Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 6, 2005
В последнем обзоре Европейского института исследований референдумов и законодательных инициатив представлена категоризация европейских стран по уровню функционирования в них механизмов прямой демократии[1]. Страны разделены на семь групп — от «радикально демократических» (Швейцария) до авторитарных, где «в настоящее время полностью отсутствует основа для развития прямой демократии». К последнему разряду авторы исследования отнесли Россию, Армению, Азербайджан, Беларусь и Украину. Не отрицая пользы подобного мониторинга, можно усомниться в принципах, лежащих в основе данной категоризации. Из множества референдумов в России наиболее известны три, президентский и конституционные, — 17 марта 1991-го и 25 апреля и 12 декабря 1993 года. Однако помимо всенародных референдумов практика прямой демократии в России насчитывает множество инициатив по проведению референдумов на региональном и местном уровнях. Эти факты не были учтены авторами обзора. Как изменится картина, если дополнить ее многочисленными данными о локальных инициативах, как реализованных, так и неудавшихся?
В последнее время растет число исследований, посвященных институтам прямой демократии[2]. Симптоматично, что первые обобщающие обзоры российских институтов подобного рода появились лишь в последние годы[3]. Это объясняется тем, что граждане нашей страны относительно недавно, по сравнению с западными демократиями, получили право прямого участия в процессе принятия важных народно-хозяйственных и политических решений[4]. Написать историю прямой демократии в России чрезвычайно сложно: активность и число самодеятельных групп граждан по всей территории страны в последнее время настолько возросли, что становится все труднее сложить из разнородных случаев сколько-нибудь целостную картину. Тем не менее сделать это необходимо.
В данной статье представлена история лишь одного вида российских референдумов: экологических. На наш взгляд, это хорошая отправная точка для более универсального исследования практики гражданского движения. Референдумы, инициированные снизу, представляют собой один из механизмов разрешения социальных конфликтов. Даже инициировать проведение референдума очень непросто, поскольку эта процедура осуществима лишь при весьма высоком уровне общественного согласия. Организация референдума требует, помимо прочего, взаимодействия инициативной группы с местными и региональными властями в период ее регистрации и подготовки референдума. Вследствие высокой ресурсоемкости этого процесса протестные действия принимают форму референдума лишь при очень серьезной озабоченности граждан той или иной социальной проблемой. Референдум, таким образом, свидетельствует об особой значимости конфликта (в нашем случае — социально-экологического) между жителями какой-либо области России и хозяйственной политикой государства и/или бизнеса.
Систематизация инициатив референдумов существенно затруднена тем, что инициированные, но не проведенные референдумы не попадают в ежегодники и аналитические сборники Центризбиркома. Литература, посвященная экологическим референдумам, крайне скудна[5]. Для выявления интересующих нас случаев был проанализирован большой корпус источников[6]. Представленный в данной статье обзор референдумов не претендует на абсолютную полноту, но можно с уверенностью сказать, что за его рамками осталось незначительное количество инициатив, не получивших развития. В качестве аналитического инструмента была создана база данных по истории экологических референдумов. Каждый элемент базы содержит краткую справочную информацию и детальное описание конкретного случая.
История экологических референдумов в России
За последние 15 лет в России зафиксировано около 20 случаев регистрации избирательными комиссиями инициативных групп по проведению референдумов на уровне субъекта РФ и более 100 случаев на уровне местного самоуправле ния[7]. Казалось бы, совсем немного на фоне других электоральных событий (только за последние десять лет было проведено более пяти тысяч выборов различного уровня, а число референдумов, «спущенных сверху», по вопросам принятия муниципальных уставов, объединения областей и другим вопросам превышает тысячу)[8].
