиональные
пенсионные привилегии и повысить пенсионный возраст15.
Я направил всё свое внимание на
подготовку Союза свободы к парламентским выборам 2001 года. Нашей перспективой
после выборов было находиться в оппозиции. Я был далеко не в восторге быть
лидером оппозиционной партии, но я чувствовал своим моральным обязательством
остаться с Союзом свободы и продолжать делать свою работу как можно лучше.
Однако именно внутри партии вызрела оппозиция к моему руководству. Она состояла
по большей части из людей, которые считали, что Союз свободы должен поменять
свой имидж с чересчур «экономического» на более традиционный «заботящийся о
социальной помощи». Другая группа хотела продолжить предыдущий курс. Я бы
выиграл выборы на партийном конгрессе, проводимом в декабре 2000 года, но
пришёл к выводу, что складывавшаяся в партии ситуация освобождала меня от
морального долга продолжать быть её председателем. И тогда я заявил, что не
буду участвовать в выборах 2001 года.
После того как я принял это решение,
освободилось место главы Центрального банка. Президент Квасьневский предложил
мою кандидатуру на эту должность, на которую я был избран парламентом в конце
декабря 2000-го. В январе 2001-го я начал работать в Центральном банке, где и прослужил
до января 2007 года.
В течение срока моей службы
Национальный банк Польши столкнулся с двумя сменявшимися друг за другом
недружелюбными правительствами — посткоммунистическим, а затем
правительством, возглавляемым Ярославом Качинским. Оба правительства
предприняли агрессивные атаки против монетарной политики Центрального банка и
его независимости. При поддержке Европейского Центрального банка и
бóльшей части польских средств информации мне удалось отразить эти
атаки, что усилило независимость Национального банка Польши.
Заключительные замечания
Опыт Польши показывает, что
стабилизация и реформы возможно проводить как при чрезвычайных, так и при
нормальных политических ситуациях, при условии следования определённым
критериям. Во время чрезвычайных политических ситуаций, скорость их проведения
чрезвычайно важна. Необходимо действовать быстро, но необходимо, чтобы план был
готов до того, как представится возможность его реализовать. Скорость и
предварительная работа также важны и в период нормальных политических условий.
В обоих периодах аналитические
проблемы решались легко. Более сложными проблемами являлись управленческие и
стратегические.
Чтобы быть успешным, реформатору
нужно иметь интеллектуальную хватку в части экономической стратегии. Реформатор
также должен обладать личностными характеристиками и умением для того, чтобы
иметь дело с управленческими и политическими аспектами запуска и осуществления
радикальных реформ.
Только немногие люди счастливо
сочетают интеллектуальные, управленческие и политические качества, необходимые
для того, чтобы стать успешными реформаторами. Но удаётся ли таким людям занять
лидирующее положение? Во многом это дело случая. Иногда они появляются, но
сталкиваются с такими преградами, которых никто не может преодолеть. Таким
образом, удача или неудача радикальных реформ является результатом комплексного
взаимодействия между личностью и переменными величинами конкретной ситуации.
Как при чрезвычайных, так и при нормальных политических условиях успех зависит
от наличия сплочённой, хорошо организованной, решительной команды с чётким и
ясным руководством.
В Польше, как и в других
посткоммунистических странах, реформы проходили быстрее и были более успешными
на предприятиях, чем в других областях, благодаря приватизации. Оставшиеся в
Польше ГП потерпели убытки или стали почти монополистами.
Реформа государственных учреждений и
систем оказалась гораздо медленнее и менее эффективной, особенно в
здравоохранении, высшем образовании, правоприменении и системе правосудия.
Таким образом, именно в государственном секторе экономики ещё остается больше
всего проблем. Пенсионная система была затронута наибольшим количеством реформ,
но самые большие изменения произошли при правительстве Туска в 2011 и 2013 годах
с апогеем, когда де-факто была разрушена обязательная накопительная система.
Политическая критика стабилизации и
реформ в Польше шла почти всегда со стороны людей из государственных
организаций, что препятствовало денежно-кредитной консолидации, приватизации и
дерегулированию, особенно рынка труда.
<…>Монетарная политика в целом
играла важную дисциплинарную и стабилизирующую роль. Это было возможным
благодаря независимости Центрального банка, который защитили и усилили,
отбросив политические атаки.
С 1989 по 2013 год ВВП Польши увеличился
более чем вдвое, что явилось, по-моему, наивысшим достижением политики
переходного периода. Этот невероятный рост стал результатом накопления реформ
сектором предприятий, а также и результатом макроэкономической политики
(особенно кредитно-денежной), что предотвратило появление ситуаций бума,
чередующегося с крахом.
Примечания
1 С
любезного разрешения Л. Бальцеровича публикуем его статью, подготовленную на
основе публикации из книги: The Great Rebirth. Lessjns frov the victory of Kapitalism over Communism.
Editors Andreas Aslund & Simeon Djancov. Peterson institute for
international Economics. Washington 2014.
