Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2012
Давно известно, что коррупция — это не сама болезнь общества, а проявление болезни или сочетания нескольких болезней. Среди десятков разнородных концепций, претендующих на исчерпывающее описание механизмов коррупции, наиболее абстрактной и емкой является принципал-агентская модель, поскольку она способна представить суть коррупции без обращения к каким-либо уточнениям относительно государственности, институтов, целей, структур и уровней управления, характера ресурсов, правовых кодексов, специфики интересов и культуры участников и т. д. Присоединим к ней рентную модель, поскольку не спорадическая, а регулярная, системная коррупция (явно присутствующая в современной России) как раз и состоит во взимании ренты чиновниками из бюджета государства, бюджета бизнеса и бюджета населения.
Основа коррупции — такое отношение между акторами (индивидами, группами), когда один (принципал) передает другому (агенту) ресурсы и полномочия для выполнения некоторых задач и функций, в частности в интересах третьих лиц (клиентов), причем соответствующие ограничения зафиксированы в правилах, тогда как агент имеет интересы и возможности использовать эти ресурсы и полномочия для своей выгоды.
Использование агентом ресурсов и полномочий, нарушающих правила (законы, порядок), и называется коррупцией. Если же это использование ресурсов и полномочий поставлено на постоянную основу, то экономически оно обретает статус ренты, прежде всего административной ренты.
Может ли коррумпированное государство быть крепким и устойчивым?
Согласно традиционной концепции коррупция снижает эффективность государства, обусловливает его деградацию вплоть до разрушения. И это верно, если имеется в виду социально ориентированное либерально-демократическое государство, которое обслуживает рациональная, действующая на основе формальных правил и законов бюрократия.
Если же взять за основу понятие государства по Максу Веберу — организация, обладающая монополией легитимного физического насилия на определенной территории, — и изучить эмпирические факты относительно устойчивости/ неустойчивости коррумпированных государств, то выводы будут совсем иными. Дарден показывает отнюдь не редкие случаи, когда взятка (сюда можно добавить «откат», «распил» и т. п.) является важной частью неформального соглашения, или договора, между руководителями и их подчиненными. При этом государство не опирается на принцип верховенства права, а действует преимущественно через неформальные институты — стабильные правила игры, которые не записаны и не кодифицированы в качестве устава или закона[1].
Коррупция действительно делает рассматриваемое государство не похожим на немецкое или скандинавское государство, но вовсе не отменяет административную иерархию с ее способностью к принуждению и контролю, сбору налогов, поддержанию относительного порядка, военной организации и даже выполнению ряда задач по развитию инфраструктуры (дороги, связь, энергетика и т. п.). Дар-ден вполне убедительно на многих примерах демонстрирует, что коррупция часто является весьма эффективным средством контроля за подчиненными, поддержания их лояльности. Здесь действуют два основных механизма.
С одной стороны, взятки зачастую являются «вторым окладом» или даже составляют большую часть доходов от должности. Такие места привлекательны, за них держатся. С другой стороны, сама незаконность коррупционной деятельности оказывается мощным механизмом контроля руководителей над подчиненными. Дарден указывает, что в условиях некоррумпированной системы уволенный подчиненный теряет только должность с доходом и волен искать иное место, возможно, даже лучшее. Если же подчиненный, получавший, как и многие его сослуживцы, незаконные доходы в коррумпированной системе, выказывает непослушание, идет на конфликт с начальством, то его можно лишить всего накопленного имущества как преступно приобретенного и даже отправить под суд и в тюрьму, пользуясь «избирательным правосудием». Это делает бюрократическую иерархию более или менее управляемой и относительно эффективной, а государство — устойчивым[2]. Разумеется, обычно при этом страдает основная часть населения, ухудшаются общие показатели и перспективы развития страны, но ведь это совсем иные параметры в сравнении с крепостью и устойчивостью авторитарного государства.
Россия, по крайней мере современная, вполне укладывается в общую категорию таких авторитарных коррумпированных, но относительно эффективных государств. Конечно же, разнообразие типов коррупционных механизмов и соответствующих типов инсайдерских габитусов в каждой стране свое. В России, например, важнейшую роль в регулировании экономической жизни в последнее время стали играть силовые структуры, особенно спецслужбы. В режиме «ручного управления» они облегчают централизованный контроль, выступая в роли ЦК КПСС советской эпохи.
Социальная природа российской коррупции
В России управленческие предпосылки коррупции существенно усиливаются вследствие обширности территории (затрудняющей непосредственный контроль), гиперцентрализации и чрезмерного множества уровней управления («вертикали власти»).
