Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2013
На вопросы редакции «Отечественных записок» отвечает генеральный директор Института проблем естественных монополий, кандидат физико-математических наук Юрий Саакян
«Отечественные записки»: В какой степени удалось демонополизировать железнодорожные перевозки? Это ведь была одна из основных целей реформы железнодорожной отрасли.
Ю. С.: Реформа стартовала в 2001 году, когда было принято постановление Правительства РФ № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте», определившее задачи и основные этапы реформирования. Целью реформы было прежде всего снижение затрат на железнодорожный транспорт. Что касается демонополизации, то недавно мы подвели итоги изучения реформ железнодорожного транспорта во многих странах и выяснили, что уровень конкуренции на железнодорожном транспорте во всем мире достаточно низкий. Железные дороги, разумеется, конкурируют с другими видами транспорта, но внутри самой отрасли особой конкуренции нет. Классический пример — немецкие железные дороги. В Германии лицензии на перевозки имеют около 400 компаний, и при этом 80 % всех перевозок осуществляет Deutsche Bahn.
Самый, насколько я понимаю, острый вопрос, вызывающий дискуссии, — надо ли отделять инфраструктуру от перевозки? Наша программа реформ предусматривала на третьем этапе «оценку целесообразности отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности». Мы изучили 25 исследований, которые делались для разных стран, разных железнодорожных систем, в том числе некоторые работы затрагивали Россию — вывод складывается однозначный: нет никаких доказательств того, что отделение инфраструктуры от перевозки приводит к повышению эффективности отрасли и качества услуг. Потребитель на себе никакого улучшения не чувствует. Более того, при отделении инфраструктуры от перевозки, как правило, происходит рост затрат железнодорожной отрасли в целом, что неминуемо оборачивается либо ростом стоимости конечных услуг для потребителя, либо ростом объема госсубсидий. Причем чаще всего европейские страны идут по пути субсидирования инфраструктуры и, соответственно, роста государственных затрат, потому что невозможно бесконечно поднимать тариф. Ведь есть грузы, которые все равно не могут уйти на другие виды транспорта, как, например, уголь.
А наша железнодорожная система, к тому же, дефицитна, в ней много узких мест. На восточном полигоне, например, есть маршрут, где можно провезти только 45 поездов в сутки. А предъявляют к погрузке на 60. В условиях, когда инфраструктура дефицитна, отделение инфраструктуры от перевозки и допуск независимых частных перевозчиков, безусловно, приводит к потере устойчивости работы железнодорожного транспорта.
ОЗ: В таком случае нужна ли вообще была реформа?
Ю. С.: Безусловно, нужна, потому что огромная структура, каковой было Министерство путей сообщения, само выпускающее приказы, само эти приказы выполняющее, само устанавливающее тарифы, сделалась тормозом экономики. Необходимо было отделение государственного управления от хозяйственной деятельности. В результате реформы такое разделение произведено. Теперь есть регулирующие государственные органы — Минтранс, отвечающий за государственную политику, Федеральная служба по тарифам, которая занимается установлением тарифов, Федеральная антимонопольная служба, которая следит за соблюдением антимонопольного законодательства. А хозяйственной деятельностью занимается ОАО «РЖД». Понятно, что в огромной структуре ОАО «РЖД» оказалось много непрофильных видов деятельности, их необходимо было выделять и продавать. Тут, правда, нужно действовать осторожно, поскольку есть неудачный опыт, на пример, выделения ремонтных служб из электроэнергетики как непрофильных. Они быстро перепрофилировались, стали строить дороги и офисные центры, и выяснилось, что ремонтом инфраструктуры в энергетике заниматься некому. Пришлось заново создавать ремонтные компании, которые зачастую оказываются аффилированными с энергетическими.
То есть что на самом деле является непрофильным видом деятельности для инфраструктурной компании — это вопрос, который требует внимательного изучения. Если говорить про железнодорожный транспорт, то, на мой взгляд, большой ошибкой было то, что перевозчика лишили вагонов. Такого нет ни в одной стране мира. Как может перевозчик нести ответственность перед грузовладельцем в полном объеме, если он не владеет вагоном? В общем, мы создали некую уродливую конструкцию, которая называется «перевозчик без вагонов», какой не знает мировая практика. И мы создали еще одну непонятную структуру, которая называется «операторы подвижного состава». Они до сих пор сами не понимают, какая на них ответственность, каковы их обязанности, потому что нет нормативной базы, регулирующей их деятельность. Сейчас готовятся изменения в закон «О железнодорожном транспорте» и в «Устав железнодорожного транспорта», которые должны эти вопросы отрегулировать.
