Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 4, 2005
В последнее время обсуждение реформ в социальной сфере приобрело довольно острый характер. Не осталась обделенной общественным вниманием и культура. В центре оказались вопросы распределения полномочий и ответственности за финансирование культуры и искусства, за проведение культурной и даже репертуарной политики. При этом вполне разумные предложения о самостоятельности, об автономности тонут в обсуждениях того, что можно и чего нельзя ставить в Большом театре, в чем состоят интересы налогоплательщиков и кто подменил их вкусами и пристрастиями государственных чиновников и избранников народа, заседающих в Государственной думе.
Так ли мы уникальны в этих наших спорах?
Дискуссии о распределении задач и ответственности в культурной политике между центральными, региональными и местными властями[2] в странах Европы, США и Канады ведутся с начала 70-х годов. Основными целями при осуществлении реформ было улучшение работы государственных служб и реорганизация администрации на местах, с тем чтобы «приблизить культуру к людям».
Если раньше на первый план выступали те, кто предоставляет услуги (главным образом, это были государственные организации), то теперь большинство стран считает необходимым сосредоточить внимание на потребителях и их потребностях, причем обслуживать эти потребности призвано множество «производителей» услуг, как государственных, так и негосударственных. Политика «выхода на рынок в ответ на требование общества» направлена на стимулирование конкурентных усилий в интересах общества, ориентирована на достижение результата, а не на удержание централизованного контроля через жестко определяемые функции и строгую финансовую отчетность.
В связи с этим возникла необходимость упростить процедуры финансирования, увязав их с прозрачными, четко сформулированными, заранее предъявленными и минимизирующими произвол чиновников процедурами распределения задач между уровнями власти. Особенно острой эта необходимость стала после проблем с так называемыми связанными субсидиями. Согласно системе связанных субсидий, отдельная культурная организация (например, местный оркестр или театральная труппа) финансируется одновременно властными структурами трех уровней — центральным, региональным и местным. И предложение центрального правительства (например, о поддержке какого-либо культурного проекта) — в соответствии с установленными процедурами — возможно только с согласия остальных сторон. Так, в странах Северной Европы, если одна из финансирующих сторон отказывается от участия, рушится вся система, а вместе с ней и планы организации на реализацию культурного проекта.
Структура расходов на культуру существенно различается в разных странах. Самой значительной статьей расходов центрального бюджета в Австрии являются исполнительские искусства (46,6%), а в Великобритании и Испании на их долю приходится всего 1,8–1,9%.
В центральных бюджетах Италии, Нидерландов, Швейцарии и Великобритании превалируют расходы на музеи, архивы и архитектурные памятники (39–44%). А в Германии на эти нужды выделяется менее 2% всех расходов, зато доминирует статья «социально-культурные мероприятия», включающая проведение выставок, фестивалей, дней культуры и искусства и т. д. (76,4%). В Великобритании же на долю этой статьи приходится всего 1% расходов.
То же разнообразие в подходах к финансированию культуры можно видеть на региональном и местном уровнях. Так, в Нидерландах в структуре расходов на культуру региональных бюджетов преобладают затраты на библиотеки (42%), в Германии — на социально-культурные мероприятия (45%), в Дании — на исполнительские искусства (41%).
Важнейшей статьей расходов местных бюджетов на культуру во многих странах являются затраты на библиотеки: в Дании — 69%, в Великобритании — 62%, в Швеции — 39%, в Нидерландах — 28%. На финансирование социально-культурных мероприятий в Германии приходится 64% расходов, а в Швеции — около половины.
Однако уже с конца 90-х годов во многих европейских странах происходит перераспределение задач между государством, регионами и местными властями. Государство взяло на себя содержание национальных музеев, симфонических оркестров, театральных и танцевальных трупп, нередко архивов и национальных библиотек. Регионы стали отвечать за распространение, согласование и поддержку всех культурных мероприятий, местные власти — за содержание инфраструктуры для проведения культурных мероприятий, а также за планирование календаря культурных событий.