Для России также характерно слишком частое изменение экономического законодательства. Излишне строгие законы (особенно в части налогообложения) обусловливают их повсеместное нарушение, что дает возможность представителям государства применять «избирательное правосудие», требовать мзды в обмен на «прощение» и т. д.
В России типичной является так называемая административная (статусная) рента, когда занятие определенных позиций в государственной службе предполагает доступ к дополнительному доходу за счет использования предоставляемых полномочий и ресурсов. Для России характерно сочетание «неовотчинности» в отношении чиновников к подведомственной территории, населению и патернализма в отношении населения к государству вообще, к верховной и местной власти, ее представителям.
Исследующий российскую коррупцию Георгий Сатаров считает, что под принципалом может пониматься народ (согласно Конституции), верховная власть (со своей «вертикалью», множащей своих агентов, которые становятся принципалами для нижестоящих агентов, и т. д.) и общество (только в случае выработки им самосознания и консолидации как принципала в отношении государства — агента).
Принципал — это тот, кто способен сместить агента, наказать его за нарушение правил, назначить другого, тот, кто способен передавать или не передавать тому или иному агенту ресурсы и полномочия. Если от Конституции и теории обратиться к российской действительности, то становится вполне очевидным, что ни народ, ни общество принципалами в России не являются.
Основными признаками принципала в России традиционно обладает верховная власть (воплощенная в Великом Князе, Царе, Императоре, Генсеке, Президенте и их административных аппаратах, как бы они ни назывались).
Этот принципал на протяжении столетий централизованной российской государственности действительно периодически бывает озабочен ростом и даже разгулом коррупции (мздоимства и лихоимства), предпринимает разного рода кампании по ее искоренению или хотя бы ограничению. Эти действия обычно получают поддержку у народа, осмысляются им как «управа» на ненавистных «сильных людей», «царевых слуг», «воров», «угнетателей», «бюрократов».
При более внимательном рассмотрении оказывается, что степень автономности верховной власти от нижележащего слоя высшей бюрократии в разные исторические периоды бывала разной. Конфликты между кланами и дворцовые перевороты показывают, что этот слой далеко не всегда соглашался на роль агента, нередко он сам становился принципалом и выставлял устраивающую его новую фигуру верховного властителя в качестве символа достигнутого единства.
Действительным верховным принципалом в России следует считать властную группу (иногда довольно большую, объединяющую высший слой бюрократии, в том числе местных правителей, иногда малую — ближайших советников и сподвижников верховного правителя, реально способных переназначать всех остальных), которая отождествляет себя с высшей государственной властью и действует от имени государства.
Нижележащие уровни государственной пирамиды совмещают роли принципала и агента. Самый нижний ярус пирамиды, включающий тех, кто непосредственно взаимодействует с населением (участковый милиционер, работник загса, паспортного стола, таможенник, налоговый инспектор), казалось бы, занимает сугубо агентскую позицию, поскольку сам уже никому не передает полномочий и ресурсов. Однако в России представители даже этого нижнего слоя идентифицируют себя с государством, ощущают свое единство с более высокими уровнями государственной пирамиды. Это ощущение имеет не только психологическое основание. Разумеется, генералы ГИБДД и высшее руководство Таможенной службы сами на трассы и терминалы не выходят, но дачи-дворцы строят не только на свою зарплату. Рентные ручьи текут к ним от самых низов.
С точки зрения принципал-агентской модели это означает, что принципал не отделен от агента и вовсе не заинтересован в «искоренении» коррупции, поскольку совместно с агентом в ней участвует. Считается, что в Китае власть, пусть авторитарная, является строгим принципалом по отношению к чиновникам-агентам. В России же власть вместе с чиновниками (и приближенными олигархами) является единым приципалом-агентом по отношению к «внесистемному» бизнесу и населению — клиентам и жертвам коррупции[3].
Кто же агент? Каковы предоставляемые ему ресурсы и полномочия? Оказывается, население России совмещает в себе качества и клиента (просителей у государства) и агентов. Личная собственность (земля, недвижимость, автомобили, банковские счета) российских граждан не является священной и неотъемлемой. Она лишь ресурс государства, данный гражданину во временное пользование. Права и свободы личности оказываются дарованными государством ограниченными «полномочиями» каждого распоряжаться своей жизнью, они могут быть расширены, сужены или вовсе отняты.
