Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 36, 2013
КОНСТИТУЦИЯ КАК ПРОЦЕСС
Андрей Медушевский
Конституционализм как общественное движение
Логика постсоветского конституционализма предполагает выяснение социальных и институциональных причин его динамики. Конституционализм — термин, имеющий в современной литературе три различных смысла: Основной закон государства и система публично-правовых актов, принятых в его развитие; система политических и публично-правовых институтов, формирование которых обеспечивает реализацию конституционных норм (верховенство права, народный суверенитет, разделение властей, парламент, независимый судебный контроль конституционности законов); социальное движение, имеющее целью создание гражданского общества, правового государства и закрепление этих принципов в основных законах государства и практике функционирования его институтов.
Именно это, третье понимание термина “конституционализм” особенно актуально для стран, где демократические учреждения находятся на стадии формирования. В истории России, так же как и современности, прежде всего необходимо различать конституцию и конституционализм1. Центральная проблема постсоветского конституционализма — соотношение первоначально закрепленных конституционных принципов и их последующей реализации в законодательстве, судебной и вообще правоприменительной практике. Это, может быть, и есть самая ключевая точка интеллектуальных споров последних лет и даже месяцев, когда актуальным и злободневным становится обсуждение классических традиций и политической философии русского либерального движения.
Несомненно, русские конституционалисты разделяли с западной философией и политической мыслью ценности прав личности, правового государства и гражданского общества. Их выстраданные идеи вполне находят соответствие в том, что писали западные либералы — Дж.Локк и Ш.Монтескье, А.Токвиль и В. Гумбольдт, Д.С. Милль и А.В. Дайси, а позднее — М.Вебер. Однако главное значение их политической философии в том, что в их произведениях прослеживается ясное осознание специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделять и действительно поддерживать эти социальные идеалы.
В трудах классиков политической философии либерализма — теоретиков государственной (юридической) школы — разработана общая концепция российской государственности, перехода от абсолютизма к конституционной монархии и республике.
Становление политической идеологии эпохи Просвещения и Французской революции, конституционная революция в США и последующая отмена рабства в результате Гражданской войны, опыт парламентаризма Великобритании и юридических основ объединения Германии и Италии — все это и стало теми вехами политической истории, которые стимулировали сравнительные исследования и влияли на формулирование конституционной программы русского либерализма пореформенной России второй половины ХIX в. Труды гегельянцев — Б.Н.Чичерина, К.Д.Кавелина, А.Д.Градовского, последующих юристов и социологов права (Н.М.Коркунова, С.А.Муромцева, М.М.Ковалевского) заложили основы ее сравнительной социологической интерпретации и политической оценки с позиций либерализма2. То поколение политических мыслителей и деятелей, которое выступило в начале ХХ в. и активно действовало в период между двумя русскими революциями — 1905 г. и Февральской 1917 г. — (Л.И.Петражицкий, М.Я.Острогорский, П.И.Новгородцев, П.Н.Милюков, В.М.Гессен, Ф.Ф.Кокошкин)3, осмыслило с позиций неокантианства конфликт общественного идеала и позитивного права, предложив целостную программу конституционных преобразований и правовой политики в условиях революционных кризисов начала ХХ века4.
Особенно ценной политическую философию русского конституционализма делает именно то, что для нее характерно постоянное стремление понять особенности русского исторического процесса и данную политическую систему и на этой основе наметить пути достижения социального идеала5.
В настоящее время основные идеи политической философии русского конституционализма: понимание роли государства в России, отношения общества и государства в политической системе переходного периода — весьма актуальны.
Значение конституционных принципов 1993 года в сравнительной и исторической перспективе
Ценности и принципы Конституции 1993 г. имеют фундаментальное политическое значение. Она стоит в ряду других символических актов такого рода: например, Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Индии 1950 г., Конституция ЮАР 1996 г., конституции стран Южной Европы 70-х гг. ХХ в. и Восточной Европы 90-х гг. ХХ в. Конституция России 1993 г. подвела итоги крушения коммунистического эксперимента в глобальном масштабе, подтвердив истину, что “ни в одной стране, исповедующей марксизм-ленинизм, не сохранились представительные институты и личная или интеллектуальная свобода”6.
