Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 6, 2005
от 17 февраля 2006 года[1]
Введение
Международный центр некоммерческого права (МЦНП) с готовностью представляет данный анализ («Анализ») Федерального закона Российской Федерации№ 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» («Закон»). Закон был подписан Президентом Российской Федерации (РФ) 10 января 2006 года и вступит в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования 17 января 2006 года.
Новые положения закона существенно скажутся на деятельности как российских, так и зарубежных организаций, действующих в России. Сейчас трудно предсказать все возможные последствия утверждения Закона, поскольку многое зависит от того, как его положения будут применяться на практике. Закон содержит целый ряд неясных положений, что может потребовать для их уточнения издания новых нормативных актов. Кроме того, в результате последующей разработки необходимых подзаконных актов, форм и руководств тяготы, которые по видимости налагаются новыми требованиями закона на общественные организации, могут быть облегчены. Только продолжительное наблюдение за тем, как применяется Закон, позволит дать окончательную оценку его значения.
С этими предуведомлениями мы переходим к анализу положений Закона. Закон вносит поправки в четыре действующих законодательных акта — Гражданский кодекс, Закон об общественных объединениях, Закон о некоммерческих организациях и Закон о закрытом административно-территориальном образовании[2]. Поскольку поправки к Закону об общественных объединениях и к Закону о некоммерческих организациях схожи или идентичны, мы будем рассматривать положения тематически. Поскольку применение Закона возбуждает целый ряд интересных вопросов, мы представим не только сравнительный анализ его положений, но также рассмотрим практические последствия действия этих положений для российского гражданского общества.
Мы признательны российским экспертам Алле Толмаcовой и Юрию Джибладзе, которые участвуют в проекте «Объединение гражданского сообщества для реформирования законодательства о НКО», за собранные ими материалы о законе и проведение экспертной оценки Анализа. Также мы часто ссылались на резкий отзыв, данный Советом Европы законопроекту[3].
Краткое резюме
Закон вводит ряд новых требований к общественным объединениям (ОО), некоммерческим организациям (НКО) и иностранным некоммерческим неправительственным организациям (ИНКНПО). Эти поправки ограничивают круг учредителей общественных организаций в РФ, расширяют основания, на которых им может быть отказано в регистрации, и увеличивают полномочия государственных органов в области надзора за деятельностью организаций. Некоторые из этих поправок вызывают беспокойство относительно того, готова ли Россия строго придерживаться обязательств, которые налагает на нее Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и другие международные соглашения. В частности, РФ должна соблюдать статью 11 ЕКПЧ, прямо обязывающую охранять свободу объединений, ограничение которой допускается лишь в той мере, в какой такие ограничения «необходимы в демократическом обществе».
Главные изменения в законах, касающихся ОО, НКО и ИНКНПО:
Отказ в регистрации. Закон расширяет основания для отказа в регистрации организаций со стороны регистрационных органов («Росрегистрации»). Особую озабоченность вызывают поправки, касающиеся отказа в регистрации отделений ИНКНПО. Теперь Закон предусматривает возможность отказа в регистрации отделения, если «цели и задачи создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации». Европейский суд особо подчеркнул, что отказ в регистрации на основаниях, подобных этим, не совместим с духом Статьи 11 ЕКПЧ.
Расширенные полномочия надзорных государственных органов. Закон утяжеляет груз отчетности организаций, в частности, требованием сообщать о всех денежных средствах, полученных из иностранных источников, о целях их расходования и использовании. Кроме того, Закон разрешает уполномоченным государственным органам вмешиваться во внутреннюю деятельность ОО, НКО, ИНКНПО. А именно, они вправе:
1. Потребовать у руководящих органов их распорядительные документы. Органы регистрации теперь уполномочены требовать документы, касающиеся деталей управления организацией, в том числе о принятии повседневных управленческих решений, а также осуществлять контроль над органами управления организации и надзор за финансами.