Такой взгляд подтверждается множеством фактов, среди которых традиционные государственные практики (рекрутство и военный призыв, принудительные работы на строительстве железной дороги, каналов, на уборке овощей), отъем жилья для строительства объектов «государственной важности», запрет на выезд из страны в советское время, неистребимый институт прописки и регистрации.
Природа массовой терпимости к коррупции
Почему население страны не только мирится со своей «агентской» ролью и фактическим бесправием, но в своем большинстве почитает государство, надеется на него, готово ему служить?
Как показывает в своих исследованиях Симон Кордонский, советские граждане были почти поголовно, а современные российские — в большинстве являются рентополучателями или же надеются ими стать (по крайней мере стать пенсионерами, получающими свою ренту — пенсию — от государства[4]).
Также значимыми группами рентополучателей вне бюрократии являются все бюджетники (учителя, врачи, научные сотрудники, преподаватели и т. д.), коммерсанты, работающие на госзаказы, студенты, учащиеся на бюджетных местах в государственных вузах, работники предприятий, получающих государственную поддержку.
Коррупцию осуществляют не отдельные чиновники (агенты) в отношении честных правителей и народа (принципалов), а множество групп внутри государственного аппарата, выступающих от имени государства в качестве принципалов (привилегированных рентополучателей) по отношению к населению (простым рентополучателям). Таково, по сути дела, вотчинное отношение представителей государства ко всей территории страны и ее населению. А поскольку основная часть населения получает защиту (либо надеется получить) и ренту от государства, то относится либо «с пониманием», либо с завистью к представителям государства, получающим свою ренту[5].
Широкое распространение подданнической традиции государственного патернализма и вотчинности служит основой для массовой терпимости к коррупции[6]. В России коррупция как «нелегальная» административная рента глубоко эшелонирована и практически легитимирована.
Специфика современной коррупции в России
Коррупция в России сегодня уже многими понимается не как отклонение от нормы, а как сама норма[7]. Многие группы внутри государства воспринимают его не как принципала, от которого следует скрывать свои коррупционные практики, а как инструмент, необходимый:
- для собственно получения административной ренты,
- для обеспечения для себя и своей группы лучших условий ее получения через новые законы, указы, инструкции, порядок отчетности и т. д.,
- для защиты своей монополии на определенный тип ренты, в том числе путем отстранения возможных конкурентов или критиков силовыми средствами государства.
Открытость России для мировой экономики в данном аспекте также играет свою роль. На что тратится полученная рента, как законная, так и незаконная (коррупционная)? Главные способы таковы:
- защита и укрепление своей социальной позиции, прежде всего, как рентополучателя,
- потребление (удовольствия, впечатления, лечение),
- накопление (в банковских счетах, акциях, ценных бумагах, драгметаллах),
- вложение в долговременные ценности (недвижимость, образование детей, предметы роскоши, произведения искусства, передаваемые по наследству),
- инвестиции в производственные и иные проекты, дающие прибыль.
Рассмотрим, где и как тратится полученная рента в зависимости от ее размера. Мелкие и средние рентополучатели в основном оставляют деньги в России, распределяя их по четырем первым каналам (хотя многое и тратится за границей — через массовый туризм). Крупные рентополучатели почти полностью переключаются на зарубежные возможности (пп. 2—4). Отдых и лечение за границей, счета — в Швейцарии, недвижимость и образование детей — в Европе (прежде всего в Англии). Инвестиции в зарубежные предприятия (п. 5) уже серьезно конкурируют с отечественными, которые требуют гораздо больших издержек на защиту (п. 1), причем без особых гарантий. То есть в основном в России остаются только рентные средства из п. 1 (защита и укрепление своей социальной позиции прежде всего как рентополучателя). Именно они и питают коррупцию!
Долговременный системный эффект такой конфигурации финансовых потоков еще более разрушителен, чем ущерб от самой коррупции. В высших слоях бюрократии нет никакого стимула развивать отечественную инфраструктуру, отечественную банковскую систему, отечественную медицину, отечественное образование, местный туризм и т. д. Неуклонно растет разрыв — жизнь и вложение средств за рубежом более привлекательны, чем в собственной стране. Появляется все больше стимулов к тому, чтобы в будущем самые талантливые, образованные и активные российские граждане уезжали за границу. Таким образом уже выстроена и неуклонно набирает обороты саморазгоняющаяся «машина перекачки» наиболее ценных ресурсов (от углеводородов и леса до человеческих талантов) из России.