Однако надо учесть, что каждый случай самоорганизации общества, зачастую протестной, по-своему уникален. Референдум является одной из наиболее показательных, но и затратных форм проявления прямой демократии. Инициативная группа граждан должна не только преодолеть инертность населения, но и пройти через множество бюрократических преград. Подавляющее большинство референдумов, инициированных снизу, в постсоветской России были связаны с экологической проблематикой и только менее десятка — с другими вопросами. Как правило, областные и местные референдумы выражали реакцию населения на риски, вызванные строительством опасных промышленных предприятий. Не все референдумы удались, большинство из них было блокировано местными властями. Ниже систематизированы причины инициирования и провала большинства референдумов (см. также рисунки 1 и 2 и список референдумов, представленный в приложении).
Предварительно приведем основные сведения о типах и процедуре проведения референдума. В зависимости от значимости выдвигаемых вопросов референдум может проводиться на уровне всей страны (федеральный уровень), на уровне субъекта Федерации и региона и на местом уровне (область, город[9], поселок или муниципальное образование). Формальные стадии проведения референдума следующие: инициирование референдума (создание и регистрация инициативной группы с определенным количеством членов, сбор подписей для ее регистрации), сбор подписей для регистрации референдума (на подписных листах, содержащих формулировку предлагаемого вопроса), создание государственной комиссии по проведению референдума, назначение даты референдума, агитация, проведение голосования, подсчет голосов специальной комиссией, публикация результатов, выполнение решения. Если набрано достаточное количество голосов при необходимой явке и все требования к процедуре референдума соблюдены, то решение, принятое на референдуме, по закону считается обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.
В истории российских референдумов можно условно выделить два периода: до и после 1997 года. Движение за референдумы началось с протестов против строительства новых и расширения существующих АЭС в перестроечное время. В 1989–1993 годах на фоне общей озабоченности последствиями чернобыльской катастрофы прошла волна протестных митингов на Северном и Южном Урале, на Дальнем Востоке, в Карелии и в центре России. Протесты вылились в референдумы[10], практически все (за исключением Костромского и Коми) были про ведены, большинство принимавших участие проголосовало против развития атомной энергетики. Для первых инициатив «антиатомных» референдумов характерен ярко протестный характер и стремление предотвратить новые риски (новое строительство). Ниже мы покажем, что эти черты были свойственны референдумам и в дальнейшем.
С 1997 года тематика инициируемых референдумов стала более разнообразной, резко увеличилось число референдумов[11].
Более половины референдумов, инициированных за период с 1997 по 2004 год, были связаны с химическим производством и утилизацией отработанного ядерного топлива. Поскольку строить АЭС в данный период практически не планировалось, этот вопрос был снят[12]. Референдум по-прежнему используется как протестный инструмент, как способ остановить вторжение в окружающую природную среду. Но есть и значительные отличия: за второй период гораздо меньшая часть инициированных референдумов была доведена до логического конца, т. е. до голосования. Остальные попытки натолкнулись на заградительные барьеры законодательства и на бюрократические преграды. Почти в половине из проведенных после 1996 года референдумов зафиксирована низкая явка избирателей. Большинство референдумов были инициированы на местном уровне. В отличие от начала 1990-х областные (краевые) протестные референдумы стали большой редкостью. Указанные отличия можно объяснить снижением массовой поддержки со стороны населения и ростом опыта властей по блокированию протестных движений.
На всероссийском уровне были сделаны две попытки проведения экологических референдумов, и обе оказались безуспешными. Первая — в 2000 году, когда на референдум выносились три вопроса: о воссоздании Госкомэкологии, лесной служ бы и о запрете на ввоз в страну ядерных отходов. В октябре 2000 года инициативной группой было собрано более 2,5 млн подписей в поддержку референдума. Однако он так и не состоялся, поскольку Центризбирком забраковал около 600 тыс. подписей граждан.
Следующая инициатива исходила в начале 2001 года от федерального руководства «Яблока» как реакция на принятые в Думе поправки к законодательству, разрешающие импорт зарубежного отработанного ядерного топлива. В течение года шла подготовка к кампании по сбору подписей. К концу года инициатива «Яблока» затихла. Вероятно, руководство партии отказалось от первоначального решения, так как одновременно группа депутатов Госдумы предложила изменить федеральный закон «О референдуме РФ»[13]. Новые поправки сделали бы проведение всероссийского референдума непосильной задачей.