Важнейшей заслугой Конституции 1993 г. стало восстановление исторической преемственности правового развития, утраченной в коммунистический период. Понятие “конституции” в России рубежа ХIX–XX вв. выступало как символ, обозначение целого общественного движения, отстаивавшего право и закон, равный для всех, противостоящий популизму и экстремизму. Февральская революция 1917 г. пыталась осуществить переход к республиканскому строю, начинали формироваться основы демократической политической системы — всеобщего избирательного права, многопартийности, разделения властей, парламентаризма. В ходе обсуждения этих вопросов — в частности, подготовки к выборам в Учредительное собрание — были сформулированы принципиальные идеи о стратегии демократического обновления России7. Однако крушение демократической системы и установление однопартийной диктатуры в результате Октябрьского переворота 1917 г., а затем и разгона Учредительного собрания сделало осуществление этих принципов невозможным8.
Лишь на исходе ХХ в., в результате падения тоталитарной системы диктатуры компартии и принятия демократической Конституции 1993 г., новая Россия начала выходить на тот уровень обсуждения вопросов, который был утрачен в 1917 году9. Обращение к идеологии классического конституционализма в постсоветский период — это и было признание ее востребованности для текущей модернизации государственного строя.
Восстанавливая историческую преемственность по отношению к русской дореволюционной либеральной правовой традиции, прерванной на более чем 70-летний советский период, Конституция 1993 г. закладывала определенную систему ценностей на будущее, реализация которых должна была стать предметом практического осуществления в законодательстве и судебной практике. Реконструкция этих ценностей (и выражающих их конституционных принципов) возможна лишь в результате введения в научный оборот значительного круга источников по истории разработки и принятия действующей Конституции. Это стенограммы всех Съездов народных депутатов СССР и РСФСР, документы Конституционной комиссии, Конституционного совещания, большой комплекс исследований ее последующего развития, посвященных выбору формы правления, практике конституционного правосудия, избирательной системе, различным институтам власти10.
Методы и цели изучения тенденций современного конституционализма
С позиций когнитивной теории права возможно раскрыть соотношение первоначальных установок, мотивов принятия решений, системной и семантической логики формулирования понятий и норм, вообще логики юридического конструирования политико-правовой реальности11. Анализ программы русского либерализма с позиций современной теории права и конституционной инженерии целесообразен по следующим параметрам: теоретические основы решения проблемы соотношения права и справедливости, концепция правового государства, общий подход к решению конституционного вопроса (роль Конституанты и выдвинутых ею проектов политического устройства); концепция переходного периода от авторитаризма к демократии и возможные срывы на этом пути; проблема преемственности и разрыва права, в частности, правовые гарантии собственности и возможности ее отчуждения при проведении необходимых социальных преобразований (проблема социальных функций собственности).
На этой основе необходимо выяснить формирование социального содержания и подлинность конституционных гарантий прав человека (негативная и позитивная теория прав, реальный и мнимый конституционализм); перспективы правового конструирования по таким параметрам, как форма государственного устройства (унитарное или федеративное государство) и структура законодательной власти (однопалатный или двухпалатный парламент); разделение властей, форма правления и тип политического режима (проблема ответственного правительства); дать оценку советского опыта номинального конституционализма с этих позиций и наметить поиск выхода из него; местное управление и самоуправление (критерии их разделения); чрезвычайные формы государственной власти и их правовая квалификация; административные и судебные реформы; изменения, которые исходя из этого анализа целесообразно внести в действующую российскую конституцию.
В основу исследования нами положен анализ следующих важнейших конституционных принципов: справедливость и равенство; плюрализм; правовое государство; демократия; светское государство; социальное государство и рыночная экономика; федерализм; местное самоуправление; разделение властей; судебная власть12. Проблема заключается в том, чтобы понять, каким образом возник тот разрыв между символическим значением конституции и ее инструментальным значением, который мы наблюдаем сегодня. Почему конституционные принципы по многим направлениям не работают? Может ли конституция в дальнейшем обеспечить демократическую трансформацию и в какой мере ее принципы могут получить практическую реализацию в обществе и демократическом движении?
Основные противоречия конституционно-правового регулирования постсоветского периода
Согласование нормативно-правовой системы с социальной системой может осуществляться различными способами: трансформация социальных отношений в соответствии с конституционными нормами (что отражает радикальную социальную реформу); сохранение неопределенности в соотношении правовых норм и социальных институтов (что выражается феноменом отложенной демократии и конституционного параллелизма); наконец, изменение новой конституции для сближения ее норм с традиционной реальностью (что означает отступление от реформ, а в конечном счете может привести к восстановлению предшествующей авторитарной системы).