Всякая машина нуждается в топливе, особенно машина с разрастающимся потреблением. В современной структурно-демографической теории известен и хорошо изучен феномен «перепроизводства элиты», который неуклонно ведет к межэлитным конфликтам[8]. С этой точки зрения каждая новая волна «борьбы с коррупцией» может оказаться лишь временным проявлением этих конфликтов, направленных на передел и перенаправление рентных потоков.
Две системы правил
Кирилл Рогов представил остроумную модель функционирования современного Российского государства и общества как «институциональную ловушку», которую назвал «режимом мягких правовых ограничений»[9]. Согласно Рогову писаные правила создаются таким образом и, главное, для того, чтобы их было можно и выгодно нарушать: «Выполнение таких правил — чистая издержка, а нарушение правил дает конкурентные преимущества». Появляется «рынок» индивидуальных прав на нарушение правил. Государство предстает как «магазин», в котором «продаются» такие права. Государственные институты не следят за соблюдением правил, но карают за их несанкционированное нарушение, соответственно мотивируя остальных на торг в отношении прав на нарушение правил.
Для успешного функционирования системы нужно большинство, уверенное в повсеместности нарушения правил. Преимущества тех, кто соблюдает правила, существенно понижаются, а маргинальность ценностных установок людей получает идеологическое обоснование. Разговоры о повсеместности коррупции работают не на подрыв этой системы, а на пропаганду системы нарушения правил.
Правила нарушения правил изменчивы. Нельзя приобрести пожизненный иммунитет. Каждый субъект должен постоянно взаимодействовать с системой, проверяя, правильно ли он нарушает правила. Поэтому возрастает роль политиков — тех, кто устанавливает новые правила нарушения правил, тем самым контролируя и просителей о правах на нарушение (граждан, бизнес), и чиновников, предоставляющих эти права. В этом смысле «борьба с коррупцией» — необходимый элемент системы, поскольку в процессе борьбы политики утверждают свою власть и исключительное право менять правила нарушения правил, показательно наказывать за нелояльность себе и режиму.
Институциональный контекст в модели Рогова следует дополнить еще одним важным компонентом. Кроме писаных формальных правил в каждом из трех ярусов (политики, чиновники и просители, то есть население и бизнес) действуют свои неформальные, зато относительно устойчивые и весьма почитаемые корпоративные правила. Например, в семьях — это взаимовыручка, правило «не подводить» близких, в коррупционных сообществах — представления о том, кто с кем и в каких объемах «делится», среди политиков — кто имеет какие полномочия в каких сферах правил и доходов от их нарушений.
Если первые — формальные фор-правила — выгодно и следует нарушать (только надо «купить права» для этого), то вторые — корпоративные кор-правила — нарушать нельзя, иначе рискуешь быть выброшенным «из обоймы». Общая цель меняющихся фор-правил — обеспечение контроля над подчиненными структурами и населением, создание для них таких условий, при которых они считают за благо подчиняться и платить. Общая направленность постоянных кор-правил — сохранение групповой (корпоративной) солидарности, обеспечение группового контроля над индивидуальными членами сообщества (политической «команды», семьи, коррупционной сети), сохранение и достижение преимущественных прав на изменение фор-правил (политики), на нарушение фор-правил (бизнес и население), на «продажу прав» этого нарушения (чиновники).
Модель Рогова довольно многое объясняет: постоянно меняющиеся, крайне сложные, затратные в исполнении законы и инструкции, широкое распространение «избирательного правосудия», общеизвестную специфическую направленность активности контрольных органов, возобновляющиеся волны «борьбы с коррупцией», которые не ведут к ее снижению, и т. п.
Главное же достоинство модели состоит в обосновании качества «институциональной ловушки»: каждый субъект в такой системе в большей мере заинтересован в личной выгоде, которая состоит в завоевывании больших прав по нарушению правил либо больших полномочий по установлению самих правил и «правил нарушения правил». Любые попытки создать движение за разумные правила, составленные для того, чтобы они выполнялись на благо общества, предстают как наивное и абсолютно безнадежное (а то и лично опасное) донкихотство.
Действительно, «все знают», что в депутаты идут только для личной выгоды, а все законы депутаты с начальством сочиняют «под себя»: это каким же надо быть идиотом, чтобы всерьез пытаться продвинуть какого-то «честного человека» в местное заксобрание или Госдуму с надеждой на то, что это поспособствует принятию каких-то мифических «хороших и разумных» законов! Хуже того, такое поведение ставит под удар семью, коллег по работе, руководителей, всю организацию: «тебе что, больше всех надо?!».
Система наличных кор-правил — могучий заслон для любых поползновений усовершенствовать систему принятия и выполнения фор-правил, а соответственно и весь режим, основанный на выгодах от их нарушения.