2. Направлять своих представителей для участия в проводимых некоммерческой организацией мероприятиях. Закон предоставляет государственным органам право направлять своих представителей для участия абсолютно во всех мероприятиях, проводимых организацией, — без ограничений. Так, представители государственных органов могут присутствовать на встречах адвокатских групп, вырабатывающих стратегию защиты, на заседаниях правления и прочих сугубо непубличных собраниях организации. Подобные неограниченные полномочия, несомненно, отрицательно скажутся на возможностях проведения мероприятий, а также на готовности ее членов, лиц, пользующихся услугами организации, и прочих людей участвовать в них. Эта поправка противоречит Статье 8 ЕКЧП о защите права на частную жизнь и жилище, которая ограждает организации от произвольного вмешательства государства в их деятельность и вторжения в их помещения.
3. Осуществлять надзор над ИНКНПО. Закон наделяет регистрационные органы двумя дополнительными рычагами вмешательства в деятельность отделений, представительств и филиалов ИНКНПО. Государство может запретить осуществление любой программы любого подразделения ИНКНПО[4]. Закон не предусматривает никакого нормативного акта, на основании которого власти принимают подобные решения, следовательно, зависящие от произвола чиновников. Закон также позволяет уполномоченным органам налагать запрет на направление денежных средств или иного имущества отделением, представительством или филиалом ИНКНПО определенным получателям «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Полная свобода действий, предоставляемая этими поправками государственным органам, находится в противоречии со статьей 11 ЕКПЧ.
Ограничения круга учредителей ОО и НКО. По новому требованию Закона учредителями, участниками, членами ОО или НКО могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, «законно находящиеся в Российской Федерации»[5]. Такое ужесточение вызывает ряд тревожащих вопросов относительно готовности РФ выполнять свои обязательства по защите свободы объединений в рамках международных соглашений. В частности, присоединившись к Европейской конвенции о защите прав человека, РФ взяла на себя обязательства гарантировать защиту «каждому, находящемуся под ее юрисдикцией».
Кроме того, Законом запрещено быть учредителями, участниками, членами ОО или НКО определенным категориям лиц. К этим категориям относятся иностранные граждане, чье пребывание в РФ признано «нежелательным». Некоторые федеральные органы власти уполномочены принимать решения о «нежела тельном пребывании» иностранного гражданина, и эти органы обладают полной свободой устанавливать правила для вынесения таких решений по собственному усмотрению.
Эти положения Закона вызывают озабоченность, однако необходим постоянный мониторинг его применения, чтобы определить, насколько он в действительности затруднит работу общественных организаций.
Анализ поправок к Закону об общественных объединениях и Закону о некоммерческих организациях
1. Отказ в государственной регистрации
В законе указаны основания для отказа в регистрации НКО:
– если устав организации противоречит конституции или законодательству РФ;
– если наименование НКО совпадает с наименованием ранее зарегистрированного общественного объединения или оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан;
– если необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные настоящим Федеральным законом, предоставлены не полностью, либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган;
– если выступившее в качестве учредителя общественного объединения лицо не может быть учредителем в соответствии с нормами настоящего закона. Поправки к Закону содержат дополнительные основания для отказа в регистрации отделения ИНКНПО:
– если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции и законодательству РФ;
– если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ;
– если ранее зарегистрированное на территории РФ отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации было ликвидировано в связи с грубым нарушением Конституции и законодательства РФ.
Закон устанавливает также процедуру отказа в регистрации и обжалования такого отказа.
Эти положения расширяют основания для отказа в регистрации отделений
ИНКНПО и НКО. ИНКНПО. Отделение ИНКНПО — независимое юридическое лицо, которое регистрируется согласно Закону о некоммерческих организациях. Оно отличается от представительств и филиалов, которые не являются самостоятельными юридическими лицами, находятся полностью под контролем головной организации, которая не регистрирует их, но предоставляет только «уведомление» об их создании (см. ниже в разделе 5).
Положения об отказе в регистрации отделений ИНКНПО вызывают особую тревогу. По новому закону регистрационные органы могут отказать в регистрации отделения, если его «цели и задачи создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации».
Право создавать некоммерческие организации для достижения общих целей рассматривается международным правом как охраняемое право на свободу объединений[6]. Это право может быть ограничено исключительно на законном основании и только если это ограничение необходимо в демократическом обществе в интересах защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других граждан. Только «убедительные и непреодолимые» причины могут служить законным ограничением права на ассоциации, и эти ограничения не должны допускать «расширительного толкования»[7].