По другому пути пошло правительство Нидерландов. С такими городами, как Амстердам, Роттердам, Утрехт и Гаага, были заключены отдельные соглашения, касавшиеся совместного финансирования культурных учреждений в крупных городах (например, Королевская опера, Голландский национальный балет, Опера Нидерландов, Филармонический оркестр Роттердама, Residentie Orchestra, Nationaal Toneel, RO Theatre, Scapino Rotterdam и т. д.).
Кроме того, в Нидерландах Особый акт о культурной политике позволил приватизировать национальные музеи, переводить в муниципалитеты деньги за пользование произведениями искусства, учреждать различные фонды.
Пересмотр правительственных задач в области культурной политики естественным образом привел к диверсификации механизмов управления. При этом если культурное наследие подверглось крупномасштабной децентрализации, то театральное и киноискусство, наоборот, стали более централизованными благодаря упорядочению административных отношений в этих областях.
На сегодня в большинстве европейских стран в области культуры и искусства доминируют две основные концепции:
1) центральное правительство должно уделять как можно больше внимания и поддержки основным направлениям культурной политики;
2) центральное правительство не должно участвовать в оценке художественных произведений и культурных проектов.
Следует отметить, что такие установки правительства — на максимизацию внимания и финансовой поддержки при минимизации участия чиновников в оценке художественных достоинств произведений искусства и культурных проектов — прямо противоположны российским тенденциям — стремлению чиновников целиком взять на себя оценку качества и ценности художественных произведений и творческих проектов при минимизации поддержки и финансовой помощи.
В соответствии с названными установками правительства многих европейских стран так определяют основные направления культурной политики для организаций и учреждений, независимо от формы собственности:
— усиление культурного производства, в частности активная поддержка художественных мастерских;
— сохранение и развитие культурной инфраструктуры;
— повышение активного и пассивного занятия искусством, например, известный голландский проект «Искусство по соседству» или проекты культурного самовыражения этнических меньшинств;
— наличие связи с экономическим развитием городов, улучшением их архитектурного облика и благоустройством;
— установление и укрепление связей между высокими технологиями и искусством, например превращение библиотек в суперсовременные информационные центры, а также масштабные программы поддержки дизайна.
Как же складываются аналогичные процессы в области культуры на необъятных просторах России? Надо сказать, что непросто и по-разному.
В городах доминирует субъективный фактор: консервативность и опора на традиционные ценности и высокие образцы побуждает большинство работников искусств отказываться от выбора и сохранять как «бюджетные костыли», так и возможность бесконтрольного зарабатывания денег. Нынешнее положение для них удобно: можно иметь хоть небольшое, но гарантированное бюджетное финансирование, и при этом — полную свободу в предоставлении платных услуг на рыночной основе. Например, платить за коммунальные услуги по льготным тарифам как бюджетное учреждение, но назначать цены на билеты и распространять их по законам рынка, с возможностью оставлять заработанные деньги у себя.
В сельской местности ситуация иная. Здесь она из драматической превращается почти в трагическую и требует неотложных и неординарных решений. Драматичность усугубляется равнодушием культурных столиц к сельской культуре и просто отсутствием информации. Крики отдельных ученых и публицистов звучат как глас вопиющего в пустыне.
Остановимся подробнее на характеристике динамики расселения, полученной по результатам анализа переписи населения 2002 года.
Во-первых, в России, согласно проведенному анализу[3], практически завершился процесс экстенсивной урбанизации. За последние 15 лет в России стабилизировалась доля городского населения при сокращении общей численности россиян (см. табл. 1). Это означает, что темпы сокращения населения в городах и в сельской местности практически совпадают. До 1989 года наблюдался рост численности населения России и одновременный рост доли городского населения, после 1989 года мы видим перелом в тенденции.
Сам по себе переход от экстенсивной урбанизации к интенсивной, т. е. распространение стандартов городского образа жизни на сельское население, не уникален, он идет и в других странах мира (см. табл. 2). Следует отметить, что в некоторых из них, например в Финляндии, наблюдается даже процесс некоторой рурализации населения.