Но пока у нас есть большое количество субъектов рынка, действующих вне правого поля, и это, наверное, надо считать самым большим минусом нашей реформы.
ОЗ: Может быть, и к лучшему, что включен этакий эволюционный механизм?
Ю. С.: Так экономика работать не должна и не будет. Нельзя играть в шахматы при том, что один из игроков будет ходить конем не буквой Г, а как заблагорассудится, с условием, что потом, где-нибудь в середине партии, выработаем правила. Правила все-таки должны быть установлены до начала игры. Но примерно такое же положение и с пассажирскими перевозками. Из ОАО «РЖД» выделили поезда дальнего следования в ведение Федеральной пассажирской компании, а пригородные перевозки — в 26 пригородных компаний, которые пока находятся в совместном ведении ОАО «РЖД» и субъектов Федерации. А закон «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации» не принят, и непонятно, кто, собственно говоря, отвечает за расписание, кто отвечает за тариф… Да, в законе о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти сказано, что именно регион организует пригородное сообщение. Но что означает «регион организует» — непонятно. Регион устанавливает тариф, который оказывается ниже экономически обоснованной стоимости перевозки (люди могут не иметь возможности платить столько, сколько стоит на самом деле перевозка), и у пригородных компаний возникают выпадающие доходы — кто их должен компенсировать? В случае с Федеральной пассажирской компанией понятно, что это федеральный бюджет, а с пригородными перевозками вопрос повис. Вроде бы как регионы, но у регионов тоже не хватает денег для того, чтобы покрывать убытки пригородных компаний. Пригородное сообщение субсидируется во всем мире. Есть великолепный пример Мексики, которая решила отказаться от субсидирования этого вида перевозок, и в результате пригородного сообщения в Мексике нет, кроме района большого Мехико. Может быть, и нам не нужно пригородное сообщение, кроме самых больших агломераций — Москвы, Петербурга, Екатеринбурга. Но кто-то должен принять такое решение и объявить всем, что не будет поддержки пригородного движения. Этой проблемы не было, когда все перевозки осуществляло ОАО «РЖД», внутри которого происходило перекрестное субсидирование, то есть фактически грузовладельцы доплачивали за перевозку пассажиров. Сегодня это невозможно. Просто потому, что это разные субъекты рынка. И откуда взять средства на то, чтобы покрывать все убытки пассажирских перевозок, непонятно. И у пригородных компаний, за исключением, может быть, Центральной пригородной пассажирской компании, работающей в Московском регионе, просто нарастают убытки. И если вопрос не будет решен, то непонятно, чем это закончится. В проект закона о регулярном железнодорожном пассажирском сообщении заложена норма о государственном заказе. Однако этот закон уже два года обсуждается в правительстве и в Госдуму не внесен, ведомства не могут согласовать окончательную редакцию. Государственный заказ на перевозку пассажиров широко применяется в мировой практике. То есть государство поручает пассажирской компании перевезти по такому расписанию столько пассажиров, и после подсчета расходов на реализацию такого расписания и доходов исходя из стоимости билетов, которую устанавливает государство, происходит покрытие выпадающих доходов перевозчика. На уровне региона это должен делать регион. Это регион на самом деле должен установить расписание движения электричек исходя из потребностей своего населения, и регион должен устанавливать тариф исходя из платежеспособности своего населения, причем неминуемо встает вопрос о выпадающих доходах, которые надо откуда-то покрывать. Откуда — этот вопрос в разных странах решают по-разному. Например, в Германии есть закон о регионализации, согласно которому регионы целевым образом получают субсидии, причем размер субсидий установлен на десять лет. То есть регион знает, сколько и в каком году получит субсидий из федерального бюджета на организацию пригородного сообщения. Исходя из этого уже планируют расписание, стоимость билетов, организуют франшизы, продают нитки графика тому или иному перевозчику, то есть в том числе организуют конкуренцию между перевозчиками на своих маршрутах.