Положения об основаниях для отказа в регистрации, подобные перечисленным в Законе, уже являлись предметом специального рассмотрения Европейского суда, который признал, что они не являются «обязательными в демократическом обществе». В деле Sidiroupoulos v. Greece (Сидиропулос против Греции) греческий суд отказал в регистрации объединения на том основании, что его цели не соответствовали заявленным «в уставе организации» целям содействия развитию местной культуры, а служили пропаганде «идеи, что в Греции существует македонское меньшинство, а это противоречит национальным интересам и, следовательно, закону».
Греческое правительство настаивало на том, что его отказ зарегистрировать объединение был необходим для поддержания «греческих культурных традиций и исторических и культурных символов». Европейский суд признал это ограничение права на свободу объединений чрезмерным, противоречащим статье 11 ЕКПЧ, подчеркнув, что «не должно допускаться расширительного толкования исключений в праве на свободу ассоциаций, то есть перечень подобных исключений должен быть строго исчерпывающим, а их определения не должны допускать возможности различного толкования».
Затем суд приступил к рассмотрению вопроса, насколько отказ в регистрации соответствовал какому-либо из ограничений, предусмотренных законом, перечисленных в статье 11, — необходимых в демократическом обществе в интересах защиты национальной безопасности, общественного порядка и предотвращения беспорядков. Суд пришел к заключению:
«Деятельность ассоциации, чьей целью была поддержка самобытной культуры, — даже при условии, что частично она преследовала цели поддержки культуры меньшинства, — не угрожала территориальной целостности, национальной безопасности и общественному порядку; существование меньшинств и различных культур в стране есть исторический факт, к которому «демократическое общество» должно относиться толерантно и, более того, защищать и поддерживать согласно принципам международного права».
Суд соответственно признал отказ в регистрации ассоциации нарушающим Статью 11 ЕКПП.
Основания для отказа в регистрации отделений ИНКНПО не соответствуют исключительным ограничениям, указанным в статье 11. Такие формулировки, как «угроза территориальной целостности», «национальному единству», «самобытности» или «культурному наследию», далеко выходят за пределы, очерченные Статьей 11, и соответственно не могут служить законным основанием для ограничения прав на ассоциации.
Кроме того, указанные в Законе основания для отказа в регистрации отделения неоднозначны и субъективны и оставляют широкие возможности для произвола государственных чиновников, которые вольны определять, насколько деятельность организации вызывает опасения. Даже российские эксперты были не в состоянии объяснить значение выражения «цели, создающие угрозу самобытности». Эти неопределенные формулировки не соответствуют нормам ЕКПЧ в отношении ограничения свободы ассоциаций[8].
Письменное уведомление об отказе. Регистрационные органы не обязаны обосновывать причины отказа в регистрации отделения в письменной форме с отсылкой на конкретные статьи Конституции и законодательства РФ. Регистрационные органы должны всего лишь «сообщить мотивы отказа» заявителю, что не исключает и устную форму такого сообщения. А эта процедура по существу незаконна. Заявитель имеет право на письменное обоснование причин отказа в регистрации, что позволяло бы ему принять надлежащие меры: либо устранить недостатки, либо подать апелляцию. Это особенно настораживает в свете расплывчатых и неопределенных оснований для отказа в регистрации, так как чиновникам, у которых нет необходимости обосновывать свои решения и с которых вряд ли кто-нибудь потребует это обоснование, имеют неограниченную свободу в принятии решений о регистрации. Эта новая процедура затруднит порядок обжалования отказа. Отсутствие письменного обоснования мотивов отказа затруднит заявителям составление апелляций, а затем и работу апелляционного суда.
НКО. Раньше НКО могли отказать в регистрации в случае, если предоставлялись не все требуемые документы или если документы были зарегистрированы в неуполномоченных государственных органах[9]. В настоящее время регистрационный орган вправе отказать в регистрации, если учредительные документы, предоставленные НКО, противоречат Конституции или законодательству, если уже зарегистрировано НКО с тем же наименованием или если наименование организации оскорбляет нравственность или задевает национальные и религиозные чувства граждан.
