Опубликовано в журнале:
«Вестник Европы» 2013, №36

На подступах

К новой модели социального государства

На подступах.

К новой модели социального государства

 

Владимир Мау

 

Россия за последние 20–25 лет прошла через несколько кризисов. У нас был трансформационный кризис конца 80-х — начала 90-х годов, который был схождением четырех кризисов, и каждый из них известен экономическим историкам и просто историкам; если что и было в них уникального — так это переплетение кризисов. Происходило наложение системного кризиса и кризиса индустриального общества. СССР столкнулся с теми же кризисами, которые Запад с великими трудностями преодолевал в 70-е годы. Тогда бóльшая часть ВВП и занятости еще находилась в промышленности. Дискуссий было много: что такое “неоиндустриализация”, роль “железа” и “софта”, сближение “physical & digital” (Эско Аха). Когда вы перестаете понимать, где услуга, а где производство, пресловутое “железо”, этот водораздел вы преодолеваете и оказываетесь в новой экономике.

Вторым кризисом был кризис коммунистической системы, крупнейший кризис мировой истории, трансформация, уникальная для нас, но не уникальная в мире — в тот период 25 стран переходили к рыночной экономике.В этот период было много критики; спорили: не лучше ли приватизацию провести раньше либерализации? Но практика показала, что это разговор пустой. Делалось так, как могло делаться. Все остальные страны развивались примерно по той же логике, что и мы.

Третий кризис — макроэкономический кризис, хорошо известный всем исследователям: высокая инфляция, бюджетный дефицит. Почти ничего уникального здесь не было, почти стандартная задача. Хотя решение ее социально было очень болезненным, а политически — труднейшим, но (как говорил Егор Гайдар) интеллектуально простым. Здесь не было ничего столь уж многослойного и непонятного, как происходит сейчас в пенсионной или образовательной реформе.

Четвертый кризис специфичен для России. В моем представлении — это кризис государства, происходивший в форме революционной трансформации.Мы видим, что российская трансформация очень похожа на другие революционные трансформации прошлого, и в этом ее отличие от других посткоммунистических трансформаций. Революция в моем понимании — это не разгул насилия и не красные флаги на баррикадах, революция — это системная трансформация общества в условиях коллапса государства. Бывает коллапс без трансформации — это не революция; революция же — это когда элита расколота по базовым ценностям, когда одни мечтают вступить в НАТО, а другие хотят повторить опыт Китайской Народной Республики. Они говорят вроде бы на одном, но на самом деле — на разных языках: нет базового консенсуса.

 

Они не обсуждают социал-демократические или рыночные пути; они борются вокруг базовых ценностей. В результате государство неспособно ни собирать налоги, ни снизить расходы до уровня собираемости налогов. Это крах государства.

Вот здесь ситуация и становится интересной для экономиста. Трансформация приобретает очень специфические черты. В денежной политике инфляция становится чисто политическим феноменом — она отражает баланс сил, одни из которых заинтересованы в макроэкономической стабилизации, другие — наоборот, в раздувании объема денег. Весьма специфические черты приобретают приватизационные процессы. Приватизация обычно имеет три цели: фискальную, когда надо пополнить бюджет; экономическую, если власть хочет найти эффективного собственника, и политическую, если власть хочет выжить. В революции приватизация (и национализация) всегда носят политический характер. Нельзя ставить экономическую цель эффективности, когда нет власти; нет проблемы фискальной, когда у вас есть печатный станок и, честно говоря, разница между 100% инфляции и 1000% уже не принципиальна. И то и другое не позволяет проводить нормальную экономическую политику. Приватизация важна тогда, когда позволяет сформировать политическую базу, опору стабильности, приводит к точке невозврата. Как приватизация, так и национализация проводится с целью расширения базы политической поддержки.

В этом смысле к 2000 году, по крайней мере, потенциалы трех (из четырех) трансформационных процессов были исчерпаны. Был преодолен макроэкономический кризис (для экономиста: бюджет был сбалансирован). Дефолты — оружие революции, это показатель не слабости, а силы правительства. Когда Кромвель отказался платить долги — это был показатель силы протектората. Когда французское термидорианское правительство объявило о банкротстве и отказалось платить две трети долгов, это было демонстрацией силы. Когда большевики отказались платить по внешним долгам.