На областном уровне известно менее десяти случаев инициирования референдумов. Они были вызваны планами строительства новых химических заводов (Пермь и Воткинск на Урале, Красноярск) и промышленных портов (Геленджик, Азов, Новороссийск).
К местному уровню относятся остальные инициативы. Треть этих инициатив были связаны с развертыванием нового химического производства, преимущественно по утилизации твердотопливных ракет (в рамках конверсионных программ) и химического оружия, а также металлургического производства (выплавка и переработка алюминия, хрома). Следующей по распространенности стала группа вопросов, касающихся планов захоронения и переработки отработанного ядерного топлива, добычи и транспортировки нефти.
Перечислим условия, которые в совокупности, как правило, обеспечивают успешное проведение референдума: это поддержка инициативы со стороны мэра города, администрации или местного бизнеса; обязательно — содействие профессиональных общественных экологических организаций, в том числе всероссийского уровня; поддержка местных отделений политических партий (в основном «Яблока», КПРФ); актуальность проблемы для жителей города; массированная кампания агитации, которая включает митинги и пикеты, распространение листовок, публикации в местной прессе; высокая степень организации инициативной группы; наличие у организаторов референдума опыта проведения судебных исков.
Референдумы, которых не было
Известны три случая, когда требования инициаторов были выполнены до проведения референдума, причем результат каждого из этих референдумов можно было предсказать заранее: население проголосовало бы в поддержку этих требований. Так было при подготовке первого референдума в 1989 году в республике Коми. Комитет спасения Печоры инициировал региональный (республиканский) референдум по поводу строительства новых АЭС. После Чернобыля страх населения перед авариями на АЭС был столь силен, что власти приняли необходимое решение, не дожидаясь референдума. На строительство АЭС в Коми был наложен десятилетний мораторий.
Другой случай произошел в Москве в 1998 году. Гринпис России начал сбор подписей за проведение в Москве референдума в защиту зеленых насаждений. В разгар кампании мэрия и Мосгордума предложили Гринпису ее прекратить в обмен на принятие городского Закона «О защите зеленых насаждений». Предложение было принято, и московские власти выполнили свое обещание. Этот случай наглядно демонстрирует возможности референдума как способа лоббирования. Достаточно было «угрозы» референдума, чтобы требования инициативной группы были выполнены[14].
Более сложная ситуация сложилась в 2001–2002 годах в Республике Коми (Ижемский район). Коренные коми пытались через референдум остановить геологоразведочные работы в природном заказнике. В этом районе велась разведка нефти, геологи бурили скважины. Однако избирательная комиссия МО «Ижемский район» отказала инициативной группе в регистрации. Через три месяца федеральный суд района рассмотрел жалобу инициативной группы и признал постановление избиркома незаконным. Когда стало ясно, что референдум будет проведен, разведка была остановлена и нефтяники вывезли технику. В этом случае угроза референдума также действовала как инструмент давления.
Множество референдумов были остановлены на одном из промежуточных этапов. Анализ причин и последствий этого важен для понимания специфики прямой демократии в России. Далее мы рассмотрим причины остановки референдумов и покажем, что даже нереализованные референдумы повлекли за собой множество результатов, не менее важных, чем если бы эти мероприятия были доведены до конца.
Бизнес- и государственные структуры за время, прошедшее с момента проведения первых успешных референдумов, разработали стратегии противодействия инициативам общественности. Инструментарий противников референдумов не очень богат: это отказ в регистрации инициативной группы и затягивание референдума на одном из этапов (задержка выдачи подписных листов, волокита с утверждением вопроса или назначением даты голосования). На любом из этапов правомочность регистрации инициативной группы или референдума может быть опротестована.