Пока у нас не определены источники финансирования, подобные конкурсы невозможны. Нет заинтересованных в этом бизнесе людей. Кто пойдет в бизнес, который ежегодно приносит несколько миллиардов убытков? А для государства это вопрос социальной политики, вопрос транспортной доступности, вопрос подвижности населения, в том числе трудовой иммиграции.
ОЗ: Как пригородные компании сейчас покрывают эти нарастающие убытки?
Ю. С.: Никак. Они просто накапливаются. Сейчас государство взяло на себя оплату услуг железнодорожной инфраструктуры для пригородных компаний. В результате этого Центральная пригородная пассажирская компания стала прибыльной, но все остальные все равно убыточны. Но даже ЦППК не хватает прибыли для того, чтобы самостоятельно закупать подвижной состав, чтобы стать полноценным перевозчиком. Сегодня пригородные компании арендуют подвижной состав и бригады машинистов у ОАО «РЖД». А чтобы возникла конкуренция, должен прийти частный капитал, и у него должно быть достаточно средств на обновление подвижного состава. Аналогичная ситуация с обновлением пассажирских вагонов дальнего следования. Парк пассажирских вагонов сильно изношен, а средств хватает на закупку в год около 400 вагонов. Но нужно закупать в год не меньше 1000, в противном случае через 10 лет людей не на чем будет возить, а это ведь и вопрос безопасности.
Федеральная пассажирская компания получает 30 млрд рублей субсидий на возмещение выпадающих доходов, но этого явно не хватает на полноценное обновление пассажирских вагонов. При этом всем почему-то кажется, что это очень много, но субсидии, например, испанским железным дорогам ежегодно достигают 6 млрд евро, а масштаб страны и размер железнодорожной системы с нашими несопоставимы. Все эти вопросы в ходе реформ не решены, и нормативной базы, которая позволила бы системе нормально функционировать, нет.
ОЗ: А кто должен быть субъектом и мотором для приведения нормативной базы в порядок?
Ю. С.: У нас слишком много ведомств, которые должны все согласовать, и законы о железнодорожном транспорте, и закон о транспортном обслуживании населения очень долго ходят по инстанциям, но, по-моему, только сейчас процесс сдвинулся с мертвой точки.
ОЗ: Но в отношении грузовых перевозок нет таких проблем, они доходны?
Ю. С.: Грузовые перевозки — доходная сфера, но в ней также нет полного порядка. Когда был дефицит вагонов у ОАО «РЖД», было принято решение, что грузовладельцы могут приобретать свои вагоны. Стали возникать операторские компании, в этот бизнес пришли банки и лизинговые компании, и сейчас не менее 60 % вагонов в конечном счете находятся в собственности банков. Из перевозочного тарифа выделили вагонную составляющую. Выделили таким образом, чтобы бизнес по приобретению вагонов стал выгодным. До кризиса доля вагонной составляющей достигала 30—40 % в конечной цене для грузовладельца. Это большая доля, и она позволила очень быстро окупать вагоны. К чему это привело? В том числе к безудержному росту цен — у нас цены на вагоны в какой-то момент оказались выше американских.
ОЗ: Но так был ликвидирован дефицит вагонов. Он же был?
Ю. С.: Да, но возникла следующая проблема. На железной дороге в отличие от автомобильной по обочине не проедешь и вагон на тротуар не поставишь. С грузом он или порожний — он занимает пути. Возник уже совсем чудовищный дефицит инфраструктуры, вызванный с одной стороны тем, что ее строительство все 1990-е годы не финансировалось, а с другой стороны тем, что вагонов стало слишком много. В результате такой же объем грузов перевозится гораздо большим числом вагонов по той же инфраструктуре. Кроме того, возникла еще одна проблема. Когда МПС управляло своим парком, грузовладельцу отправлялся ближайший порожний вагон. А сейчас надо отправить не любой вагон, а вагон именно того оператора, с которым грузовладелец заключил договор, причем, возможно, через всю страну. Огромное количество пустых вагонов зачастую движутся навстречу друг другу.
ОЗ: Не возникает в связи с этим некой кооперации операторов?
Ю. С.: ОАО «РЖД» пытается внедрить новую технологию управления вагонами, и операторы как-то пытаются кооперироваться. Но проблема пока остается. У нас большие пробеги порожних вагонов, а значит, увеличиваются расходы, потому что неважно, провезли вы вагон порожний или груженый, у вас есть расходы на инфраструктуру и локомотив, который должен эти вагоны переместить.