В рамках данной концепции реставрационные тенденции на постсоветском пространстве предстают в виде иллюстрации закона маятника — чередования периодов дестабилизации и усиления авторитаризма, смена которых выступает как вариант спонтанного развития, вмешательства извне или комбинации этих факторов.
Противоречия конституционно-правового регулирования носят не частный, но системный характер. Общая логика институционального дизайна включает лакуны и противоречия, связанные как с формулировкой соответствующих принципов, так и с трансформацией их содержания с течением времени.
Семь зон напряженности
Теоретический анализ конституционных принципов позволяет констатировать сохранение диспропорций:
во-первых, существование напряженности между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития — с другой;
во-вторых, сохранение неопределенности в интерпретации ряда фундаментальных принципов (демократии, разделения властей), связанной с особенностями их юридической формулировки и с логикой политического процесса;
в-третьих, изменение содержания ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления);
в-четвертых, пересечения между принципами, которые находят выражение в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства);
в-пятых возможности противоположных интерпретаций смысла одних и тех же правовых принципов и норм в различных толкованиях (светское государство);
в-шестых, различным характере позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в конституции (как разделение властей или социальное государство), другие — нет (как рыночная экономика) и выводятся из совокупности ее норм и принципов;
в-седьмых, дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности значимым целям конституции.
Генезис этих противоречий и их объяснение коренится не только в представлениях авторов действующего Основного закона, но и в более глубоких исторических и социологических причинах, к рассмотрению которых мы переходим.
Циклическая динамика российского конституционализма
Российская модель конституционализма вполне может интерпретироваться как циклическая, причем понимание специфики этой цикличности очень важно для объяснения перспектив ее развития. Конституционный цикл — период, в ходе которого в обществе через известные промежутки времени происходит смена основных состояний конституционного регулирования — от утраты старой конституции (деконституционализация) к принятию новой (конституционализация), а затем трансформации последней под влиянием реальности (реконституционализация).
С одной стороны, конституционные циклы в России представляли собой объективное следствие движения к демократии и в этом смысле были отнюдь не эфемерным образованием. Как и в других странах, конфликт права (как нормативной системы) и его социальной эффективности составлял основу и определял содержание конституционной цикличности.
С другой — общие особенности российского конституционализма не могли не сказаться на конфигурации российских циклов, продолжительности их отдельных фаз, а также интенсивности соответствующих изменений. Эти особенности российского конституционализма понятны в широкой сравнительной перспективе: отсутствие социальных предпосылок для конституционализма в виде развитого гражданского общества и правового государства; конфликт общества и государства, социальной и правовой модернизации как двух основных ее типов, а также постоянное принесение правовой модернизации в жертву социальной; конституционная отсталость страны; радикальная конституционная революция как основной (и пока единственный) способ принятия новых конституций в ходе всех конституционных циклов13.
Новейший конституционный цикл начал развиваться с растущим осознанием бесперспективности модели номинального конституционализма и однопартийной диктатуры, особенно в период так называемого “застоя”, появлением альтернативной политической культуры (правозащитное диссидентское движение). В этом цикле прослеживаются все три основные фазы: деконституционализация — кризис легитимности советской модели номинального конституционализма в союзном масштабе в 1989-1991 годах, а затем в российском — в 1991-1993 годах; конституционализация — принятие новой Конституции 12 декабря 1993 года в результате конституционной революции. В настоящее же время, особенно после 2000 года, стали проявляться признаки третьей фазы — реконституционализации. На этой фазе мы стали свидетелями трудного поиска соотношения новых конституционных норм (отчасти заимствованных извне, отчасти соответствующих предшествующим российским традициям) и изменившейся социальной реальности, определяющим вектором динамики которой стал авторитаризм.
Как показывает опыт многих стран, циклическая динамика конституционного развития, делает возможными ситуации, когда определенные стратегии конституционных преобразований, ранее отвергнутые разработчиками, вновь обретают социальную поддержку и становятся источником конституционных поправок. Анализ формирования и развития конституционных принципов 1993 г. раскрывает мотивы конструирования правовых норм, генезис альтернативных стратегий преобразований и причины их циклического воспроизводства. Основным противоречием Конституции России 1993 г. стал конфликт между широкой трактовкой прав и свобод человека и чрезвычайно авторитарной конструкцией политической системы, способствовавшей концентрации властных полномочий в единое центре — институте президента. (Так эта конституция и была написана “под Ельцина”! — Ред.) Данный генезис конституционных принципов открывает путь к завершающей фазе постсоветского конституционного цикла — реставрационным тенденциям, апеллирующим к доконституционному (советскому) прошлому со всей его системой идей и представлений. Не допустить подобной трансформации конституционализма — центральная задача российского либерализма на современном этапе.