Различение фор-правил и кор-правил объясняет эффективность «институциональной ловушки», поскольку чуть ли не главным, хоть и негласным, часто неосознаваемым компонентом системы кор-правил является запрет на «раскачивание лодки», на покушение на саму систему, на любое «дурацкое донкихотство» — «борьбу за правду».
При «ловушке мягких правовых ограничений» кор-правила диктуют презрение и цинизм в отношении фор-правил, которые можно и выгодно нарушать, выход же из «ловушки» состоит в том, что новые кор-правила начинают диктовать спрос на разумные фор-правила, которые теперь уже выгодно уважать и выполнять.
Представим: в кругах новой верховной (президентской, правительственной) власти осознан вред коррупции и появилась действительная воля по ее преодолению. Тогда принципал должен принять новые, более строгие правила, в частности, касающиеся декларирования чиновниками не только собственного имущества, но и принадлежащего ближайшим родственникам. Следить же за исполнением правил будут вновь назначенные чиновники — агенты. Понадобится, соответственно, целая новая армия честных агентов — чиновников, которые будут эффективно контролировать выполнение этих правил. Но одной из главных практических проблем является дефицит субъектности (отсутствие субъекта с требуемыми качествами) в преодолении коррупции («Некем взять!» — говаривал еще Александр I). Очевидно, что при сложившемся в 2000-х годах политическом режиме и сохранении у власти той же правящей группы реальная и последовательная борьба с коррупцией невозможна. Строго говоря, преодоление коррупции в современной России — лишь часть задачи построения демократического государства с ответственной и сменяемой по результатам честных выборов властью. Стратегия же решения этой задачи вполне очевидна.
Формирование антикоррупционной коалиции
Первый шаг — профилактика неправового государственного насилия против личности и собственности. В отличие от 1990-х годов «наезды» на лица и на фирмы теперь совершаются по большей части не криминальными группировками, а «правоохранительными структурами», причем нередко или даже в большинстве случаев — на основе закона (пусть специфически или избирательно трактуемого), то есть системы фор-правил. По сути — это санкции за нелояльность режиму и воплощающим его лидерам, за опасное нарушение кор-правил и/или за неразрешенное нарушение фор-правил (в рамках «борьбы с коррупцией»). Цель профилактики неправового насилия состоит в избавлении граждан и бизнеса от страха подвергнуться репрессиям в ответ на участие в протестных действиях.
Избавление от страха репрессий сдвигает общую направленность поведения и кор-правил самых разнообразных сообществ от лояльности власти, стремлений добыть преференции (права на нарушение фор-правил) к другим мотивам, например, выигрышу в конкуренции благодаря организационному и технологическому развитию, снижению издержек. Однако честная конкуренция требует справедливых и разумных фор-правил — только теперь появляется смысл и стимул за них бороться.
Видны и основные ожидаемые препятствия:
- власть будет апеллировать к «диктатуре закона» — фор-правилу, за нарушение которого именно в данном случае последовала жесткая санкция;
- согласно кор-правилам круговой поруки, будет всячески сохраняться анонимность принимающих решения и исполнителей санкции; вывод их из-под персональной ответственности;
- согласно кор-правилам защиты бесконтрольного права власти на насилие, будут вестись акции запугивания или насилия по отношению ко всем, кто посмел поставить такое право под вопрос (к журналистам, редакциям СМИ, правозащитникам и проч.).
Соответственно необходима концептуально-правовая подготовка к первому шагу.
Что же это за субъект (социальная сила), который способен бороться против неправового государственного насилия, противопоставляя воображаемые будущие «хорошие» фор-правила нынешним реальным «плохим», выявляя и бичуя публичной критикой конкретных лиц — агентов этого насилия, не боясь ответных жестких действий? Уже много лет только ленивый не говорит, что такого субъекта у нас нет.
Политические протесты декабря 2011 года знаменательны именно началом формирования такой субъектности.
Перспективные группы — те, которые уже потерпели от репрессий, но предпочли не уезжать за границу, а остаться и бороться за свои и чужие права на родине; те, которые находятся в конфликте с местной властью; те, чьи права ущемляются; те, кто ожидает репрессий — все они заинтересованы в общей борьбе с неправовым насилием против личности и собственности. Этим группам требуется информационная, коммуникативная и организационная подготовка.
Второй шаг — активизация малых инициативных групп, сообществ, в дальнейшем — сетей, связывающих группы из разных регионов, общественных движений, направленных на решение насущных проблем в отношениях граждан с государством, защиту конституционных прав, неприятие коррупции.
