Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 9, 2003
Глубоким заблуждением представляется позиция той части российских политиков и политологов, которые считают, что после Ялты и чуть ли не до 20 марта 2003 года – дата начала вооруженного конфликта на территории Ирака – существовала некая архитектура международной безопасности, освященная международным правом и действующими международными институтами.
Биполярная система мира, действительно существовавшая после 1945 года и до падения Берлинской стены в 1989 году, была основана на, как сейчас модно говорить, “кулачном праве” двух сильнейших игроков – СССР и США. ООН и Совет Безопасности были своего рода площадками, на котором премьеры мировой сцены вместе с многочисленными статистами состязались в пропагандистском красноречии и идеологических диспутах. Реальные же вопросы безопасности, вопросы войны и мира решались в другом месте – там, где происходил диалог двух сверхдержав.
Вспомним, например, самый драматичный конфликт полувекового противостояния – Карибский кризис. Заседание Совета Безопасности ООН, на котором госсекретарь США демонстрировал снимки советских ракет на Кубе, было весьма эффектным и бурным. Однако реальный процесс урегулирования этого кризиса, историю которого мы знаем теперь не только по дням, но и по часам, не имел никакого отношения к проходившим в Совете Безопасности дискуссиям.
Карибский кризис многому научил две ядерные сверхдержавы. Результатом осмысления этого опыта стала выработка серии двухсторонних соглашений в ядерной сфере – договор по ПРО, ОСВ-1, затем ОСВ-2 (не ратифицированный, но соблюдавшийся обеими сторонами) и создание постоянных институтов, обслуживающих эти соглашения. Целью этих соглашений была кодификация отношений крайней враждебности и предотвращение их перерастания в военный конфликт, чреватый ядерной эскалацией. Война стала невозможной, потому что обе стороны приняли нигде явно не сформулированную, но имплицитно присутствовавшую в корпусе всех этих соглашений концепцию “многократного нанесения неприемлемого ущерба” или “взаимно гарантированного уничтожения”.
Именно эта концепция (а не Устав ООН) действительно была краеугольным камнем системы международной безопасности в период “холодной войны”.
Сложившаяся система взаимного сдерживания предотвратила ставшее бы фатальным для мира прямое столкновение сверхдержав, но не смогла предотвратить десятков локальных конфликтов и войн в различных регионах мира, унесших миллионы жизней. Во многих из них участвовали прямо или через посредников либо СССР, либо США, либо и те, и другие вместе.
В этой связи все более странно звучит и ностальгический тезис о принципе незыблемости национального суверенитета, якобы действовавшем в счастливые времена ялтинской архитектуры международной безопасности. Национальный суверенитет нарушался направо и налево, в том числе и Советским Союзом. Достаточно вспомнить походы в Венгрию, Чехословакию, Афганистан. Важно, вместе с тем, отметить, что были ситуации, когда нарушение суверенитета являлось несомненным благом, бесспорным в глазах мировой общественности. Так, вторжение вьетнамских войск в Камбоджу (Кампучию) было бесспорным нарушением ее суверенитета, но оно предотвратило уничтожение безумным режимом еще одной трети ее населения.
Распад биполярной системы мира породил определенные иллюзии в области безопасности, крайним выражением которых была концепция Ф.Фукуямы о “конце истории”. Очень скоро выяснилось, что речь идет не о конце истории, а о начале многих новых и неприятных историй – кровавый распад Югославии; конфликты на территории бывшего СССР; Сомали, Руанда, Восточный Тимор и т.д. И, наконец, 11 сентября 2001 года обозначило новый тотальный вызов, брошенный цивилизации международным терроризмом.
Мировое сообщество оказалось неподготовленным ко всем этим новым вызовам ни институционально, ни концептуально. Об иллюзорности в новых условиях таких институтов безопасности, как ООН и СБ, говорят и пишут многие. Другим широко распространенным заблуждением является представление о существовании некоего корпуса норм международного права, которыми и должны руководствоваться все государства. В этом случае все проблемы мировой политики сводились бы к определению “легитимности” или “нелегитимности” тех или иных действий. Если бы все было так просто!