Конституционные принципы и реальность
Правовое государство — это государство, которое в соответствии со своей конституцией обязано осуществлять право, принятое путем народного волеизъявления или народным представительством, не нарушать это право в своей собственной деятельности и подчиняться контролю независимого суда (в рамках теории разделения властей). Принцип правового государства предполагает активное функционирование целого комплекса входящих в него конституционных субпринципов: верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц и др. Но говорить об их последовательной реализации было бы преждевременно. Конституционный принцип светскости государства не остановил растущей клерикализации общества, которая получает официальную поддержку властных структур. В области рыночной экономики за 20 лет действия новой российской конституции реальное состояние экономической системы не удалось привести к провозглашенному в конституции идеалу: существующие формальные и фактические ограничения свободы экономической деятельности до настоящего времени позволяют относить экономическую систему Российской Федерации к категории “преимущественно несвободных”.
Принцип федерализма в разное время включал неодинаковые интерпретации — от “решения национального вопроса” до децентрализации власти в условиях сложноорганизованного общества. “Маятниковая” модель постсоветского федерализма эволюционировала от децентрализации к централизации, что не ставит под сомнение сам принцип федерализма, но заставляет задуматься о критериях его устойчивого развития, таких как бюджетные отношения центра и регионов, более четкое распределение компетенций, укрепление демократических основ формирования институтов власти и их ответственности, расширение участия субъектов федерации в формировании общегосударственных институтов, разработка стратегии реформирования федеративных отношений. Констатируя признаки деградации федерализма в России, аналитики ищут его спасения в рамках концепции субсидиарности. Последняя предусматривает широкое развитие местного самоуправления.
Принцип местного самоуправления получал не только различные теоретические трактовки в законодательстве (в плане большего или меньшего соотношения с “вертикальными” административными структурами), но и подвергался модификациям в периоды преобладания централизаторских и децентрализаторских тенденций14.
Конституционный параллелизм
Следствием нереализованности основных правовых принципов становится конституционный параллелизм. Проявлением параконституционализма стало такое “согласование” конституции с реальностью, которое существенно меняет содержательное наполнение основных норм без их формального текстуального изменения: развитие правового регулирования федеративных отношений в направлении централизации; ограничение механизма разделения властей путем введения неконституционных институтов, которые, по существу, наделяются конституционными функциями; ограничение независимости судебной власти и расширение сферы административного усмотрения, а также делегированных полномочий администрации; изменения избирательной системы, направленные на предоставление преимуществ одной партии (или ее клонов), которая доминирует в парламенте, и создание особого статуса для ее политического лидера (выражаемого понятием “имперское президентство” или “режим личной власти”).
Разрыв нормы и социальной реальности
С юридической точки зрения, реализация принципов правового государства прежде всего означает верховенство конституционного права и законодательных прерогатив парламента над законодательными прерогативами исполнительной власти, установление контроля над бюрократией, которая в идеале должна стать не более чем рациональным инструментом реализации законодательно выраженных интересов общества.
Политически реализация данного принципа означает, что важнейшим критерием легитим-ности власти является соответствие ее действий конституционному зако-нодательству (а не только политической целесообразности). Однако в структуре политической власти постсоветской России разрыв между конституционной нормой и реальной действительностью выражен очень сильно.
“Отложенная демократия”
Результатом этой трансформации стала ситуация, определяемая иногда понятием “отложенной демократии”. Суть феномена отложенной демократии выражается следующей формулой: либеральные положения конституции (о правах человека, федерализме, разделении властей, административной и судебной системе и т.д.) остаются формально неизменными, однако их практическая реализация по умолчанию признается невозможной в настоящее время и откладывается на неопределенный срок. Таким образом, ключевым явлением этого переходного периода оказывается конституционный параллелизм. Политическое пространство между положениями Конституции и политической практикой образуется не на основе формально-юридических конструкций, но исходя из практических потребностей текущего периода. Если для этого необходима известная корректировка конституционных норм с позиций реализма, то она производится с точки зрения политической целесообразности. Конституция все больше становится недостижимым идеалом, и все меньше — руководством к действию для общества и политических институтов.