Одной из основных причин отказа в проведении референдумов стала отсылка к принятым в 1997 году поправкам к законодательству о референдуме, которые разделили компетенцию местного и областного уровней: отныне на референдуме местного уровня нельзя решать вопросы, относящиеся к ведению области, обла стным референдумам не подлежат проблемы федерального значения[15]. Жестко ограничена возможность проведения референдумов по наиболее конфликтным вопросам — хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также хранению и переработке отработанного ядерного топлива[16]. На основе данных поправок часть проведенных ранее референдумов была опротестована в суде[17] — и это несмотря на то, что закон не имеет обратной силы и решения референдума могут быть отменены только другим референдумом.
Противники проведения референдумов, инициированных снизу, исходят из представления об обществе как некомпетентном источнике чисто эмоциональных решений. Премьер-министр Михаил Касьянов озвучил подобные аргументы, выступая против вынесения вопроса о захоронении ядерных отходов на всероссийский референдум в 2000 году: «общество не обладает сейчас достаточной информацией по данной проблеме», такой референдум «будет строиться на эмоциях». Референдуму противопоставляется взвешенная оценка ученых — «установить истину смогут только ученые»[18].
Подобная аргументация используется и в случае местных референдумов. Но ситуация на местном уровне иная, чем на всероссийском. Протест жителей вызывает не столько политика государства в вопросах ядерной и химической промышленности и безопасности как таковая, сколько сам факт размещения опасного промышленного объекта вблизи конкретного поселка или города. Жители городов, где планируется разместить опасное производство, имеют все основания выносить подобные вопросы на референдум. Практика подтверждает: «именно по отношению к вопросам местного уровня существует большая вероятность того, что граждане окажутся, во-первых, компетентны, во-вторых, заинтересованы, в-третьих, информированы по конкретному вопросу»[19].
В ряде случаев подготовка референдума была остановлена из-за того, что избирком посчитал часть подписей, собранных в поддержку референдума, недействительными. Наиболее яркие случаи произошли в Красноярском крае (2002)[20] и в ходе инициирования всероссийского природоохранного ре ферендума (2000)[21]. Первичный критерий актуальности референдума заложен в требовании собрать подписи населения в поддержку референдума. Но сбор необходимого числа подписей, как правило, не является большой сложностью для инициаторов референдума. Несмотря на то что кампании по сбору подписей не финансируются государством, инициативные группы граждан справляются с данной задачей даже на всероссийском уровне. Таким образом, главным препятствием является не сбор подписей в поддержку референдума, а их отбраковка Центризбиркомом.
Референдум может быть формально проведен, но если явка избирателей не достигает 50%, его результаты считаются недействительными. В ряде случаев при проведении местного референдума не хватало несколько десятков человек.
Практически все референдумы по «экологическим» вопросам носят ярко выраженный протестный характер. На этом фоне некоторые инициативы выглядят уникально — таковы попытки использовать референдумы для содействия экологически опасным проектам. Мне известна инициатива, направленная на поддержку строительства АЭС. Представители предприятия по переработке отработанного ядерного топлива ПО «Маяк» (Челябинская область) в 2000 году проводили сбор подписей в поддержку строительства Южно-Уральской АЭС. Инициатива не получила развития.
Заключение
В последнее время возобновились дискуссии о праве населения выносить вопросы на референдум, ужесточены требования к процедуре инициирования всенародного референдума[22]. Представленные материалы приводят к довольно пессимистичным выводам об эффективности этого института в современной России. Первая половина 1990-х годов — это период становления законодательства о референдумах, тогда этот институт активно осваивался гражданами, что расширяло рамки прямой демократии. Со второй половины 1990-х происходит обратный процесс — ограничивается круг вопросов, которые могут выноситься на референдумы, усложняется процедура инициирования референдума.