Основания для отказа в регистрации, хотя и шире, чем в прежней редакции, в целом соответствуют нормам, действующим в других странах. Однако положение о том, что в государственной регистрации НКО может быть отказано на том основании, что ее наименование оскорбляет «нравственность, наци ональные и религиозные чувства граждан», все же слишком широкое и нечеткое и оставляет должностным лицам реальные возможности для произвольных действий.
ОО. Закон внес технические изменения в отношении ОО. Отказ в государственной регистрации ОО можно обжаловать в суде или в вышестоящем регистрационном органе; в случае, если решение о регистрации вынесено территориальным органом Росрегистрации, оно может быть оспорено в национальном органе Росрегистрации. ОО могут повторно подавать документы для государственной регистрации, устранив причины, на основании которых им было отказано.
2. Осуществление контроля со стороны новых органов над деятельностью ОО и НКО
Закон устанавливает новые требования относительно отчетности ОО и НКО, что дает государственным властям новые полномочия надзора за ОО и НКО.
Общественные организации обязаны теперь предоставлять регистрационным органам информацию о денежных средствах и имуществе, полученных от международных или иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. В дальнейшем они обязаны предоставлять информацию о том, как они разместили или использовали эти ресурсы. Порядок предоставления отчетности будет установлен постановлением правительства.
НКО обязаны теперь предоставлять отчеты о своей деятельности и о составе своих руководящих органов. Сверх того они обязаны отчитываться об использовании денежных средств и иных активов, полученных как из иностранных, так и местных источников. Порядок предоставления этой отчетности также будет установлен постановлением правительства.
Организация, повторно не предоставившая требуемую информацию, может преследоваться регистрационными органами в суде с целью получения судебного вердикта о прекращении деятельности организации как юридического лица и исключении ее из Единого государственного реестра юридических лиц.
Закон предоставляет регистрационным органам новые возможности для надзора за ОО и НКО, включая полномочия:
– запрашивать у органов управления некоммерческой организации их распорядительные документы;
– направлять своих представителей для участия в проводимых некоммерческой организацией мероприятиях;
– запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;
– не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами.
Закон наделяет регистрационные органы правом вынести руководителю организации письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца.
Вообще говоря, помимо прочих государственных структур надзор за ОО и НКО осуществляется Росрегистрацией, Прокуратурой, Государственной налоговой ин спекцией и налоговой полицией. Законом вводятся новые требования к отчетности и предусматриваются новые органы надзора.
Новые требования к отчетности ОО. Как только Закон вступит в силу, ОО должны будут информировать федеральный регистрационный орган об объеме денежных средств и иного имущества, получаемых от иностранных и международных организаций и иностранных граждан[10].
Законом предусматривается определенный срок, в течение которого в органы надзора должны быть представлены сведения, а также порядок подачи документов. В Законе нет детального описания процедур отчетности, и организациям, которые стремятся действовать в соответствии с законом, потребуются дополнительные инструкции. В том числе относительно:
списка отчетных документов;
форм отчетности; менее обременительных форм отчетности для небольших организаций;
неподотчетности денежных средств небольшого объема; категорий, в которых может предоставляться отчетность в расходовании денежных средств (например, гранты или пособия, заработная плата служащих).
Подзаконные акты по этим вопросам могут в некоторых случаях облегчить бремя этой отчетности как для государственных органов, так и для неправительственных организаций.
Главное беспокойство при рассмотрении Закона вызывает то, что государственные органы наделяются властью собирать информацию, которая не связана с выполнением каких либо конкретных задач регулирующих органов, прямо сформулированных в данном Законе или в иных законодательных актах. Государство безусловно вправе получить отчет о том, на что идут средства организации, пользующейся налоговыми льготами. Аналогичным образом, когда государство предоставляет субсидии организации через гранты или контракты, оно неизбежно запросит отчет, подтверждающий, что предоставленные средства использованы по назначению, в соответствии с целями, на которые они выделены.
Однако по Закону организации обязаны информировать компетентные органы о всех денежных средствах, полученных из иностранных и международных источников. В Законе не прослеживается попытки увязать это требование с конкретной регулирующей целью и нет ни одного указания о том, как государственные органы могут интерпретировать или использовать эту информацию. Например, предположим, что из такого отчета уполномоченные органы установили, что ОО получает гранты от фонда «Евразия». Значит ли это, что они могут вынести предостережение или иным способом поставить под сомнение целесообразность деятельности ОО из-за источников ее средств, и если да, то на каких основаниях, при условии, что сами по себе эти средства не являются незаконными или сомнительными?