ОЗ: Эти проблемы как-то решают в единой Европе?
Ю. С.: Наша железнодорожная система принципиально отличается от европейской. В Европе средний состав — не более 20 вагонов, и максимальная дальность перевозки — 500 километров. У нас в составе в среднем 60 вагонов, и среднее расстояние доставки — 1700 километров. При этом состав несколько раз в пути следования проходит сортировку. Доля повагонных и групповых отправок в России составляет 62 %, а маршрутных, когда сформированный в одном месте поезд едет в таком составе до пункта назначения, — только 38 %. В Германии доля маршрутных отправок достигает 90 %. У нас уже есть проблемы с сортировкой из-за того, что это вагоны разных операторов, а если нужно будет еще подавать локомотивы разных собственников — проблема усугубится. Поэтому вопрос, нужны или не нужны частные перевозчики, — не философский.
Перед европейцами стояла задача создать единую европейскую железнодорожную систему. Для этого они и приняли концепцию отделения инфраструктуры от перевозки, в таком случае на единой железнодорожной сети теоретически могут функционировать все перевозчики. Но, кстати говоря, этого не произошло. Во-первых, страны активно сопротивляются, потому что расчеты показали, что отделение инфраструктуры от перевозки приводит как минимум к 25—30 % росту затрат. А во-вторых, в Европе прослеживается тенденция к возникновению двух-трех общеевропейских перевозчиков, потому что крупные компании вроде Deutsche Bahn активно поглощают национальных перевозчиков других стран. И все равно возрождается монополия.
ОЗ: То есть не стоит даже пытаться создать на железных дорогах конкурентную среду?
Ю. С.: Возможно, со временем в железнодорожной отрасли возникнут предпосылки для совершенной конкуренции, но сегодня их нет. Когда в пример нам приводят американские железные дороги, это некорректно. Они исторически строились по-другому. Там из пункта А в пункт Б ведут несколько параллельных железных дорог. Перевозчиков в начале прошлого века было множество, несколько сотен точно. Затем начались активные процессы консолидации, потому что бизнес на самом деле очень дорогой, и в какой-то момент их осталось порядка сорока, и консолидация продолжалась, пока их не стало семь. Вот на этапе консолидации из сорока в семь издержки железнодорожного транспорта снизились на 25 %. А как только вышел закон, запрещающий дальнейшую консолидацию, затраты выросли на сегодняшний день на 10 %.
ОЗ: Но если естественным образом неизбежно восстанавливается в какой-то форме в этом секторе монополизм, если он неизбежен технологически, то государственные службы должны как-то следить, чтобы эти монополии держались в рамках умеренной доходности?
Ю. С.: Безусловно, здесь нужно и тарифное, и антимонопольное регулирование. Нужно стимулировать монополию к снижению издержек, расставанию с непрофильными активами. Существует легенда, будто в США деятельность железных дорог совсем не регулируется. Но это неправда. Там есть Совет по наземному транспорту, который подчиняется непосредственно президенту. Транспортные компании объявляют свои цены за полгода до того, как их введут. И если Совет по наземному транспорту обнаружит, что норма доходности перевозчика превысила установленный государством уровень, он применяет очень жесткие санкции. При этом ни в каком суде эти санкции обжаловать нельзя.
ОЗ: И американское решение вы считаете эффективным?
Ю. С.: В их условиях — да. В наших условиях — не уверен. Время от времени в правительственных и экспертных кругах обсуждается идея создания единого отраслевого регулятора, который будет заниматься тарифами, антимонопольным регулированием и государственной политикой в области железнодорожного транспорта. Но у меня есть, честно говоря, большие сомнения относительно, во-первых, целесообразности такого шага, а во-вторых — его реализуемости. Откуда взять людей, обладающих необходимыми компетенциями, для того чтобы осуществлять такое комплексное масштабное регулирование? В американском Совете по наземному транспорту работают профессионалы высочайшей квалификации, которых не проведешь. Где взять такое количество профессионалов у нас — я, честно сказать, не знаю.
ОЗ: А в Англии они есть?