В России ситуация выглядит так: если до 1989 года урбанизация у нас характеризовалась созданием новых городов и поселков городского типа почти всех групп (см. табл. 3), то начиная с 90-х годов ХХ века все малые города и поселки теряют численность, количество поселков городского типа сокращается.
Потери за 15 лет (с 1989 по 2004 год) составили почти 340 городов и поселков городского типа с числом жителей до 50 тысяч. Это 12% от их общего числа! За последние три года темп сокращения поселков городского типа и городов с численностью жителей до пяти тысяч составлял 10 в год. Фактически можно говорить о тенденциях разрушения сети поселков городского типа и малых городов, которые должны выполнять функции локальных центров расселения, в том числе сельского (см. рис.).
В сельском расселении наблюдаются тенденции катастрофического обезлюдивания. Доля сел с населением до 500 человек составляет в среднем по России 88% (в Северо-Западном федеральном округе она достигает 96%, в Центральном федеральном округе — 93%, а в Приволжском — 85%). Несмотря на то что в структуре расселения выросла доля крупнейших сел с числом жителей более пяти тысяч человек, их общее количество остается крайне малым для рациональной организации сетей социального обслуживания.
На фоне общей депопуляции катастрофически выросло число малонаселенных деревень и сел (см. табл. 4).
Доля сельских населенных пунктов с числом жителей до 10 человек превышает в среднем по России 30% (см. табл. 5), а в Северо-Западном федеральном округе — 41%. Количество мельчайших сел в абсолютных цифрах уже превысило их количество в 1959 году, хотя в то время их доля составляла всего 14% от общего числа.
Хрущевская жесткая политика по ликвидации «неперспективных деревень» не принесла успеха. Административное командование расселением привело к тому, что через 20 лет общее количество сел с числом жителей до 10 человек сократилось почти вдвое, при сохранении неизменной их доли в системе сельских населенных пунктов — 13,5%. Однако к концу 80-х доля мельчайших сел и деревень возросла до 20%, а к 2002 году оба показателя — и общее число, и доля — увеличились вдвое. По отношению к 1979 году их количество выросло на 197%, а доля возросла до 30% (см. табл. 5). В группу мельчайших сел (до 10 человек) «переместились» села, в которых раньше насчитывалось от 10 до 200 жителей. Общая доля сел с числом жителей до 200 человек составила в 2002 году подавляющее большинство — 75%.
На 1 865 сельских муниципальных районов в России приходится более 155 тыс. сельских населенных пунктов, т. е. в среднем более 80 сел на каждый район. И главное: количество мельчайших сел продолжает увеличиваться, тогда как всех остальных — сокращается.
В среднем по России доля сельских муниципальных районов, в которых насчитывается от 40 до 100 сел и деревень, составляет 40% от общего числа; от 100 до 200 — 15%; от 200 и более — 8,5%. На Северо-Западе ситуация гораздо хуже — здесь 40% сельских муниципальных районов включают более 200 сел и деревень.
С управленческой точки зрения сложившуюся ситуацию следует признать критической, поскольку практически невозможно организовать предоставление социально-культурных услуг в сельском муниципальном районе с сотней мельчайших сел, плохими дорогами, неважным транспортом и в большинстве случаев — суровыми природно-климатическими условиями.
Поляризация населения, сокращение числа малых и средних городов, поселков городского типа, резкое увеличение числа мельчайших и, наоборот, очень крупных сел привело к катастрофическому несоответствию сетей социального обслуживания структуре и динамике расселения. Сети были спроектированы и построены в соответствии со ступенчатой моделью пространственной организации — в зависимости от численности населения в городах, поселках и деревнях. Сейчас возник институциональный дисбаланс, для ликвидации которого требуется серьезное перепроектирование сетей, а именно организация социально-культурного обслуживания населения не по принципу пешеходной доступности, а по принципу транспортной доступности.