Разрыв нормы и реальности, конечно, не является исключительной особенностью именно и только российского конституционализма — в той или иной мере она присутствует во всех политико-правовых системах, выражая элементарный факт отставания правового регулирования от быстроменяющейся социальной динамики. То, что является специфичным для российской ситуации — это, во-первых, степень разрыва (по многим направлениям уже сейчас граничащая с противоположностью нормы и реальности); во-вторых, общий вектор трансформации политико-правовой системы (в сторону от провозглашенных конституционных принципов) и, наконец, скорость, с которой эти конституционные отклонения и деформации набирают силу.
Главной особенностью существующей в России модели разделения властей стал ее существенный дисбаланс в сторону президентской власти. Одновременно констатируется нарастающая тенденция к эрозии конституционных норм и снижению эффективности институтов. Реформа судебной системы (или, точнее, отмена в последнее время ряда нововведений, определяемых иногда как “контрреформа”) актуальна в следующих областях: назначение судей на должность, их дисциплинарная ответственность, профессиональная подготовка (юридическое образование), финансирование судебной деятельности и исполнение решений судов. Она призвана усилить роль суда в существующей системе разделения властей. Однако нестабильность норм и институтов в России свидетельствует о непрочности конституционного порядка15.
Результатом этой динамики, как показывает опыт многих стран, становится феномен мнимого конституционализма. Напомним, что, в отличие от номинального конституционализма (где конституционная норма вообще не действует), понятие “мнимый конституционализм”, введенное нами для определения современной российской модели, исторически означает такую политико-правовую систему, где принятие политичес-ких решений выведено из сферы конституционного контроля. Данный эффект достигается за счет очень больших правовых прерогатив главы государства; сохранения пробелов или лакун в конституции; и как следствие — ситуации, когда само заполнение этих пробелов зависит не от правовой нормы, но, скорее, от реальной расстановки сил. Альтернатива разрешается в пользу новой модификации авторитаризма.
Стратегии конституционных реформ в современных общественных дебатах
Обществу ныне представлено три подхода — консервативный, леворадикальный и либеральный. Программа конституционной ревизии, выдвинутая современной консервативной политической романтикой, включает именно те аргументы, которые обсуждались, но были тогда отвергнуты разработчиками конституции: необходимость единой государственной идеологии, приоритет социальных обязательств перед нормами свободной экономики, критический пересмотр всей системы прав личности (ограничение свободы совести, возвращение цензуры, восстановление смертной казни); отказ от принципа светского государства; ограничение федерализма и переход к фактическому (если не юридическому) унитаризму в форме мононационального государства с единой властной вертикалью; преодоление принципа разделения властей в рамках возрождения государственности имперского (иногда квазисоветского) типа, в целом же — отказ от тех либеральных ценностей и институтов, принятых в 1990-е гг., которые якобы отторгаются российской почвой.
Леворадикальный подход выступает с критикой конституции в сущности, с похожих позиций, видя в ее принципах результат некритического заимствования западных моделей, приведший к разрушению советской модели и отказу от ее экономических и культурных достижений, под которыми понимается прежде всего мобилизационная идеология, уравнительно-распределительная экономика, будто бы отвечающая принципам равенства и социальной справедливости, и военная мощь государства, стремившегося навязать свою систему ценностей всему миру. Характерен кажущийся противоестественным, но на деле вполне логичный феномен сближения коммунистических и консервативно-националистических подходов в защиту клерикальных принципов (вплоть до создания гибридных моделей новой теократии), выдвижения псевдопатриотических и националистических доктрин (вплоть до возрождения империи на однонациональной или многонациональной основе) и апологии авторитаризма в истории и современности (вплоть до оправдания тирании — от Ивана Грозного до Сталина). Поэтому для обоих направлений характерен отказ от признания действенности российского конституционализма и тезис о радикальном (иногда — революционном) изменении существующей политической системы (в рамках концепции “консервативной революции”)16.
Либеральный подход, который разделяют участники представляемого проекта, исходит из позитивной оценки конституционной революции 1993 г. и сформулированных ею принципов. Либеральные аналитики конституции видят причину сбоев ее норм в низком правосознании населения и власти, “нереализованном потенциале” конституционных норм, но также далеки от оптимизма в отношении перспектив правового государства. Некоторые из них полагают, что российский конституционализм может быть определен как имитационный и, учитывая психологию населения, будет оставаться в этом качестве в течение довольно долгого времени. Но из признания деформаций российского конституционализма для данного направления вытекает не отказ от него, но тезис о необходимости их скорейшего преодоления — проведения реформ, обеспечивающих полноценную реализацию заявленных конституционных принципов. Предметом дискуссии остается вопрос о соотношении собственно юридических и политических технологий в трансформации российского конституционного порядка.