Когда российское руководство в 1998 году объявило дефолт по внутренним долгам, сохранив оплату внешних долгов, что создало базу для макроэкономической стабилизации, — это было показателем силы, а не слабости. К двухтысячным годам мы решили большинство трансформационных проблем, практически не касаясь проблем структурных. Но это проблемы долговременные.

* * *

Кризис, в который мир вступил в 2008 году, совпал с теми трансформационными кризисами, которые последнее десятилетие проходит Россия. Он относится к числу не циклических, а структурных. Циклическим, в принципе, можно не заниматься, он сам рассосется. Так действуют все правительства.

Понятно, что кризис требует новой модели, нового понимания экономического роста. Новые интеллектуальные вызовы требуют переосмысления механизмов функционирования в прошлом, смены моделей регулирования. Это расширительная трактовка кризиса; многие понимают кризис как рецессию; кризис может начаться и до рецессии. Кризис не начинается с рецессии — это вызовы структурной транс-
формации.

Интрига форума этого года в том, что если вы соберете все доклады и дискуссии, они покрывают все эти темы. Кроме геополитики, куда мы стараемся не соваться (кроме Нила Фергюссона). Остальное все у нас было обсуждено на пленарных дискуссиях и “круглых столах”. Мы говорили и о резервных валютах, и о геоэкономических балансах, о регулировании и т.д.; искали элементы новой экономической доктрины... Сегодня лучше, чем четыре года назад, мы понимаем природу и характер этого кризиса; хотя не готовы ответить на все вопросы, которые он вызывает.

* * *

В моем понимании, мир идет в направлении формирования новой технологической базы, к сближению “диджитал” и “физикал” — очень удачное выражение... Возврат ли это к индустриализации или уход? Возможно, XXI век станет возрождением века XIX (с точки зрения структуры экономик). Если раньше мы могли сказать, какие отрасли передовые, какие страны самые передовые; знали, что если выпускать больше станков, стали, чугуна, тракторов, строить больше домн и электростанций, то страна станет передовой. А сейчас каковы критерии, где площадки для “большого скачка”?

Сейчас мы знаем, что этого мы не знаем. Можно поставить задачи собрать больше всех в мире компьютеров — но это вовсе ничего не решит, не выведет на новые позиции. Отраслевые приоритеты нацелены прежде всего на освоение бюджетных средств. Далеко не всем странам “догоняющего развития” удавалось решение задачи — догнать и перегнать. В Германии, Японии, позднее и в Финляндии доля бюджета в ВВП была высокой. Но в более поздних догоняющих странах — в Южной Корее, Ирландии или Эстонии доля бюджета была ниже. Мир склоняется к пониманию того, что если вы не уверены, какие приоритеты надо поддерживать, разумнее больше оставить на долю бизнеса, который их найдет.

 

Гипотезы для посткризисного мира

 

Отрасли оказываются в более равном положении, чем в предыдущие 200 лет. В XIX веке люди знали, какие отрасли ключевые и какие определяют рост других. Но во времена Адама Смита отрасли были равноправными. Идея свободной торговли была популярной в XVIII веке, но потом ее порицали как империалистическую. Однако для экономики времен Адама Смита аграрная отрасль не была отсталой. Благополучие Англии определяла шерсть, сукно. Критерий важности страны — ее военная мощь. Аграрные империи были самые могучие. Передовые и отсталые — это понятие индустриальной фазы. Отрасли становятся более равноправными. Нас всегда смущало доминирование топливно-энергетического комплекса, мы хотели бы более гармоничного развития экономики. Но ситуация была сложной. Да, ТЭК как комплекс с отсталыми технологиями предопределяет отсталость, генерируя ренту, которая является источником стимулирования отсталости. Но теперь оказывается, что ТЭК может быть мощным источником инструментов генерации инноваций. Конечно, многие это понимали и раньше, по опыту добычи нефти или газа на шельфе; но в последние три года в области технологий гидроразрыва и добывания сланцевого газа появился опыт Техаса в США. Стало ясно, что ТЭК — как медицина, биотехнологии и связанное с ними сельское хозяйство — являются источниками инноваций. Появилось понимание, что лозунг уменьшить долю ТЭКа и увеличить долю машиностроения никуда не ведет; машиностроение может быть столь же отсталым, как и сельское хозяйство середины XX века. Нам требуется гораздо более тонкий и серьезный отраслевой анализ.