Несомненно нужна гибкая и тонкая политика перемещения людей и семей из гибнущих деревень в более крупные, имеющие потенциал роста и развития в рыночной экономике. Нужны новые стратегии поддержания поселков сезонного заселения, в которых постоянные жители должны получить новые финансовые источники существования. При этом очевидно, что концентрация населения в более крупных населенных пунктах должна происходить одновременно с перестройкой сетей социально-культурного обслуживания.
Создание сложных сетей социально-культурного обслуживания — процесс длительный, занимающий десятилетия. Однако быстро и эффективно нарастить низовую сеть вполне возможно. Сошлемся на пример Китая, поскольку там в сфере социально-культурных услуг обязательства государства минимальны, а местные власти отвечают не только за эту сферу, но и за образование и даже выдачу кредитов на профессиональное образование. Так вот, в Китае в 1995 году было всего 55 публичных библиотек, преимущественно в крупных городах и приморских провинциях. В сельской местности библиотек фактически не существовало, если не считать небольших книжных собраний при некоторых буддийских храмах и мусульманских мечетях. Сейчас в стране действует более 2 600 публичных библиотек, из них в городах центрального подчинения (Пекин, Тяньцзинь и Шанхай) — 325, а в 1 848 уездах — около 2 200. За последнее время открыто свыше 56 тыс. волостных библиотек, в большинстве случаев с читальными залами и фондами в две-три тысячи книг. В ряде мест для доставки книг в отдаленные районы используются библиобусы.
В России вопрос об организации обслуживания в культурно-досуговой сфере особенно остро встал в связи с новыми законами о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и созданием местного самоуправления на самом низовом уровне — уровне поселений. Муниципалитетам поселений фактически предстоит за счет своих крошечных бюджетов содержать огромную сеть учреждений в разнесенных на большие расстояния почти безлюдных малонаселенных местах — этих точках в государственной статистике.
Финансирование одного клубного учреждения составляло в 2003 году в среднем по России всего 316,5 тыс. руб. в год, а одной библиотеки еще меньше — 212,9 тыс. руб. Для сравнения упомянем, что финансирование одной школы в среднем в тот же период составляло 3,6 млн руб. в год. При этом крайне высока степень дифференциации расходов по регионам России. Если сравнивать школы, библиотеки и клубы как самые массовые сети для городской и сельской местности, то оказывается, что самый низкий уровень дифференциации в расходах характерен для школ — 17,6 раза, для клубов уже 24,3 раза, а для библиотек — 46,3 раза! Это значит, что в Москве и Санкт-Петербурге в среднем на одну библиотеку в 2003 году было израсходовано 3–3,5 млн руб., а в Ульяновской области — всего 77 тыс. руб., т. е. менее 6,5 тыс. руб. в месяц на все — оплату труда, пополнение библиотечных фондов, оплату коммунальных услуг и т. д.
В то же время в условиях обезлюдивания часть сетей социального обслуживания становится избыточной. По расчетам, проведенным Н. Я. Осовецкой, при сопоставлении фактического числа клубов и библиотек с нормативной потребностью (в соответствии с методикой Минэкономразвития, утвержденной в 1999 году), в среднем по России сеть библиотек оказывается избыточной на 15%, а клубов — на 47%. Что это означает, объясним на примере Тверской области, где процессы обезлюдивания достигли угрожающих масштабов.
В Тверской области — 23 города, 31 поселок городского типа и более 9,5 тыс. сел и деревень, причем в 1 411 деревнях на момент переписи населения 2002 года не проживал никто. В городах Тверской области размещена 181 библиотека, а по нормативной потребности им необходимо 192 библиотеки, т. е. дефицит составляет 11 библиотек. Противоположная картина в селах и деревнях — 797 сельских библиотек, в то время как по нормативной потребности в условиях такого обезлюдивания достаточно иметь всего 108 библиотек. Избыток составляет 689 библиотек, т. е. 86%.