Такой контроль скорее всего будет иметь непредвиденные последствия. Организации, существующие, например, за счет пожертвований, могут не располагать сведениями о гражданстве многих своих скромных жертвователей, они могут быть неспособны фактически предоставить отчет о денежных средствах, полученных от иностранных жертвователей в полном объеме. В результате им придется либо отказываться от определенных видов общественной благотворительности, либо в значительной мере видоизменять свою стратегию сбора денег, чтобы избежать случайного получения средств из иностранных источников, о которых впоследствии они не смогут предоставить информацию. Точно так же это положение делает невозможным анонимные пожертвования, коль скоро нельзя установить, не происходят ли они из иностранного источника.
Требования отчетности от НКО. НКО теперь должны информировать о своей деятельности и о персональном составе руководящих органов. Они также должны сообщать о расходовании денежных средств и иного имущества, полученного из иностранных или местных источников. Форма и сроки предоставления документов будут установлены Правительством в последующем законодательстве.
Санкции, применяемые за непредоставление информации. Неоднократное непредоставление ОО или НКО запрашиваемых сведений в указанные сроки является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о ликвидации данной организации как юридического лица, что влечет за собой исключение организации из единого государственного реестра юридических лиц.
Это суровая мера. Даже двукратная задержка подачи сведений может привести к ликвидации организации. Для сравнения: неоднократное непредставление налоговой декларации наказуемо штрафами, налагаемыми на юридическое лицо или на его руководство.
Надзор со стороны регистрационных органов. Полномочия, предоставленные Законом надзорным органам, также вызывают беспокойство. Закон предусматривает чрезвычайно назойливое вмешательство в дела общественных ассоциаций и НКО, не предоставляя им должной процессуальной защиты. «Сам факт того, что Европейская конвенция признает свободу ассоциаций, правом, которое следует неизменно уважать, неизбежно влечет некоторые ограничения государственного регулирования. Свобода объединений по сути связана с правом членов самим определять, как ассоциация будет функционировать, и это предполагает как минимизацию регулирования, так и внимательное рассмотрение случаев посягательств на свободу выбора образа действий ассоциацией и ее членами»[11]. Рассматриваемый Закон предусматривает чрезмерное вмешательство государства во внутренние дела организаций, что противоречит Статье 11 ЕКПЧ о праве на ассоциации.
Надзорные органы теперь уполномочены вмешиваться во внутреннюю деятельность ОО и НКО по трем направлениям:
Право потребовать представить решения руководства. Компетентные органы вправе теперь требовать предоставления документов, касающихся деталей управления организацией, включая принятие повседневных управленческих решений, а также осуществлять контроль над управлением организацией и надзора за ее финансированием. Все это относится строго к внутренней документации организации и не должно подлежать рассмотрению со стороны государства за исключением веских на то оснований.
Полномочия представителей государства посещать мероприятия организации. Закон даже разрешает государству посылать своих представителей на любые мероприятия организации, без ограничений. Так, государственные представители могут посещать собрания неправительственных организаций, на которых обсуждается финансирование наблюдательных комиссий в целях борьбы с коррупцией в органах государственного управления; присутствие государственных представи телей потенциально превращает грантодателей и грантополучателей неправительственных объединений в объекты для государственных нападок, направленных на подрыв их деятельности. Государственные чиновники могут присутствовать на собраниях организаций защитников окружающей среды, на которых вырабатывается общая стратегия акции протеста против государственной экологической политики, тем самым имея возможность влиять на способность общества провести намеченную акцию. Такое вмешательство негативно скажется на готовности членов организации, грантополучателей и прочих людей участвовать в ее мероприятиях.
Статья 8 Европейской конвенции гарантирует право на защиту частной жизни от произвола органов власти и распространяет это право на защиту профессиональной или предпринимательской деятельности, а также жилища[12]. Это соответственно подразумевает, что недвижимость неправительственных организаций, включая объединения, также находится под международной юрисдикцией. Это не означает, что государственные представители не имеют права на инспектирование недвижимости ассоциаций, на получение требуемых документов от ассоциации — при наличии убедительных оснований, но такие меры допустимы в ограниченных пределах и не должны нарушать права ассоциаций, признанные международным законодательством.