 

Россия в глобальном кризисе

 

Россия вошла в этот кризис на основе успешной реализации экономической модели предыдущего десятилетия, и её макроэкономика демонстрирует достаточно высокую устойчивость по сравнению с большинством стран развитого мира. Правда, у нас был самый глубокий спад в “двадцатке”; причины его понятны — это результат нашей сырьевой зависимости. Но все восстановилось; у нас достаточно сбалансированный бюджет и очень низкий — беспрецедентно низкий по сравнению с другими странами — долг. Мы перешли к модели плавающего валютного курса, российский рубль колеблется вместе с валютами других развивающихся стран или сырьевых рынков. В этом смысле у нас все идет нормально. Рубль в начале 2009 года упал на 40 процентов, так же как австралийский доллар или польский злотый. У нас благоприятная долговая ситуация. Иногда нас упрекают за слишком высокий совокупный долг. У нас растет корпоративный долг, что перед 2008-м годом вызывало некоторые опасения, но значительная часть корпоративного долга лежит на квазигосударственных институтах; в них там всегда была проблема риска “неадекватного поведения”, когда заемщики думали, что государство их спасет в случае кризиса; а кредиторы тоже считали, что государство будет их спасать. Это представление облегчало получение внешних кредитов.

Правительство ругать легко, хвалить сложно. На мой взгляд, решения конца 2008 года были правильными и точными. Сначала правительство несколько испугалось и собиралось выкупать долги крупных корпораций; пока собиралось, долги росли в цене. Но правительство быстро разобралось и отошло в сторонку; кредиторы и заемщики были вынуждены договариваться. В результате структура долга несколько улучшилась. Пришло понимание, что государство спасать не будет даже самые крупные корпорации. Ответственность выросла. Прецедент создан.

Но тем не менее мы столкнулись с четырьмя крупными проблемами (их больше), которые хочу кратко охарактеризовать. Это ножницы конкурентоспособности, демографическая, институциональная проблемы и ресурсная зависимость (в макроэкономическом, а не в технологическом смысле слова.)

 

Конкурентоспособность

На мой взгляд, важнейшей проблемой является первая. Динамика цены труда за десять лет у нас самая высокая, а институты не стали настолько же лучше. Ситуация становится конкурентно-тупиковой: у нас дорогой труд и плохие институты. Мы все более неконкурентоспособны, это серьезная структурная ловушка. Потому что капитал предпочитает или ненадежные вложения с высокой отдачей, или надежные — с низкой доходностью, но если у вас рискованные вложения с низкой отдачей, вы не интересны. Издержки высоки, и риски высоки тоже... С точки зрения особенностей растущей переходной экономики, это тоже достаточно понятная ситуация. Это страны, в которых политика играет никак не меньшую роль, чем экономика; и в этом смысле хеджирование рисков происходит на уровне политических договоренностей (среднего инвестора с губернатором, крупного — с президентом). Политический фактор здесь весьма значим, если не является ключевым. Ситуация не фатальна, но очень... специфична.

Мы не можем больше защищать наш рынок, поддерживая высокий курс рубля. Мы десять лет жили с представлением, что лучше платить инфляцией, нежели укреплять рубль и стимулировать импорт дешевых товаров. При нынешнем реальном курсе рубля его сдерживание ценой инфляции перестает ограничивать дешевый импорт — он все равно окажется дешевле. Рост бюджетного спроса уходит в инфляцию и в тот же импорт, на потребление. В нашей ситуации переход от экономики спроса к экономике предложения, к экономике, предполагающей низкую инфляцию, низкую процентную ставку и низкие налоги, важнее. Это тот переход, который западные правительства мучительно осуществляли в конце 1980-х годов.