Режим зиждется на атомарности просителей, на неизбежности и оптимальности для них выторговывать себе индивидуальные преференции: права на нарушение фор-правил. Нужно разрушение данного ограничения. Действительно, многие просители «остаются за бортом», не получают преференций, зато они могут солидаризоваться и совместно бороться за такие фор-правила, которые уже не нужно будет нарушать, а значит, и платить за право нарушения. Кроме того, на данном шаге появляются ранее не существовавшие сообщества, а значит, и новые системы негласных кор-правил. Причем последние уже не блокируют совершенствование фор-правил, а напротив, поддерживают соответствующие стратегии. Вероятно, здесь требуются как минимум три уровня солидаризации:
- по конкретному вопросу – создание группы, способной к социальному действию в конкретном городе и районе,
- междугородняя ассоциация групп по данному вопросу,
- объединение общероссийских групп по родственным, смежным вопросам.
Самое жесткое противостояние следует ожидать от тех структур и групп, которые в наибольшей мере теряют от лишения возможностей выдавать преференции. Их следует разделять на «безнадежных» и «гибких». С «безнадежными» придется вести силовую борьбу, максимально привлекая гласность, общественность, апеллируя к вышестоящим властям, и проч. Для «гибких» следует изобретать новые способы достижения престижа и дохода, но уже на основе новых, разумных фор-правил.
Есть и внутренние препятствия — привычные установки решать все проблемы келейно и индивидуально, глубинное недоверие к общественным движениям и ассоциациям. Переломить такой настрой может только история успеха.
Перспективным представляется союз 1) подвижников, недовольных (отвергнутых) граждан, 2) бизнес-структур и 3) слоя молодой амбициозной бюрократии («элиты развития»[10]). Подвижники создают первичную информационную и коммуникативную среду, разрабатывают общую стратегию, подходы, обобщают случаи успеха и неуспеха. Недовольные пользуются этой средой для самоорганизации и борьбы за свои права, за улучшение интересующего их спектра фор-правил. Элита развития использует эти движения и институциональные конфликты для вытеснения старых кадров, для собственного продвижения.
Третий шаг — образование новых партий, уже не только и не столько инициативами из Москвы, а на основе широких сетевых связей местных движений и групп, отражающих спектр основных интересов, сил и идей. Широкая общественная кампания за честные выборы и на местном, и на центральном уровне.
Речь идет о разрушении монополии политиков верхнего яруса менять как сами фор-правила, так и правила их нарушения, контролируя тем самым чиновников и «просителей» (население и бизнес).
С одной стороны, образование новых партий означает шаг к разрушению этой монополии, поскольку через партийное представительство бизнес и разные слои населения будут влиять на процессы разработки и принятия фор-правил (местных и федеральных законов). С другой стороны, сама публичная политика с необходимостью поставит в центр обсуждения смысл этих фор-правил: нужны они как непредсказуемо меняющиеся рогатки для коррупционных обходов или как общие и стабильные правила игры для честной конкуренции и развития.
Следующий этап может начаться только при смене авторитарного режима на демократическую систему, при действительном повороте верховной власти в России к последовательной и долговременной работе по преодолению коррупции.
Основной этап.
Расширение пространства честной игры
Речь идет о создании нового принципала и отделении его от агента — всей толщи государственной машины, пораженной коррупцией. Доверие к такому принципалу возникнет тогда, когда он сумеет убедить, что начал кампанию не в собственных рентных интересах и что он достаточно дееспособен.
Формирование коллективного субъекта означает прежде всего появление общего коммуникационного и информационного пространства, определенной общности ценностей и целей, плотных вертикальных и горизонтальных связей информирования и сотрудничества.
Необходимо, с одной стороны, образовать широкую и плотную сеть общественных приемных — «рецепторов» для сбора информации о коррупции, с другой стороны, блокировать естественную тенденцию формирования новой группы рентополучателей — армии «профессиональных борцов с коррупцией». Выход состоит в использовании уже имеющихся институтов, прежде всего общественных приемных депутатов Госдумы и местных законодательных собраний.