Право не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности общественных объединений, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, их уставным целям. Компетентные органы в официальном порядке должны будут проверить соответствие деятельности несметного числа специализированных организаций их уставным целям — даже несмотря на то, что у регистрирующих органов нет достаточной компетентности для того, чтобы судить, согласуется ли конкретная деятельность организации с заявленными целями. Судить, насколько деятельность сообразна поставленной задаче, сначала должно руководство организации. Вмешательство государства в эту сферу неуместно и не служит достижению никакой реальной цели.
3. Требования отчетности от отделений и представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций
Закон устанавливает новые требования к отчетности отделений, филиалов и представительств ИНКНПО.
ИНКНПО обязаны отчитываться об объеме получаемых их отделениями, филиалами и представительствами денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества.
Филиал и представительства ИНКНПО могут быть исключены из государственного реестра в случае:
– непредоставления в установленный срок требуемой информации;
– если их деятельность не соответствует заявленным в уведомлении целям.
Уполномоченный орган может направить ИНКНПО в письменной форме мотивированное решение о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной для осуществления на территории Российской Федерации программы или ее части и может исключить организацию из реестра в случае невыполнения указанного решения.
В целях защиты «основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества».
Закон устанавливает, что «федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, устанавливают соответствие расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям и сообщают о результатах в орган, принявший решение о государственной регистрации соответствующего общественного объединения».
Отделения, филиалы и представительства ИНКНПО должны подавать сведения в надзорные органы. Так же как НКО и ОО, они обязаны информировать об объемах и расходах получаемых денежных средств и иного имущества. Кроме того, они должны сообщать о предполагаемом использовании полученных ими средств, о целях расходования, о фактическом расходовании, о программе, которую организация намерена осуществлять на территории РФ, и об ассигновании физических и юридических лиц в РФ.
Правительство устанавливает сроки подачи сведений, а также определяет их форму. Как уже указывалось относительно ОО и НКО, сроки, форма и прочие детали процессуального оформления во многом будут определять степень обременительности подобной отчетности.
Требования к регистрации. Отделение ИНКНПО или его представительство должно подать сведения об объеме получаемых им денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их использования и об их фактическом расходовании, о предполагаемых для осуществления на территории РФ программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества в РФ. Собрать полную информацию будет чрезвычайно затратно и трудоемко.
Надзорные органы. Регистрационные органы обладают теми же полномочиями для осуществления контроля за отделением, филиалом или представительством, что и в отношении НКО, о чем шла речь выше в разделе 2.
Исключение из реестра. Отделение или представительство ИНКНПО может быть исключено из реестра решением Росрегистрации за непредоставление сведений в срок. В Законе не говорится о неоднократном непредоставлении отчетности — для исключения достаточно одного случая непредоставления требуемых документов. Кроме того, Росрегистрация уполномочена самостоятельно принимать решение об исключении отделения или представительства, не обращаясь в суд.
Закон разрешает уполномоченным органам исключить отделение или представительство ИНКНПО из реестра, если деятельность филиала или представительства не соответствует заявленным целям или отчетной информации.
Дополнительные надзорные органы над ИНКНПО. Закон наделяет уполномоченные органы двумя дополнительными рычагами воздействия на отделения, представительства и филиалы ИНКНПО. Государственный орган может предъявить в письменной форме мотивированное решение о запрете осуществления любой заявленной программы структурного подразделения ИНКНПО[13]. В Законе не говорится о том, какие основания могут повлечь за собой такое решение, которое, следовательно, зависит от усмотрения надзорного органа. Структурное подразделение ИНКНПО, получившее подобное решение, должно прекратить свою деятельность, а неподчинение влечет за собой исключение подразделения из реестра и его ликвидацию.