В результате у населения остается лишь одно средство, чтобы привлечь внимание к той или иной проблеме: само требование провести референдум. Случаи, когда общественности удавалось отстоять свои права, стали скорее исключением, чем правилом. Гражданские инициативы наталкиваются на активное или пассивное противодействие чиновников, пытающихся к тому же манипулировать общественным мнением. В последние годы многие активисты экологических движений отказываются от участия в конфликтах («опасно, бессмысленно, требует мобилизации слишком больших научных, финансовых и временных ресурсов»). Протестные формы коллективных действий сопряжены с опасностью, нередко они задевают интересы крупных бизнес- и криминальных структур. Шансы довести референдум до конца резко возрастают, если удается заручиться поддержкой органов власти или местного бизнеса. Зачастую это становится возможным вследствие раскола элит, иногда горизонтального (конфликт органов власти города — и области, мэра — и губернатора), иногда вертикального (когда входят в противоречие интересы местной и федеральной власти), либо из-за несовпадения позиций бизнеса и власти.
Протестные движения возникают из-за отсутствия в российском обществе развитой системы институтов, пригодных для разрешения конфликтов. Такие действенные способы достижения компромиссов, как общественные слушания, сходы местных жителей, общественные экспертизы и согласительные комиссии, утверждаются крайне медленно. При этом референдум по-прежнему остается сильным инструментом давления. В ряде случаев сама перспектива референдума заставляет власти включать механизм переговоров и поиска компромиссов.
В настоящее время параллельно идут два процесса: общественность учится инициировать референдумы и добиваться их проведения, между тем как органы власти осваивают механизмы торможения инициатив. Какая из этих тенденций победит, покажет будущее. Сегодня институты прямой демократии не имеют простора для своего развития. В результате все чаще референдум используется «не по назначению», как инструмент давления либо как популистский шаг в политических играх. На наш взгляд, нужно отойти от узкого понимания референдума исключительно как акта голосования. Значение референдума не сводится к его арифметическому результату. Даже неудавшиеся попытки организовать референдумы нередко имели серьезные социальные последствия. В ряде случаев референдум инициировался несколько раз, процесс затягивался на годы[23], кампания по его проведению становилась содержанием общественно-политической деятельности партий и активистов. Это комплексное мероприятие включает в себя и меры по информированию населения, и широкое обсуждение актуальных для общества проблем с участием СМИ, в результате происходит консолидация инициативных групп, рядовые граждане приобретают опыт участия в политической жизни. При этом яснее высвечиваются группы интересов, изменяется политический вес и социальный авторитет многих участников дискуссии. Жители устраивают общественные экспертизы и суды, митинги и пикеты, сходы и лагеря протеста. Для всех этапов проведения таких референдумов — от сбора подписей до явки на голосование — характерна высокая активность и сплоченность вовлеченных граждан[24].
Обращает на себя внимание, что протестные референдумы в подавляющем большинстве организуются с целью не допустить строительство новых экологически опасных объектов, но почти никогда на референдум не выносились предложения о закрытии действующих опасных предприятий, об объявлении территории экологически неблагоприятной или об изменении природоохранного законодательства. Это свидетельствует о том, что общество стремится в первую очередь предотвратить новые риски, тогда как «старые», длящиеся, в большинстве случаев выпадают из его поля зрения или не побуждают к активным действиям.
Приложение. Хроника экологических референдумов[25]
*1989. Москва, микрорайон Братеево. Застройка микрорайона по проекту КОСМ. 2.04.1989, за — 99,08% (21 501). Явка — 69,2%.
1989. Республика Коми. Строительство АЭС в Республике Коми. Требования выполнены до референдума: принят мораторий на строительство новых АЭС в Коми.
*1989–1990. Хабаровский край. Строительство Приморской АЭС и каскад гидроэлектростанций. В 1990 году проведен районный референдум, против — более 90%.
*1990. Воронеж. За строительство и реконструкцию ТЭС без атомной станции. 15.05.1990, за — 92%. Явка – 81,1%. *1988–1990. Медвежьегорск. Строительство Карельской АЭС. 22.04.1990, против — 96% (7 000).
*1990–1991. Челябинск. Южно-Уральская АЭС. В 1990 году подано около 300 тыс. петиций. 17.03.1991, против — 75% (440 000).