Четвертый шаг — вывод судов из-под зависимости от центральной и местных исполнительных властей, установление порядка «самоочищения» судейского корпуса от тех, кто неоднократно выносил несправедливые приговоры. В результате этого шага, во-первых, кардинально изменится инстанция контроля за фор-правилами: от бюрократии она перейдет в суды. Во-вторых, сами фор-правила изменят роль и функции: раньше они составляли среду, вынуждавшую выторговывать преференции, теперь они становятся основой того или иного качества для борьбы граждан и бизнес-структур за свои права в судах. В-третьих, довольно скоро выяснится, что эти фор-правила, составлявшиеся для других целей, плохо выполняют функцию защиты прав личности и собственности, что поведет за собой осознанный спрос на «хорошие» — разумные и справедливые фор-правила, соответственно спрос на качественное законодательство и законодателей.
С точки зрения выхода из «институциональной ловушки» этот шаг представляется центральным и критическим. При его успехе фор-правила начнут восприниматься не как препятствия для обхода, а как основа для борьбы и отстаивания своих интересов в судах, то есть вернут себе изначальную рациональную функцию.
Насколько важен данный шаг, настолько же и труден. Без широких сетей солидарных групп, способных с социальному действию, он неосуществим. Однако последующие, уже политические шаги без опоры на независимый справедливый суд также невозможны.
Суть внешних препятствий состоит в известной материальной и административной зависимости судей от местной исполнительной власти, собственного судейского начальства, а через него — от федеральных властей. Все эти инстанции не заинтересованы в независимости судей.
Внутренние препятствия состоят в установках самих судей, которые в подавляющем большинстве вышли из прокуроров, других чиновников в правоохранительных органах соответственно сохраняют солидарность с государственной бюрократией, а вовсе не с гражданами, права и интересы которых они должны защищать.
Преодолеть весь этот комплекс препятствий неимоверно сложно. Такое под силу только широкой, пока не существующей даже в воображении, коалиции. Вероятными ее участниками должны быть независимые и авторитетные подвижники из числа судей высшей категории, зарубежные судейские сообщества, адвокаты и адвокатские коллегии, журналисты с юридическим образованием, пишущие на темы права, общественные и политические деятели и движения, наконец, молодые амбициозные юристы, видящие для себя карьерные перспективы в судебной системе при смене ее парадигмы.
Профилактический этап.
Устранение системных причин возобновления роста коррупции
Данный этап должен быть направлен на устранение системных причин роста коррупции через создание и актуализацию институтов и практик обеспечения честности и ответственности политиков и чиновников перед обществом.
Этот этап включает последовательное снижение коррупциогенности законов и прочих нормативных актов, децентрализацию ресурсных потоков, преодоление монополии государства в выполнении многих социальных функций, вытеснение коррупции из государственных учреждений через опору на новое поколение госслужащих и многосторонний контроль над эффективностью работы госструктур.
Рассмотрим детально важнейший пятый шаг — обеспечение местного самоуправления через радикальное перенаправление налоговых потоков от центра на места, общественную поддержку, повышение роли выборных руководителей и региональных, городских законодательных собраний.
Нетривиальный вопрос: как связаны между собой компоненты модели «мягких правовых ограничений», комплексы фор-правил и кор-правил с налоговыми потоками, порядком перераспределения бюджета (субвенции и проч.) и соответствующими полномочиями местных властей?
Установленные нормативы налоговых сборов и бюджетного перераспределения — это важнейший свод фор-правил. Что делает местное начальство? Чуть ли не самой главной частью его работы являются поездки в Москву и «выбивание» дополнительного финансирования под всевозможные «программы развития». Иными словами, они также выступают в роли просителей, стремящихся получить преференции — право на нарушение фор-правил как стандартов перераспределения. При этом они формально или реально назначаются «сверху», значит, несут ответственность перед своим начальством, а не перед населением. Это означает единство кор-правил местного и центрального руководства, их совместное отчуждение от интересов граждан и регионального бизнеса.
Перенаправление налоговых потоков от центра к регионам неизбежно меняет и вектор активности местного руководства: теперь нужно не ублажать московских чиновников, а создавать условия для развития бизнеса в своем регионе. Появляется спрос на местные своды фор-правил, причем не для их нарушения, а для выполнения. Подъем местного бизнеса через местные налоги оборачивается для населения социальными и инфраструктурными программами. Появляется основа для единства кор-правил местных властей, бизнеса и граждан.
Неизбежным будет жесткое противодействие центральной бюрократии, которая при осуществлении данного шага и резком сокращении перераспределительных полномочий лишается: а) мощного рычага контроля над региональным руководством, б) дополнительной доли финансов как мощного властного ресурса, в) коррупционных возможностей («распилов», «откатов», «уводов» и проч.). Кроме того, важным фактором противодействия, особенно в дотационных регионах, будут массовые привычные установки на «получение поддержки из Москвы». Идея возможности горизонтального перераспределения финансовых потоков между регионами, минуя Москву, пока слишком смела и революционна, однако и она заслуживает проработки и широкого обсуждения.