 

Демография

Политические последствия демографических факторов остаются малоизученными. С начала 90-х годов у нас катастрофически стало сокращаться население трудоспособных возрастов. Но мы не знаем примеров современного экономического роста без роста численности населения, такого не бывало в истории. Двести лет с начала экономического роста население всегда росло. И никто не знает — возможен ли рост, когда население не растет. Я советую почитать книгу Грегори Кларка — о проблемах роста после 1800 года: у него мальтузианский взгляд на проблему роста населения. Вопрос очень дискуссионный: возможен ли экономический рост при сокращении численности населения; возможно ли его компенсировать миграционными потоками, какой мощности, откуда и в какой мере; возможно ли, скажем, обеспечить рост за счет территориальной реструктуриализации, создания некоего более компактного экономического пространства? Как можно стимулировать внутреннюю миграцию в точки роста, в растущие города, но не стимулировать людей там, где они живут в депрессивных и бесперспективных населенных пунктах? Все это животрепещущие, острейшие социальные вопросы. Это очень серьезная проблема, которая пока не имеет ни теоретического обоснования, ни практического решения; но она очень важна с точки зрения понимания реальности и той модели роста, которую мы стремимся выстроить на пути к посткризисному миру.

 

Между стабильностью и застоем

 

Наша макроэкономическая ситуация удивительно похожа на конец брежневского “застоя”. На Западе кризис — у нас — умеренный рост. Тот же вялый рост, как тогда в СССР: порядка 2,5-3 процента. Хочу обратить внимание, что сейчас цены на нефть (в реальном выражении) находятся на уровне 1979–82 годов и все доходы за нефть поступают в бюджет, потому что мы перестали формировать резервный фонд. Низкая, беспрецедентно низкая безработица. Но в нынешних условиях низкий уровень безработицы означает отсутствие модернизации. В 1970-1980-х годах нулевая (а реально, конечно, низкая) безработица была отражением застойного характера экономики. У нас низкий долг, нулевой бюджетный дефицит, несколько более высокая, но снижающаяся инфляция. У нас теперь более гибкая политическая структура (хотя она довольно ригидна, но все-таки более гибкая); у нас есть резервы — но не нужно понимать их как автомобильную подушку безопасности, это иллюзия. Резервы — скорее докатка... Как показали последние пять лет, наличие Стабилизационного фонда оказалось очень сильным антимодернизационным стимулом. Если в период формирования Стабфонда это было подталкивание к модернизации (поскольку из экономики происходило изъятие денег, не связанных с производительностью труда, что было исключительно важно), то далее мы обнаружили, что наличие этих денег позволяет затыкать социальные дыры, снижать напряжения, но, в общем-то никакой модернизации не производить. Пока я еще не знаю выхода из этой ловушки — поскольку и отказываться от формирования резервного фонда нельзя, но и “играть на эти деньги” нельзя — модернизация тормозится.

Сравнивая нынешнюю нашу ситуацию с ситуацией конца 70-х — начала 80-х годов, я являюсь сторонником крайне консервативной бюджетной политики, политики Бюджетного правила. Собственно, это ни для кого не секрет: именно Академия и Институт Гайдара стояли на этой интеллектуальной позиции, настаивали на введении Бюджетного правила в Стратегию-2020, это был наш ключевой, принципиальный вклад в деятельность правительства. Там возможна, конечно, некоторая гибкость, можно несколько снизить резервный фонд, но тогда необходимо будет принять более жесткие ограничения по государственному долгу. После какого-то уровня (скажем, 25 процентов от ВВП) заимствования запрещаются. Макроэкономически это можно сделать. Жестко консервативная бюджетная политика в условиях внешней турбулент-
ности крайне важна.

Как показывают 1980-е годы, путь между “стабильностью” и застоем очень короток — это от силы пять-семь лет. Кстати, тот бюджетный маневр, направленный на ускорение роста, основанный на макроэкономическом дисбалансе, который предлагают наши оппоненты, мы тоже проходили в 1986-88 годах, проводя “перестройку и ускорение”. Да, темпы роста тогда возросли. Но мы помним, чтó за этим последовало. Резкое падение. Темпы роста не могут быть показателем экономической стратегии. Если у вас есть политик, который гарантирует рост на 10–15 лет, это понятно, но только если нам крупно повезет.