1992. Костромская область. Костромская АЭС. Собраны подписи, но группа не зарегистрирована.
*1993. Саратовская область. Расширение Балаковской АЭС. 25.04.1993, против — 73%.
1994. Хабаровский край. Строительство Дальневосточной АЭС. Собрано недостаточно подписей (протесты с 1988 года). Строительство АЭС отложено.
*1996. Медвежьегорский район в Карелии. Разработка месторождения шунгита. 19.02.1996, против — 81%, явка — 65%. *1996. Костромская область. Костромская АЭС. 8.12.1996, против — 87% (299 600). Явка — 57%.
1997. Тихвин, Ленинградская область. Строительство завода по выпуску высокоуглеродистого феррохрома. 28.04.1997, против — 95%. Низкая явка, 49,87%.
1997. Поселок Большой Камень, Штоковский район. Размещение установки для переработки жидких радиоактивных отходов. 12.06.1997, против — 94%. Низкая явка, 44,2%. *1997. Шкотовский район, Владивосток. Размещение установки для переработки жидких радиоактивных отходов. 17.08.1997, против — 90%. Явка — 55%.
*1997. Поселок Новое Атлашево, Чувашская Республика. Размещение свинцовоаккумуляторного производства на территории поселка. 27.12.1997, против — 96,24%.
1996–1997. Красноярский край. Строительство завода для утилизации отработанного ядерного топлива. Собраны подписи, но группа не зарегистрирована.
1997. Москва. Защита зеленых насаждений в городе. Отказ в регистрации. Требования выполнены до референдума.
1997. Пермь. Строительство комплекса по утилизации ракетных двигателей твердого топлива. Референдум зарегистрирован, но позже отменен постановлением областного суда.
1998. Геленджик. Строительство морского порта. 22.03.1998. Низкая явка, 48,69%.
1998. Почепский район, Брянская область. Отвод земель под строительство объекта уничтожения химического оружия. Отказ в регистрации.
1998–1999. Ростовская область. Ростовская АЭС. Отказ в регистрации.
1998. Азов, Ростовская область. Строительство морского терминала технических спиртов. Отказ в регистрации (требования продолжали выдвигаться до 2002 года).
*1999. Воткинск. Размещение комплекса по утилизации твердотопливных ракетных двигателей. 17.01.1999, против — 95,0%. Явка — 50,33%.
1999. Петушинский район, Владимирская область. Строительство центра технического захоронения отходов.
*1999. Партизанский район, Приморский край. Размещение полигона для ядовитых промышленных отходов золоотвала Партизанской ГРЭС. 18.04.1999. Против — более 90%.
1999. Поселок Ноглики, Сахалинская область. Строительство газотурбинной электростанции. Не проведен.
1999–2000. Новороссийск. Строительство морского нефтеналивного терминала. Отказ в регистрации.
1999–2002. Темрюкский район, Краснодарский край. Строительство аммиачного терминала в пос. Волна. Отказ в регистрации.
2000. Всероссийский природоохранный референдум. За воссоздание Госкомэкологии и лесной службы, против ввоза отработанного ядерного топлива. Собраны подписи, но часть из них забракована.
2000. Щучанский район, Курганская область. По вопросу о строительстве завода по уничтожению химического оружия. Отказ в регистрации.
2000. МО Скалистый, Мурманская область. Создание хранилища радиоактивных отходов. Референдум зарегистрирован, но позже отменен постановлением суда.
2000–2001. Кировская область, Оричевский район. Размещение объекта по уничтожению химического оружия. Отмена регистрации инициативной группы.
*2000. Геленджик. Строительство морского порта. 26.03.2000. Против — 88,76%. Явка — 65,54%.
2000. Один из муниципальных округов Санкт-Петербурга. Застройка городской зеленой зоны. Проведен. Низкая явка.
2001. Всеволожск, Ленинградская область. Строительство завода для производства алюминия. 16.12.2001, против — 84,72%. Низкая явка, 33,1%.