Перечислим несколько общепризнанных принципов международного права, зафиксированных в десятках деклараций, хартий, соглашений.
∙ Суверенитет государства и его территориальная целостность.
∙ Право наций на самоопределение.
∙ Права человека, сформулированные декларацией ООН и подтвержденные законодательством большинства стран, включая Россию.
∙ Право государств на самооборону.
Если взглянуть теперь на любую серьезную международную проблему, на любой из нескольких десятков тлеющих или пылающих локальных конфликтов, то мы увидим, в каком кричащем противоречии между собой находятся эти принципы.
Каждый, кто изучал хотя бы элементарный курс математической логики, знает, что если система аксиом содержит противоречащие друг другу утверждения А и не-А, то из нее можно вывести любое произвольное заключение. Именно такую систему и представляет собой современное международное право, и поэтому практически любое действие государства на международной арене (так же как и противоположное) может найти свое обоснование в одной из норм международного права.
Наиболее продвинутые политики прекрасно это понимают. Вот что говорил, например, президент РФ В.Путин на своей пресс-конференции по окончании Санкт-Петербургского Саммита 12 апреля 2003 года:
“Вместе с тем в последнее время проявились и многие несовершенства в структуре международного права, а также ее внутренние противоречия, в которых, на мой взгляд, скрыт серьезный конфликтный потенциал.
Политики, лидеры государств опираются на действующие правовые механизмы. И неадекватность этих механизмов может быть чревата серьезными последствиями. Я убежден, что если бы своевременно были заданы четкие работающие правовые механизмы для решения кризисных ситуаций, можно было бы находить гораздо более эффективные решения самых сложных мировых проблем”.
Остановимся теперь более подробно на 4-м принципе (право государств на самооборону) и специфике его применения в мире после 11 сентября. Как уже отмечалось выше, ядерная безопасность в период “холодной войны” покоилась на принципе сдерживания, когда каждая сторона понимала, что потенциальный противник не самоубийца. А как может действовать этот принцип сейчас, когда мы имеем дело с террористами-камикадзе? В мире появилась новая потенциальная угроза – террористы, получившие доступ к оружию массового уничтожения, – в отношении которой принцип сдерживания не работает и парировать которую можно только с помощью превентивных мер. Отсюда и необходимые изменения в трактовке права на самооборону.
Принцип незыблемости национального суверенитета никогда не был абсолютным и тем более не может быть таковым в современном мире. Впервые концепция превентивных ударов была сформулирована предельно четко и откровенно в “Новой доктрине национальной безопасности США”, опубликованной в сентябре 2002 года. Декларированное США право на превентивные удары как естественное продолжение права государства на самооборону неоднократно критиковалось в российской печати.
Приведем, однако, две не относящиеся к этому документу цитаты:
“Если кто-то хотя бы попытается использовать средства, сопоставимые со средствами массового уничтожения в отношении нашей страны, мы будем отвечать мерами, адекватными угрозе. По всем местам, где находятся террористы, организаторы преступлений, их идейные и финансовые вдохновители. Подчеркиваю, где бы они ни находились”.
“В таких случаях, и я это официально подтверждаю, мы будем наносить удары. В том числе превентивные”.
Кто эти ястребы, проповедующие концепцию превентивных ударов, нарушающую священный принцип суверенитета национального государства? Д.Рамсфелд, П.Волфовитц, Д.Чейни, К.Райс?
Первое высказывание – это выступление президента В.Путина на заседании правительства 28 октября 2002 года. Второе – заявление министра обороны С.Иванова, сделанное им еще 22 сентября 2002 года.
Выступление В.Путина было официальным запросом верховного главнокомандующего соответствующим ведомствам на выработку новой российской венной доктрины, включающей концепцию превентивных ударов как ответ на угрозы, в отношении которых неэффективна традиционная концепция сдерживания.
Похоже, что каждое государство в отдельности с легкостью и энтузиазмом принимает для себя концепцию превентивных ударов как реализацию принципа права на самооборону, но довольно скептически относится к готовности других государств принять такую же концепцию.