 

Кризис социального государства

 

Нынешний структурный кризис в основе своей имеет кризис социального государства в том виде, как оно сложилось к середине XX века. Я имею в виду прежде всего пенсионные, медицинские и образовательные системы государства.

Изменившиеся демографические, урбанистичес-
кие и территориальные условия развитых стран привели к тому, что социальное государство в том виде, как оно сложилось, больше существовать не может. Если посмотреть на географию кризиса, можно увидеть, что кризис ударил в первую очередь по тем странам, где наиболее развито социальное государство, где бюджетная нагрузка на ВВП наиболее высока. Причем это сильнее всего там, где социальное государство развито, а производительность труда низка, — в странах Южной Европы. И кризис слабее там, где производительность труда высока, хотя структурно и они уязвимы. Слабее кризис сказался на США, где социальное государство не вполне сложилось; в России, где оно ослабло; в Китае и в странах Юго-Восточной Азии, которые еще не успели создать полномасштабное социальное государство.

Все более становится ясно, что важнейший структурный момент кризиса — поиск новой модели социального государства. Егор Гайдар обратил внимание на это еще десять лет назад в статьях 2002-2003 годов*. Он попытался модернизировать идеи Гершекрона о преимуществах отсталости, о том, что отсталая страна может внедрить новые институты раньше развитых стран, чтобы совершить рывок. Вопрос очень спорный; импортировать технологии в отсталых странах куда проще, чем внедрять институты; вообще вопрос импорта институтов дискуссионен. Однако остается факт, что все развитые страны находятся в поиске моделей модернизации социального государства. Россия находится в таком же положении, хотя бы потому, что именно социализм и создал социальное государство. Я думаю, что кризис 90-х не был кризисом социализма, это был кризис индустриального социального государства. Это очень важная развилка; еще несколько лет назад мало кто верил в возможность новой модели социального государства. (Общее мнение было таково: от него отказались, потому что денег не было, а появятся — и можно будет вернуться к тем же принципам.) Теперь кажется, что общество начинает понимать: повернуть вспять нельзя.

В структурном смысле это был кризис государства, которое уже не могло существовать. Так что нас ждет не возрождение советского, а поиск новых принципов социального государства.

Эти принципы очень важны для понимания того, как все должно строиться. Обсуждая проблемы образования, здравоохранения и пенсионной системы, прежде всего нельзя забывать, что это сектора, где переплетаются бюджетные, социальные и инвестиционные проблемы и подходы. И мы не можем решать каждую их них отдельно от других задач. Мы не можем обсуждать пенсионную систему только в терминах, каков будет коэффициент замещения (мол, давайте увеличим пенсию, не обсуждая инвестиционные ресурсы). При построении социального постиндустриального государства необходимо учитывать наличие всех трех факторов.

Второй феномен — непрерывный характер услуг. Раньше люди учились, лечились в определенном возрасте. Сейчас возрастные границы стираются. Человек ныне учится и лечится всю жизнь. И на пенсию уходит, когда у него есть желание не работать. Таким образом, объектом пенсионирования становится все общество. Невозвратность прежней модели очевидна: когда утверждались системы, основанные на солидарном принципе, в конце ХIХ — начале ХХ века пенсионный возраст определялся много выше средней продолжительности жизни. Объектом обеспечения становилось меньшинство промышленных рабочих. В 1889 году при Бисмарке продолжительность жизни была 45 лет, а возраст достижения пенсии —70 лет. Тогда это была достойно устойчивая система. То же было в Англии при Ллойд Джордже: в 1908 году — 50:70. Нечто похожее было и в СССР в 1930-е годы, когда складывалась пенсионная система. Колхозное крестьянство (составлявшее большинство) пенсиями вообще не обеспечивалось. В наше время пенсионный возраст гораздо ниже средней продолжительности жизни (55 лет у женщин, которые доживают до 70–80 лет), а объектом пенсионирования являются не промышленные рабочие, а все население. И эта система уже не может функционировать. Обсуждать ныне пенсионный возраст (в 60 или 65 лет) бессмысленно: это не поможет. Осмысленно обсуждать 80 или 85. Тогда коэффициент замещения будет процентов 70: достойная пенсия в старости, пенсионный фонд будет сбалансирован и т.д. Но политически этот подход совершенно бессмыслен — общество никогда этого не примет. Разумно обсуждать не пенсионный возраст, а какую-то другую систему, основанную на других принципах. Но пенсионная реформа неотвратима, хотя вопрос не так остро, поскольку речь не о тех, кому скоро выходить на пенсию, а о тех, кому выходить через 15–20 лет.