Когда принципал отделен от агента, получает новые эффективные каналы информации о поведении агента, он способен устанавливать новые правила по использованию предоставляемых агенту ресурсов и полномочий, контролировать и пресекать коррупционные действия.
Децентрализация ресурсных потоков (от перераспределения финансов через Москву к максимально самостоятельному формированию региональных бюджетов и бюджетов местного самоуправления) означает резкое сокращение вертикальных цепочек агентов (где каждое звено имеет свои рентные запросы и привычки).
Преодоление монополии и гипертрофии государства означает передачу многих его социальных функций местному самоуправлению, бизнесу и общественным объединениям, которые не требуют предоставления ресурсов от государства.
Здесь возникает один из сакраментальных российских вопросов: «Кем взять?». Оптимальный путь — использовать уже ощутимо проявляющееся «перепроизводство элит», превратить соответствующие межэлитные конфликты между кланами чиновников в конкуренцию за позиции, престижные и хорошо оплачиваемые, обеспечивающие социальные гарантии в старости, через честную, высокопрофессиональную и эффективную службу.
С помощью обновленных правил, приближения полномочий и ресурсов к местам их использования в союзе с новым поколением чиновников уже можно выполнять главную задачу этапа — вытеснять коррупцию благодаря оценке эффективности работы государственных служб.
Ключевым принципом является именно многосторонний контроль: как традиционный бюрократический «сверху», так и «сбоку» — со стороны СМИ, исследователей, общественных объединений, и «снизу» — со стороны заинтересованной части населения. На этом этапе становятся вполне возможными и полная ликвидация неэффективных служб, и полная замена их персонала.
Показателем успеха служит независимая внешняя оценка уровня коррупции в России, степени привлекательности страны для жизни и бизнеса в сравнении с другими странами.
Антикоррупционная политика должна рассчитывать не только и не столько на проповедь и пропаганду, сколько на последовательное изменение социальных структур, соответственно, социальных ситуаций, в которых живут и действуют чиновники, смену реальных путей, каналов, по которым они достигают престижа, власти, благосостояния и достойной старости — того, что им будет нужно всегда.
Следует отметить, что при выполнении каждого из пяти шагов наряду с внешними результатами непременно будут достигаться и скрытые внутренние: изменение собственных кор-правил участников, изменение направленности и стиля практик и взаимодействий в сторону спроса на новые разумные фор-правила, спроса на институты, их порождающие и поддерживающие, что, собственно, и означает рост спроса на демократию. А ведь именно дефицит такого спроса — главная беда современной России, которая только начинает преодолеваться в наиболее образованных слоях населения столицы и крупных городов.
Преодоление коррупции в России возможно, но только при условии выхода из колеи болезненных циклов на перевал к новой логике исторического развития[11].
[1] Darden Keith. The Integrity of Corrupt State: Graft as an Informal State Institution // Politics & Society. Vol. 36 No. 1, March 2008. P. 35—60.
[2] Ср.: Подрабинек А. Призрак бродит по России // Ежедневный журнал. 21.05.2010. http://ej.ru/?a=note&id=10117
[3] Латынина Ю. Поднебесная рыночная империя // Ежедневный журнал. 24.03.2009. Электронный ресурс: http://ej.ru/?a=note&id=8915
[4] Кордонский С. Сословная структура постсоветской России. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2008.
[5] Клямкин И. М., Тимофеев Л. М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2000.
[6] Гудков Л. Д. Социология Юрия Левады. Опыт систематизации // Вестник общественного мнения. 2007. № 4.
[7] Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Вып. 35. № 2. С. 3—20. Электронный ресурс: http://www.cemi.rssi.ru/publicat/e-pubs/ep99001.zip
[8] Goldstone J. Revolution and Rebellion in the Early Modern World. Berkeley: Univ. of California Press, 1991; Турчин П. В. Историческая динамика. На пути к теоретической истории. М.: ЛКИ/ УРСС, 2007.
[9] Рогов К. Режим мягких правовых ограничений: природа и последствия. http://www.inliberty.ru/ blog/krogov/2471
[10] Афанасьев М. Н. Общественный капитал российских элит развития // Общественные науки и современность. 2009. № 3. С. 5—16.
[11] Розов Н. С. Колея и перевал: макросоциологические основания стратегий России в XXI веке. М.: РОССПЭН, 2011.