Перспективные направления конституционной модернизации
Предложения по конституционной модернизации, представленные в рамках проекта “Основы конституционного строя России: двадцать лет развития”, могут быть сгруппированы в три больших раздела, охватывающих, во-первых, общие концептуальные основы политического режима; во-вторых, институциональный дизайн и разделение властей; в-третьих, механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти. Первый раздел включает концептуальные предложения: сделать концепцию правового государства полноценной основой стратегии конституционной модернизации; преодолеть неопределенность и консервативно-реставрационные тенденции в трактовке основных прав; обеспечить полноценную экономическую конкуренцию и защиту прав собственника как основы рыночной экономики; включить систему обратных связей общества и государства и повысить значение институтов непосредственной демократии.
Второй раздел предполагает модификации политической системы и механизма разделения властей: сделать парламент более представительным, а правительство — более ответственным, перейти к реальной многопартийности и гарантиям прав политической оппозиции; добиться полноценной реализации принципа разделения властей и ограничить прерогативы президентской власти; сделать федерализм более действенным; пересмотреть соотношение тенденций централизации и децентрализации, преодолев избыточную унификацию и бюрократизацию государственного управления; провести принцип субсидиарности в решении вопросов регионального и местного значения, обеспечив разграничение функций институтов управления и самоуправления; активизировать институты местного самоуправления и обеспечить его правовое регулирование.
В рамках третьего раздела предложено: реформировать судебную систему и повысить ее роль в реализации принципа правового государства; представить доктрину обоснования и легитимизации судебных решений по острым экономическим и политическим вопросам; разработать технологии конституционных реформ для достижения поставленных целей; определить этапы, сроки и инструменты проведения преобразований, критерии их эффективности; сформировать институты независимой научной экспертизы и ввести мониторинг реализации конституционных принципов17. Сохраняющаяся неопределенность и противоречия при формулировании правовых позиций Конституционного Суда по вопросам интерпретации ключевых конституционных принципов ведет к юридическим трудностям и психологическому конфликту в переходном обществе: завышенные правовые ожидания (опирающиеся на высокий рейтинг конституционного правосудия, основанный на его предшествующей роли в либерализации законодательства) сталкиваются с непредсказуемостью, противоречивостью и необоснованностью решений, которые не могут быть объяснены обществу в единой логической формуле18.
Главной рекомендацией выступает общее пожелание о создании в России такой системы власти, при которой принцип разделения властей с четко выверенной системой взаимных сдержек и противовесов будет последовательно проведен на конституционном, законодательном и институциональном уровнях.
Для этого предполагается внести поправки в действующую конституцию, модифицирующие существующую конструкцию разделения властей: пересмотр полномочий президента в сторону их усечения; усиление роли и независимости суда, его переориентация на конституционно закрепленный приоритет прав и свобод человека; усиление роли правительства в связке “президент — правительство” или встраивание президента в исполнительную власть как главы этой ветви с упразднением поста премьера. Признается необходимым исключить практику создания “параллельных” правительству, квазиправительственных и иных теневых структур исполнительной власти, не подконтрольных Госдуме и обществу; создание условий и гарантий для возвращения парламенту реальных (не имитационных) функций инициирования и обсуждения законопроектов; совершенствование механизма подотчетности президента и правительства перед Госдумой.
Необходимо обеспечить гарантии для свободного функционирования гражданского общества, правозащитных организаций и СМИ; конституционно закрепить основные принципы избирательной системы и усилить гарантии для создания и деятельности партий. Чтобы вернуться к балансу властей в рамках действующей конституции, нужны прежде всего политическая воля, ревизия всего законодательства, связанного с распределением полномочий между ветвями власти, ликвидация избыточных полномочий президента, которые были ему (Ельцину. — Ред.) даны сверх прописанных в конституции, и корректировка позиций Конституционного Суда по этим вопросам.