В публикации
использованы также лекция проф. Бальцеровича в московской ВШЭ 19 марта
2 Лешек
Бальцерович, профессор экономики Европейского Колледжа (the College of Europe);
Заместитель премьер-министра и министр финансов Польши (1989–91, 1997–2000);
управляющий Национального банка Польши (2001–07).
3 Моя
книга 1995 года включает работы, которые я написал в 1970-х и 1980-х годах (до
того, как я вошёл в правительство)
Также
в 1980-х годах я очень заинтересовался «экономическим чудом» (“growth
miracles”), особенно в Южной Корее и на Тайване, и я читал соответствующую
литературу. Популярная точка зрения была такова, что за кулисами феноменального
роста этих и других стран были государственные инвестиции. Однако я пришёл к
выводу, что настоящей причиной было необычное аккумулирование фундаментальных
основ для роста, таких, как превалирование частного владения, высокий уровень сбережений и инвестиций, низкое фискальное
бремя и ориентирование на экспорт. Эмпирически я всегда скептически относился к
государственным интервенциям по части инвестиций.
4 Штефан
Кавалец, член нашей первоначальной команды Бальцероваича и мой ближайший
экономический советник, написал подобную работу в 1988 году, пока я был в
Германии (Кавалец 1989).
5 Я
не участвовал в обсуждениях за Круглым столом и критически относился к
обсуждаемым там экономическим предложениям.
6 О
критике шоковой терапии и градуализма и об альтернативных концептуальных рамках
см.: Бальцерович (1992, 4-6; 1995).
7 Сравнительный
анализ посткоммунистического переходного периода — см.: Аслунд (2013) и
Хартвелл (2013).
8 Соавтором
концепции ваучерной приватизации, введённой в 1988 году, Левандовский был
(Левандовский и Шомбург, 1989 / Lewandowski and Szomburg 1989).
9 В
результате этих мер, доля занятости в частном секторе, за исключением сельского
хозяйства и кооперативов, с 13 процентов в 1989 году выросла до 34 процентов в
1992-м.
10 Общественное
мнение в 1991 году было полярным (Gazeta Wyborcza, 30 октября
11 Для
принятия некоторых мер, которые казались относительно бесспорными, я попытался
заручиться поддержкой оппозиции, но она обычно отказывалась и поддерживала
фискально разрушительные законопроекты, даже когда стало достаточно вероятным,
что оппозиция всё-таки выиграет выборы в 2001 году и возьмёт ответственность за
правительство. Эта модель деструктивной оппозиции в Польше стала нормой.
12 В
этом стремлении я был поддержан Ханной Гронкевич-Вальц (Hanna
Gronkiewicz-Walz) — председателем национального банка Польши, и недавно
созданным кредитно-денежным советом.
13 Я
был разочарован пассивностью, выказанной экспертами Международного банка. Ещё
худшее поведение было выказано в 2011 и 2013 годах, когда польское
правительство Дональда Туска начало демонтировать накопительную пенсионную
систему, введённую по совету Банка.
14 Основной
причиной (и достаточной), почему реформа была заблокирована, было то, что
федерации профсоюзов имели очень большое влияние в двух крупных конкурирующих
политических блоках — в посткоммунистическом и в Солидарности.
15 Оппозиция
утверждала, что единый налог выгоден только богатым за счёт бедных, в то время
как предложенный налог, благодаря увеличенной квоте необлагаемых налогами людей,
будет выгоден людям с низким доходом. Обе реформы были внесены на рассмотрение
правительством премьер-министра Доналда Туска.
Список использованной литературы
Åslund, Anders. How Capitalism Was
Built. 2d edition. New York: Cambridge University Press. 2013.
Balcerowicz, Leszek. 800 dni
skontrolowanego szoku [800 Days of
Controlled Shock]. Warsaw: Polska Oficyna Wydawnicza (BGW). 1992.
Balcerowicz, Leszek. Socialism,
Capitalism, Transformation. Budapest: Central University Press. 1995.
Hartwell, Christopher. Institutional
Barriers in Transition: Examining Performance and Divergence in Transition
Economies. New York: Palgrave Macmillan. 2013.
Kawalec, Stefan. Privatization of the Polish Economy.
Communist Economies 1, no. 3: 241–56. 1989.
Kornai, János. Economies of
Shortage. Amsterdam: North Holland. 1980.
Lewandowski, Janusz, and Jan
Szomburg. Property Reform as a Basis for Social and Economic Reform.
Communist Economies 1, no. 3: 257–68. 1989.
Pinto, Brian, Marek Belka, and Stefan
Krajewski. Transforming State Enterprises in Poland: Evidence by
Manufacturing Firms. Brookings Papers on Economic Activity, no. 1. Washington:
Brookings Institution. 1993.
Rostowski, Jacek. The Implications
of Very Rapid Private Sector Growth in Poland. CEP Discussion Paper No. DP0159.
London: Centre for Economic Performance. 1993.
Williamson John, ed. The Political Economy of Policy
Reform. Washington: Peterson Institute for International Economics. 1994.
Перевод с английского Марина
Бушинская