Кто же в таком случае будет определять “легитимность” превентивного удара, степень его адекватности реальной угрозе? Совет Безопасности? Но когда Совет Безопасности что-либо определял? В период “холодной войны”, когда была очевидна его слабость, либо в последующее десятилетие, когда он продемонстрировал свою беспомощность, не предотвратив и не остановив ни одного из конфликтов, унесших сотни тысяч жизней на территории бывшей Югославии, бывшего СССР, Руанды, Сомали, Афганистана.
Нарастающая хаотичность современного мира, вызовы радикализма, терроризма, распространения оружия массового уничтожения создают объективный запрос на какую-то форму не фиктивного (ООН, СБ), а реального мирового правительства. Спрос рождает предложение. После 11.9.2001 подобную роль пытаются играть США. Но такая ситуация, видимо, не устраивает никого, в том числе и многих американцев.
Конфронтация с США, построение различных антиамериканских треугольников приведет только к тому, что США останутся этим правительством, причем тем более неэффективным (с негативными последствиями для всего мира), чем больше будет нарастать их изоляция.
Совершенно бесплодным самовнушением, искренним или лицемерным, являются призывы вернуться к некой “системе международной безопасности”, якобы разрушенной иракским кризисом. Не было такой системы, не было даже концептуальных подходов, адекватных вызовам XXI века.
Мировому сообществу необходимо поэтому сосредоточиться на выработке как концепции, так и институтов нового мирового порядка, и прежде всего обратиться к проблеме противоречия между различными принципами международного права и попытаться выработать разумные правила их сбалансирования.
Но при этом нужно ясно отдавать себе отчет в том, что при всем возможном совершенствовании норм международного права решение проблемы не может быть чисто легалистким, т.е. абстрактным. Оно всегда будет политическим. Нельзя придумать абстрактную конституанту, пригодную для решения всех возникающих конфликтов и для которой равноправными субъектами будут и демократические страны, и тоталитарные режимы, рвущиеся к ядерному оружию.
Роль эффективного мирового правительства может выполнить только союз ответственных мировых держав, объединенных общим видением проблем и вызовов современного мира, общими ценностями и обладающих ресурсами – политическими, экономическими, военными – для реализации их совместной политики.
Наиболее близкой к этим требованиям структурой является Большая восьмерка. Россия, ставшая полноправным членом этой структуры, объективно заинтересована в том, что бы G8 значительно расширила сферу своей ответственности в области международной безопасности. Традиционно неформальный и доверительный характер обсуждений в G8 наилучшим образом подходит для выработки совместных решений по ключевым вопросам мировой политики.
Соединенные Штаты останутся лидером внутри этой восьмерки (а в будущем, возможно, девятки или десятки), но конструктивное и откровенное обсуждение ключевых вопросов текущей политики позволит ведущим державам выработать культуру консенсуса. Поэтому в общих интересах мирового сообщества – не отчуждение США, а превращение их в ответственного лидера, учитывающего интересы и озабоченности своих партнеров. ООН, которая как бюрократическая структура такого масштаба никуда, конечно, не исчезнет, но могла бы при этом играть роль транслятора совместных решений ведущих держав.
Такая трансформация Большой восьмерки в ведущий институт международной безопасности невозможна без участия России. Полноправное членство в Восьмерке является очень важным политическим ресурсом России. На наш взгляд, гораздо более серьезным, чем такой во многом мнимый и по инерции переоцениваемый нашей дипломатией унаследованный от СССР атрибут сверхдержавности, как постоянное место в Совете Безопасности. G8 как институт глобальной безопасности просто будет неэффективен без России, географически соприкасающейся в Северном полушарии с Соединенными Штатами и Европой, а на Юге – со всей той дугой нестабильности, которая несет наибольшую потенциальную угрозу миру. С другой стороны и Россия в силу той же причины не может обеспечить свою безопасность вне союза с ведущими индустриальными странами.
Сознает ли это наш политический класс? Трехнедельная оргия ненависти к Америке и торжествующего злорадства по поводу ее мнимых или реальных неудач, прокатившаяся по всем нашим телеканалам, вызывает серьезные сомнения в этом.