Ю. С.: Англия вообще пошла по очень радикальному пути. Они отделили инфраструктуру от перевозки и даже приватизировали инфраструктурную компанию. Часть исследователей считает, что в Англии все великолепно. Я, честно говоря, так не считаю. Во-первых, крупнейший грузовой перевозчик Англии фактически является дочерним предприятием Deutsche Bahn. Стоило ли менять одного монополиста на другого, только уже транснационального? Во-вторых, инфраструктурная компания дважды обанкротилась и в результате вернулась под контроль государства. Кроме того, многие перевозчики зарабатывали деньги, не осуществляя перевозок. Инфраструктурная компания, если она не может по каким-то причинам осуществить перевозку в срок, обязана платить штрафы. Англичане всегда гордились точностью своего расписания. То есть если в расписании написано, что поезд отходит от лондонского вокзала в 18:12, то по нему можно было сверять часы — он отправлялся ровно в 18:12, не в 18:15, и тем более не в 18:20. Но опоздания стали достигать трех-четырех часов, что в общем-то для масштабов Англии много. Более того, в Англии широко распространена практика стыковых билетов. То есть пассажир покупает билет из пункта А в пункт Б, но где-то в середине пути делает пересадку. И благодаря четкому расписанию никаких проблем не возникало. Но когда поезда начали опаздывать, то, соответственно, не могло соблюдаться стыковое расписание. Однако задержки составов — еще не самое негативное последствие разделения инфраструктуры и перевозки. Недостаток средств на обслуживание инфраструктуры и как следствие ее износ в конечном итоге привели к ряду крушений поездов с человеческими жертвами. Так, в результате столкновения поездов под Лондоном в 1999 году погиб 31 человек. Через год в Хатфилде в результате схода пассажирского поезда, вызванного состоянием пути, погибли 4 человека и более 70 человек получили травмы.
И еще один момент, который критически важен, — доля государственных затрат. Инфраструктуру надо содержать. А что значит отделить перевозку от инфраструктуры? Вы фактически доходы отделяете от расходов. То есть перевозчик собирает доходы, а кто-то должен содержать инфраструктуру, которая дохода не приносит, потому что это тариф, и он должен быть таким, чтобы перевозчики могли осуществлять свой бизнес. В противном случае они просто не поедут, поэтому железнодорожную инфраструктуру необходимо субсидировать. В Великобритании надеялись уйти от подобной практики, однако в реальности получилось так, что приватизированная железнодорожная инфраструктура, будучи банкротом, фактически вернулась в руки государства. Более того, нужно особо отметить то, что с 2001 года, когда частная инфраструктурная компания Railtrack прекратила свою деятельность, государственные расходы на поддержку отрасли, включая прямые инвестиции в развитие инфраструктуры и субсидии пассажирским перевозчикам, увеличились более чем в 5 раз. Возникает вопрос: в чем смысл? Чтобы одни зарабатывали прибыль, а государство вкладывало деньги, наши, между прочим, деньги — налогоплательщиков. Больше же государству их взять неоткуда. Поэтому я не могу высоко оценить английскую реформу. И что там возникла совершенная конкуренция, я тоже не вижу. Я вообще не разделяю веры, что конкуренция — всегда хорошо, потому что конкуренция — всего лишь инструмент. Если она помогает тем целям, которые перед собой ставишь, а напомню, что главная цель реформы — это удовлетворение пассажиров и грузовладельцев и снижение совокупных затрат, то тогда конкуренция нужна и полезна, если не способствует — то нет. И вот чего я не понимаю. У нас очень много внимания уделяют естественным монополиям, говорят, что это плохо. Хорошо, давайте их называть не естественными, а инфраструктурными монополиями. Но давайте признаем, что все-таки наши предшественники создали действительно уникальные инфраструктуры — и энергетическую, и железнодорожную. И когда мы говорим, что монополия это плохо, давайте спросим себя — а мы в состоянии построить параллельные железнодорожные пути или вторую единую энергосистему?.. Это первое. А второе — у нас что, везде совершенная конкуренция и самое главное зло это естественные монополии? У нас есть конкуренция в нефтяной отрасли, розничной торговле, которая во всем мире является самым конкурентным видом деятельности? У нас какой бизнес ни копни, везде окажутся монополии.
Поэтому к вопросам определения дальнейших шагов в сфере естественных (инфраструктурных) монополий необходимо подходить со здравым смыслом и с детальными расчетами и оценками всех совокупных эффектов.