*2001. Сосновый Бор, Ленинградская область. Застройка городской зеленой зоны. 16.12.2001, против — 89,34%. Низкая явка, 29,6%. 2001. Ижемский район Республики Коми. Геологоразведочные работы на нефть в заказнике. Отказ в регистрации.
2001. Красноярский край. Размещение новых объектов хранения, переработки и захоронения отработанного ядерного топлива. Собраны подписи, но часть из них забракована.
2001. Всероссийский. Импорт ОЯТ для переработки и захоронения. Остановлен инициаторами.
2002. Закаменский район Республики Бурятия. Строительство нефтепровода. Отказ в регистрации.
2002–2003. Тамбовская область. Строительство новых ядерных объектов. Отказ в регистрации.
2003. Пензенская область. Строительство объектов по уничтожению химического оружия и демонтажу боеголовок. Отказ в регистрации.
2003. Сосновый Бор, Ленинградская область. Строительство алюминиевого завода. 07.12.03, против — 92%. Явка — 54%.
2004. Шуя, Ивановская область. Открытие производства древесно-стружечных и древесно-волокнистых плит. 26.09.04, против – 78,1%. Низкая явка, 26,8%.
2004. Троицк, Московская область. Застройка городской зеленой зоны. 05.12.2004, против — 99%. Низкая явка, 34,99%.
2004. Красноуфимск, Свердловская область. Строительство радиационно-химического комплекса. Отказ в регистрации.
[*] Автор выражает благодарность Диане Шмидт (Королевский Университет Белфаста) за обсуждение идей статьи и совместную подготовку доклада «Whose Rule? Ecological Referenda in Europe and Russia — Reviewing International and Russian Experiences», представленного на конференции «Globalisation, New Economy and the Environment» (СПбГУ, 24 июня 2005 года). При подготовке статьи использованы материалы исследовательского проекта «Участие общественности в системе экологической оценки в России», поддержанного фондом Volkswagen.
[1] Kaufmann, Bruno (ed). Initiative & referendum monitor 2004/2005. Initiative & Referendum Institute Europe, Amsterdam, 2004.
[2] Referendum Democracy: Citizens, Elites, and Deliberation in Referendum Campaigns / ed. by Matthew Mendelsohn, Andrew Parkin. Basingstoke: Palgrave, 2001; Qvortrup, Mads. A Comparative Study Of Referendums: Government by the People. Manchester: Manchester University Press, 2002.
[3] Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003; Комарова В. В. Институт референдумов в России и за рубежом. Теория и практика. М., 2003; Любарев А. Е. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования // Политика и общество. 2005. № 2. С. 70–82.
[4] В Конституции СССР 1977 года была предусмотрена возможность проведения референдума, но первые законы о референдуме появились только в 1990 году. На федеральном уровне референдум регулировался следующими законами: Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года; Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» от 27 декабря 1990 года; Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 года; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года.
[5] Боголюбов С. А. Референдумы по экологически значимым проектам. М., 1998; Блатова О. Уроки экологических референдумов в России // Экология и права человека. 2004. № 1270; Незнамова Е. О первом экологическом референдуме // Муниципальная власть. 1997. № 5. С. 5–9.
[6] Архивы центральной и местной прессы (1989–2004), представленные на портале «Публичная библиотека» [www.public.ru]; обзоры неправительственных экологических организаций (Беллона, Союз за химическую безопасность, пресс-центр СоЭС, ENWL и др.) и авторские материалы по исследованию экологических конфликтов в России (1999–2003). Референдумы, проведенные до 1991 года, выявлены по справочнику «Россия: партии, ассоциации, союзы, клубы» (М.: РАУ-ПРЕСС, 1991).
[7] Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. С. 185.
[8] Подсчитано по данным ЦИК [ww.fci.ru]. См. также: Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.
[9] Кроме Москвы и Санкт-Петербурга, которые относятся к региональному уровню.