В таком же положении находится и большинство областей Северо-Запада, Центра и Поволжья России. Очевидно, что существующие методики определения нормативной потребности не соответствуют реалиям расселения. Практически 90% сельских населенных пунктов оказываются неперспективны для размещения в них учреждений социально-культурного обслуживания. Растрачивая средства на гигантскую сеть плохо оборудованных, устаревших бюджетных учреждений, мы не можем сосредоточить их на реализации культурных проектов, инициатив, на поддержании деятельности, а не стен ветхих учреждений.
Именно социально-культурное пространство безлюдья, подобно гоголевской необъятной России, пристально вглядывается в глаза чиновников и консультантов по культурному развитию. Что с нами будет? — молчаливо вопрошают замерзающие сети. Нужна ли нам условная среднестатистическая культура, которая хороша лишь тем, что не дает умереть с голоду горстке сельских интеллигентов, работающих за гроши в клубах, библиотеках и школах?
Итак, попробуем сформулировать ключевые проблемы, а затем предложения по стратегии дальнейших действий.
Выделим пять ключевых узлов проблем, о которых было подробно рассказано выше:
— проблемы расселения: депопуляция, мелкоселенность, поляризация;
— проблемы финансирования сетей социально-культурного обслуживания: распыление средств, недофинансирование, избыточность сетей;
— проблемы организации: ведомственная разобщенность, административные барьеры, разграничение полномочий;
— проблемы управления: институциональный дисбаланс, отраслевой подход к управлению территориями; — проблемы инфраструктуры: слабое развитие транспортных сетей, коммуникаций, современной связи.
Одним из способов решения, по крайней мере, некоторых проблем может быть создание интегрированных структур, способных оказывать населению услуги многопрофильного характера. Для этого необходимы механизмы кооперации и интеграции ресурсов социокультурной сферы. Сегодня локальные и региональные транспортные и телекоммуникационные сети не позволяют интегрировать эти ресурсы и сдерживают внедрение гибких моделей сетевого взаимодействия учреждений культуры, образования, спорта и социального обслуживания. Именно поэтому необходимо перейти к организации социально-культурного обслуживания населения не в радиусе пешеходной доступности, а в пределах транспортной доступности.
Оптимальный вариант[4] нормативно-правового обеспечения интеграции ресурсов социокультурной сферы, по предложениям А. И. Вавилова, — издание специальных нормативных актов в виде федерального закона «Об интегрированном государственном или муниципальном социальном учреждении» и обеспечивающих его исполнение постановлений Правительства Российской Федерации — Типового положения «Об интегрированном социальном учреждении».
Чтобы такой закон был принят и заработал, необходимо внести в Федеральный закон от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.1999 184ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующие изменения:
— закрепить полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию интегрированных государственных или муниципальных социальных учреждений;
— установить, что создание и функционирование интегрированных государственных или муниципальных социальных учреждений регулируются специальным законом.
В целях гармонизации законодательства надо внести изменения в законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, спорте и социальном обеспечении, устанавливающие льготы и социальные преимущества работников отдельных отраслей (например, право на досрочное назначение пенсии по старости), и приравнять работу в интегрированном государственном или муниципальном социальном учреждении в соответствующих должностях к работе в отраслевых учреждениях, внести соответствующие дополнения в действующие положения о государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений.