Также Закон разрешает уполномоченным органам вынести письменное мотивированное решение, запрещающее отделению, представительству или филиалу ИНКНПО направлять денежные средства или иное имущество конкретным получателям в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также с целью обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Эти положения не отвечают нормам Статьи 11 ЕКПЧ. Положение Закона, по которому государство вправе прекратить осуществление конкретной программы ИНКНПО, существенно нарушает право на объединение с целью реализации этой программы. Подобное вмешательство может быть оправданным, если оно необходимо в демократическом обществе в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности, общественного порядка, защиты общественного здоровья, морали или защиты прав и свобод других лиц. Закон, однако, разрешает ликвидацию программ по усмотрению правительственных органов без ограничения.
Точно так же положение, разрешающее уполномоченным органам контролировать перечисление денежных средств, наделяет их чрезмерными полномочиями. Поскольку реализация этих полномочий может привести к конфискации собственности организации, то подобный контроль должен осуществляться только на законных основаниях, т. е. уполномоченные органы не должны иметь право препятствовать перечислению средств без обращения в суд и без судебной санкции[14]. Кроме того, полномочия надзорных органов слишком широки — например, в целях защиты «нравственности» они могут запретить отделению ИНКНПО перечислить зарплату служащим.
Законом предусмотрено право ИНКНПО обжаловать действия государственных органов, направленные против него, в суд[15].
[1] Этот анализ подготовлен в рамках проекта «Объединение гражданского общества в реформировании законодательства о некоммерческих организациях» (Civil Society Unites for Legal Reforms Relating to NCOs), поддерживаемого Агенством США по международному развитию (USAID). — Печатается в сокращении. Полную версию см. на сайте «ОЗ»: www.strana-oz.ru.
[2] Гражданский кодекс 1994 года, Федеральный закон Российской Федерации № 82-ФЗ от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» (ЗОО), Федеральный закон от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях» (ЗНКО), Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗЗАТО).
[3] Van der Ploeg, J. Tymen, and Secretariat General of the Council of Europe, Provisional Opinion On Amendments To Federal Laws Of The Russian Federation Regarding Non-Profit Organisations And Public Associations, (December 1, 2005) (“CoE Opinion”). Ван дер Плойг, Дж. Тимен совместно с Генеральным секретариатом Совета Европы. Предварительное заключение о поправках в Федеральные законы Российской Федерации, касающиеся некоммерческих организаций и общественных объединений (1 декабря 2005) (Экспертиза Совета Европы).
[4] Закон об НКО. Ст. 23.
[5] Ст. 19 в прежней редакции предусматривала, что «иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных Федеральными законами или международными договорами Российской Федерации». — Примеч. ред.
[6] См. Sidiroupoulos v. Greece, 4 Eur. Ct. H.R. 500 (1998).
[7] См. Sidiroupoulos v. Greece, 4 Eur. Ct. H.R. 500 (1998); United Communist Party v. Turkey, 4 Eur. Ct. H.R. 1 (1998).
[8] В комментарии Совета Европы, подготовленном на стадии рассмотрения Закона, подчеркивается, что нормы для отказа в регистрации чрезвычайно широки и расплывчаты — они «допускают субъективное определение и являются настолько широкими, что ими можно легко злоупотребить. Кроме того, они предлагают возможность домысливания или спекуляции относительно подлинных намерений учредителей». Равным образом это противоречит мнению Европейского суда по защите прав человека, который подчеркнул, что законность регистрации должна базироваться на использовании информации, содержащейся в подаваемых на регистрацию документах.
[9] См. Закон Российской Федерации № 76-ФЗ от 23 июня 2003 года «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» («Закон о регистрации юридических лиц»).
[10] См. Ст. 29 и 28 Закона об общественных объединениях.
[11] Public Interest Law Initiative, Enabling Civil Society: Practical Aspects of Freedom of Association, (Budapest: 2003), p. 42.
[12] См. Niemetz v. Germany, Judgment of 16 December 1992, Series A, No. 251-B, 16 EHRR (1993), p. 31.
[13] Закон о некоммерческих объединениях. Ст. 23.
[14] См. Enabling Civil Society, p. 47.
[15] Окончание см. на сайте «ОЗ»: www.strana-oz.ru (п. 4. Требования, предъявляемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства как к учредителям, членам и участникам; п. 5. Регистрационная процедура; п. 6. Вынужденная ликвидация отделения ИНКНПО; п. 7. Положения о приведении в соответствие с требованием Закона документов организаций, зарегистрированных до вступления в силу Закона).