[10] Наиболее сильные протесты: Республика Коми, 1989; Воронеж, 1990; Челябинск, 1991; Костромская область, 1992 и 1993; Саратовская область, 1993; Хабаровский край, 1989–1993. Последний референдум по вопросу о строительстве АЭС прошел в 1996 году в Костромской области.
[11] Возможно, это объясняется тем, что в 1996 году профессиональные российские зеленые взяли на вооружение референдум как инструмент борьбы с экологически опасными промышленными проектами и стали проводить скоординированные кампании. См.: Яблоков А. В. О стратегии и тактике российских зеленых на 2001–2003 гг. // Право — природе: российское экологическое законодательство. 2001. № 37.
[12] На референдум предлагалось вынести только вопрос об АЭС, строящейся в Ростовской области (1998–1999), где инициативной группе было отказано в регистрации. Рисунок 1. Соотношение инициированных и проведенных референдумов по экологической тематике. Из 23 проведенных референдумов 8 прошло с низкой явкой избирателей.
[13] Независимая газета. 5.10.2001.
[14] Подробнее о механизме лоббирования см.: Воробьев Д. Кампании по защите карельских лесов: мобилизация ресурсов // Экологическое движение в России / Под ред. Е. Здравомысловой и М. Тысячнюк. СПб.: ЦНСИ, 1999. С. 72–87.
[15] П. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции от 19 сентября 1997 года. Необходимо указать, что эта статья противоречит Конституции РФ, что было подтверждено решением Конституционного суда РФ в июне 1998 года. См.: Конституционный суд Российской Федерации. Постановление от 10 июня 1998 года № 17 по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального Закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
[16] Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия», 2 мая 1997 года.
[17] К примеру, результаты референдума о Костромской АЭС (1996) были признаны недействительными Костромским областным судом (январь 1999) и Верховным судом РФ (26 апреля 1999). См.: Добрецова Т. Народ и власть, закон и референдум // Участие: социальная экология регионов России: Альманах / Отв. ред. И. А. Халий. М.: МСоЭС, 1999. Вып. 1. С. 30–35; Гречушкина Е., Хмелева Е. Дело о первом экологическом референдуме // Бюллетень правовой практики по защите общественных экологических интересов. 1999. № 3.
[18] Касьянов подвергся ядерной опасности // Коммерсант Дейли. 26.08.2000.
[19] Демин И.Ю. Элементы непосредственной демократии и механизмы представительства политических интересов на муниципальном уровне //Вестник МГУ. Сер. 12, политические науки. 2002. № 6.
[20] Инициативной группе удалось собрать почти 100 тыс. подписей жителей (при необходимых 35 тыс.), однако в ходе выборочной проверки эксперты избиркома показали, что 31 тыс. подписей из 42 не соответствовала установленным нормам.
[21] Центризбирком проверил 2 490 042 подписей россиян, поддержавших проведение референдума, и признал из них действительными лишь 1 873 216 подписей. Есть и противоположный пример: в ходе кампании по проведению референдума о строительстве Костромской АЭС из 36 264 подписей забракованы оказались только 832. Отметим, что были и другие безуспешные попытки провести всероссийский референдум, инициированные не правящей партией, см.: Любарев А. Е. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования // Политика и общество. 2005. № 2.
[22] Федеральный закон от 12.06.2002 (ред. от 21.07.2005, изменения от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
[23] Наиболее яркие примеры: Костромская АЭС 1992–1997, подписи собирались три раза; Красноярский край, завод для утилизации отработанного ядерного топлива, 1997–2003, подписи собирались дважды; в Геленджике референдум проводился дважды по одному и тому же вопросу.
[24] Голосования показывают впечатляющие результаты: для подобных референдумов обычно 90–95%, минимум 70% голосов подаются против.
[25] Формат списка: год, место проведения референдума, тема, дата проведения, результаты голосования и явка (в случае если референдум проведен) или причина остановки референдума. Жирным шрифтом выделены проведенные референдумы, звездочкой отмечены случаи с явкой избирателей более 50% (референдумы, которые сочтены состоявшимися).