Конечно, это вполне радикальные предложения, требующие тщательного обсуждения, но хочется отметить, что мы не одиноки в размышлениях о путях и способах финансирования культуры и искусства. Не могу удержаться, чтобы не процитировать Эрленда Лу, современного писателя из самой богатой в расчете на душу населения страны в мире — Норвегии. Как ни странно, но он тоже озабочен похожим вопросом. В своей книге про Финляндию, которая называется «Лучшая страна в мире», Эрленд Лу пишет:
Финляндия — это страна, которая в процентном исчислении выделяет самую большую долю национального бюджета на искусство и культуру… И что же этот факт говорит нам о финнах? — записываю я в виде риторического вопроса. Риторические вопросы тут очень уместны, поскольку я должен построить связную цепочку аргументов, которые приведут к запоминающемуся выводу, и если подвести к нему ловко и изящно, то он навсегда запечатлеется в памяти тех счастливцев, которые его прочтут. Так о чем говорит тот факт, что финны выделяют столь значительную часть общественных денег на культуру и искусство? — повторяю я свой вопрос. Ведь что такое искусство и культура? И нужны ли они нам? Тут надо придумать какой-то хитроумный ход для положительного ответа, чтобы читатель не мог не согласиться с тем, что тратить большие деньги на искусство и культуру — это очень правильно, и так подать эту мысль, чтобы всем стало ясно, что в этом отношении к искусству и культуре выражается особая черта финнов, что эта черта свойственна финскому характеру. Это пишется с расчетом на любителей культуры и искусства, чтобы они, прочитав брошюру, почувствовали острое желание поехать в Финляндию. Но я ведь еще не имею ни малейшего представления о том, что же такое искусство, напоминаю я себе и отмечаю, что над этим надо будет подумать и также включить в брошюру, так как всякая хорошая брошюра должна стремиться к тому, чтобы дать точное определение того, что же такое искусство, в особенности это относится к брошюре о Финляндии — стране, где искусство и культура достигли небывалого расцвета и где тратятся огромные деньги на поддержание леса, а также, будем надеяться, и подлеска, на поддержку деятелей искусства и культуры. Только передовая страна, отмечаю я дальше, только читающая и развитая страна, знающая своих деятелей и достигшая высокого уровня процветания, может понимать необходимость таких расходов и тратить большие средства на поддержку искусства и культуры. Разве не предпочтет каждый провести отпуск в развитой стране, вместо того чтобы поехать в отсталую страну, которая тащится где-то в хвосте и где люди живут по отжившим правилам: око за око и зуб за зуб? Это надо взять на заметку. Да и найдется какая-нибудь страна, которая дала нам так много за последние сто лет, как Финляндия? — спрашиваю я. Ведь Финляндия подарила нам Нокию, она подарила Мику Хаккинена, который участвует в «Формуле-1» и ездит так чертовски здорово, Финляндия подарила нам замечательную архитектуру, знаменитую вазу и несколько фильмов, целый ряд очень приличных фильмов, кое-какие книги и Маримекко — Маримекко, черт возьми!
[1] Автор выражает благодарность за помощь в проведении исследования и подготовке статьи Т. В. Абанкиной, Н. В. Белову, А. А. Высоковскому, Н. Я. Осовецкой.
[2] Под центральным уровнем власти имеется в виду уровень национального правительства, под региональным — уровень провинции, штата или земли, под местным — уровень муниципалитета, города или сельского района.
[3] Проведенный анализ опирался на данные государственной статистики переписи населения 2002 года, размещенные на сайте Росстата, а также в «Российском статистическом ежегоднике» 2004 года.
[4] Другой вариант — возвращение права государственных и муниципальных органов на совместное учредительство государственно-муниципальных учреждений — малоприемлем в связи с тем, что 1) соучредительство, как юридический инструмент, не соответствует политике разграничения полномочий и финансовых обязательств уровней государства, которые могут перераспределяться согласно законодательству о местном самоуправлении и субъектах Федерации с помощью юридических инструментов передачи полномочий, а именно, по публичному договору между муниципальными образованиями разных уровней и по законам о передаче отдельных государственных полномочий РФ субъектов РФ муниципальным образованиям. 2) соучредительство не решает проблему финансовых и имущественных взаимоотношений между уровнями государства и/или между отдельными муниципальными образованиями, которые в соответствии с конституционным устройством государства обладают обособленными бюджетами и собственностью (имуществом). Финансирование в порядке соучредительства видов деятельности, отнесенных законодательством к полномочиям публично-правового образования другого уровня, противоречит требованию законодательства об использовании бюджетных средств по назначению.