Например, имеет смысл обсудить: должна ли пенсия всегда быть всеобщим универсальным инструментом (скорее пособием по бедности или инвалидности), или государство должно стимулировать человека к выбору оптимальных для него индивидуальных пенсионных стратегий. Ну и так далее... Но это тема особого разговора.

Во всех этих различных социальных системах может быть заложен общий универсальный принцип — индивидуальный характер услуги. Люди выбирают индивидуальные траектории. Не может быть больше массовой (и хорошей) медицины, массового хорошего образования, массовой модели пенсионирования.

Известны, по крайней мере, четыре механизма функционирования для людей пожилого возраста: государственная пенсия, частные фонды, вложения в недвижимость, вложения в семью. Однако все четыре могут подвести, все могут рухнуть.

Я как-то выступал по радио, и одна дама спросила меня, как лучше распорядиться деньгами пенсионного фонда? Я ответил: найдите хорошего мужа, а она возродила, что это гораздо труднее. Но всем нам в перспективе предстоит балансирование между разными источниками...

Следующий принцип — международный характер большинства из этих услуг. Когда университеты и клиники конкурируют не с соседними, а со всеми другими в мире. Нам скажут, что для подавляющего большинства россиян это неактуально. Но это сегодня, а со временем международная конкуренция будет возрастать, в том числе и в этом секторе, за деньги людей. Качество учреждения уже сейчас можно определять по числу иностранцев, которые готовы приезжать учиться (или лечиться) здесь.

Важнейший социальный вызов — это бегство элиты (в терминах не эмиграции, а выбора предлагаемых услуг, где и как отдыхать, развлекаться, одеваться, жить, лечиться и учиться, где это сделать лучше всего). Но если это так, значит, в России не будет ни хорошего образования, ни здравоохранения. Предложение все-таки должно подстраиваться под спрос. Те, кто более всего озабочен хорошим образованием и здравоохранением и у кого есть деньги, получают это не здесь. И не столь важно, где они живут и даже где они платят налоги, важно, что же происходит с нашими институтами образования и здравоохранения. Тем более что мы живем в мире, когда “изменить стране легче, чем изменить страну”. Меня часто критикуют за эту фразу, но это реальность. Уехать стало гораздо проще. Это теперь чаще всего даже не эмиграция, а просто те, кто может себе это позволить, выбирают более комфортную среду обитания. Этот вызов, связанный с “человеческим капиталом”, становится самым определяющим. Он не безнадежен, но именно интеллектуально, культурно, ментально противоречив и сложен. Именно поэтому, по моему мнению, проблемы модернизации и трансформации социального государства являются сегодня самыми важными. И по отношению к ним проблемы экономического роста являются лишь производными.

 

Примечание

* Егор Гайдар. Историко-экономические очерки. Статья первая: Экономический рост и человеческий фактор. Россия на дистанции двух веков // Вестник Европы, 2003, том 9, с. 69.

Он же. Историко-экономические очерки. Статья вторая: Богатые и бедные. Становление и кризис системы социальной защиты в современном мире // Вестник Европы, 2003, том 10, с. 15.

Он же. Историко-экономические очерки. Статья третья: Образованные и здоровые. Как менялась организация систем финансирования образования и здравоохранения в Европе и США // Вестник Европы, 2004, том 11, с .20.

Он же. Историко-экономические очерки. Статья четвертая: Долгая история // Вестник Европы, 2004, том 12, с. 43 (Примечание ред.).      



© 1996 - 2017 Журнальный зал в РЖ, "Русский журнал" | Адрес для писем: zhz@russ.ru
По всем вопросам обращаться к Сергею Костырко | О проекте