Политические факторы и технологии конституционных реформ
В теории переходных процессов экспертное сообщество констатирует необходимость смены парадигм. Существующие теории “конца истории”, “волн демократизации” и собственно “посткоммунистического транзита”, возникшие непосредственно в период демократической трансформации, стали ее легитимирующей основой. Они включали: представление о линейности переходного процесса; его телеологизме и безальтернативности результата. Практика переходных обществ, особенно с учетом существующей ныне исторической дистанции, заставила поставить эти постулаты под сомнение или, во всяком случае, задуматься об их корректировке. Во-первых, оказалось, что переход от авторитаризма к демократии отнюдь не является линейным процессом, поскольку включает во многих странах отклонения и возвратные движения. Во-вторых, далеко не всегда и не везде он приводит к установлению гражданского общества и правового государства: часто результатом оказывается имитационная демократия, гибридный режим в форме мнимого конституционализма. Наконец, в-третьих, результаты переходных процессов в разных странах Европы и Азии оказались не тождественны, включая пеструю гамму режимов “серой зоны” — от ограниченно демократических до вполне авторитарных.
С позиций данного сравнительного подхода важно добиться реализации конституционной реформы в рамках договорной модели и избежать разрыва правовой преемственности. Ключевой момент переходного периода, как показывают сравнительные исследования о демократических транзитах, — это позитивная консолидация общества, завершением которой призвана стать конституция, обеспечивающая демократические ценности, четкие, равные и прозрачные “правила игры” для всех акторов гражданского общества и эффективные политические институты, способные защищать права личности. На современном этапе важно предотвратить опасность конституционного популизма, ибо довольно легко подменить позитивную консолидацию общества — негативной, основанной на простом отрицании ныне действующей системы.
Три пути
По степени вмешательства в существующий конституционно-правовой порядок технологии проектируемых конституционных преобразований могут быть разделены на три группы19.
Первая позиция представлена идеей радикальной конституционной реформы, явно или молчаливо исходящей из предположения, что конфликт между правом и властью требует конституционного разрешения, — современная российская политическая система становится нереформируемой, а потому необходимы активные усилия общества по ее трансформации (вплоть до созыва новой Конституанты и принятия пакета радикальных конституционных поправок).
Вторая позиция представлена идеей отдельных конституционных поправок, не затрагивающих конституцию в целом: соглашаясь с первой в оценке ситуации, оно исходит из возможности постепенной корректировки Основного закона путем изменения отдельных норм — поправок, направленных на отражение новой реальности, ликвидацию пробелов и уменьшения неопределенности конституционных норм. Считая стабильность конституции важнейшим условием ее легитимности, сторонники данного взгляда предлагают реализовать все изменения без какой-либо существенной ревизии текста конституции — путем законодательных новаций и судебного толкования. Но эта позиция также включает различные подходы: одни допускают, что изменение ряда центральных законов в их совокупности может (и должно) привести со временем к модернизации конституции; другие — отрицают эту идею, подводя к мысли о преимущественном значении практики и изменения правосознания.
Третья позиция связывает перспективы конституционной модернизации не с изменением законодательства, а с практикой его применения. В центре внимания при таком подходе — изменение политической системы, институционального дизайна, механизмов функционирования партий и общественных движений. Эта позиция исходит из того, что причиной конституционной дисфункции являются не недостатки правовой системы, а то обстоятельство, что конституция и ее принципы просто не получили адекватной реализации. Решение проблемы, соответственно, — в изменении не конституции и законодательства, а практики существующего режима, которая при таком понимании выступает как неконституционная. Поэтому, как считают эти эксперты, необходимо отказаться от системы бюрократических наростов, практик и процедур, которые деформируют конституционные положения и создают ситуацию монополизма в экономике, политике и культуре. Изменить режим в соответствии с действующей конституцией и заставить соблюдать ее — таков лозунг этого направления. Представленные три подхода рассматриваются не как взаимоисключающие, но как взаимно дополняющие друг друга, поскольку будущая политическая практика может привести к актуализации любого из них или к различным их комбинациям.
В контексте договорной модели конституционных преобразований должна решаться возникшая ныне проблема отношения к Учредительному собранию, которая была четко обозначена на ряде конституционных форумов Новейшего времени — в связи с призывами к созыву Конституционного собрания для пересмотра действующего Основного закона (ст.135 Конституции). Обсуждение проблем учредительной власти в условиях конституционных революций 1917 г. и 1993 г. включает сходства и различия. Сходство определяется тем, что в обоих случаях кризис был разрешен конституционной революцией, но не реформой. Различие — в юридических основаниях и технике разработки и принятия новой конституции. Если в первом случае была заимствована французская модель Конституанты (Третьей республики), которая, при всей демократичности, в условиях революции и террора была трудно реализуема, то во втором — Учредительное собрание так и не было созвано. Первоначально доминировала идея политических реформ, осуществляемых путем конституционных поправок к действовавшей тогда советской конституции 1977 г. Инициатива введения новых политических институтов исходила от верховной власти и имела сходство с октроированной (дарованной сверху. — Ред.) моделью реформы. С развитием кризиса политической системы выяснилась недостаточность стратегии реформ. Конституция 1993 г. была принята в результате конституционной революции (переворота) и легитимирована народным волеизъявлением (всенародным голосованием) и последующими выборами20.
Сопоставление либеральных проектов “Основного закона Российской империи” в редакции 1906 г. и проектов современной российской конституции позволяет выявить конфликтность позиций умеренного и радикального либерализма, отразившуюся как в решении содержательных вопросов, так и в организации подготовительных работ и направлениях применения юридической техники. Выдвижение консервативной и леворадикальной оппозицией лозунгов об Учредительном собрании (или Конституционном собрании), о новой конституции или о немедленном переходе к монистической парламентской системе — в свете российского исторического опыта не кажется очевидным приоритетом, особенно в условиях растущей социальной апатии, клерикализации общества, слабости федерализма, отсутствия реальной многопартийности и существования авторитарной модели власти21.
В современной политической ситуации консервативного реванша речь должна идти не о радикальной ревизии конституции, но скорее о правовой трансформации политического режима — изменениях избирательной системы, введении реальной многопартийности, восстановлении конкурентной среды в СМИ. Частью этой программы должно стать независимое и профессиональное обсуждение различных проектов конституционных реформ, прежде всего — поправок существующих законов, судебной практики и механизмов правоприменительной деятельности.
Примечания
1 Конституционализм // Российский либерализм середины XVIII–XX века. Энциклопедия. М.,2010. С.455-458.
2 Модели общественного переустройства России. ХХ век. М., 2004.
3 Государственная (юридическая) школа // Общественная мысль России XVIII–XX века. М.,2005. С. 117-119.
4 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. М., 2010; Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 2010; Кокошкин Ф.Ф. Избранное. М., 2010; Гессен В.М. Основы конституционного права. М., 2010 и др.
5 Конституционные проекты в России XVIII — начала XX в. М., 2010.
6 Медушевский А.Н. Диалог со временем: российские конституционалисты конца XIX — начала XX в. М., 2010.
7 Арон Р. История двадцатого века. М., 2007. С. 672.
8 К 90-летию Февральской революции // Отечественная история, 2007, № 6.
9 К 90-летию первой российской Конституанты // Отечественная история, 2008, № 2.
10 Круглый стол: “Октябрьская революция и разгон Учредительного собрания” // Отечественная история, 2008, № 6.
11 Конституционное развитие России. Задачи институционального проектирования. М.,2007
12 Медушевский А.Н. Когнитивная теория права и юридическое конструирование реальности //Сравнительное конституционное обозрение, 2011, № 5. С.30-42.
13 В данной статье представлены результаты исследовательского проекта Института права и публичной политики — “Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России”, отраженные в коллективной монографии — “Основы конституционного строя: двадцать лет развития” ( М., 2013), а также материалы мониторинга Институтом реализации важнейших конституционных принципов за этот период (Круглые столы 2011-2012 гг.).
14 Подробнее: Основы конституционного строя: двадцать лет развития. М., 2013.
15 Мониторинг конституционных процессов в России. Аналитический бюллетень. М., 2011-2012, № 1-4.
16 О критике консервативной политической романтики см.: Российская история, 2012, № 1.
17 Основы конституционного строя. М., 2013. С. 299-309.
18 Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005.
19 Основы конституционного строя. М., 2013. С.310-312.
20 Медушевский А.Н. Учредительное собрание и конституционные альтернативы России// Сравнительное конституционное обозрение, 2008, № 2 (63). С.11-21.
21 Данный вывод был аргументирован автором настоящей статьи в ходе новейших форумов в конце 2012-начале 2013 гг. — на Девятых чтениях памяти Г.Старовойтовой, на конференции, организованной Фондом Б.Н.Ельцина — “Актуальные проблемы реализации Конституции РФ: нужно ли пересматривать основной закон страны?” и других.