Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2004
Правительство России 12 февраля 2003 года приняло Постановление № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (далее — Постановление). Согласно Постановлению федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности (за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа) путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением, и размещения их в информационных системах общего пользования. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности с учетом настоящего Постановления.
Оценивая значение правительственной инициативы, необходимо иметь в виду ряд принципиальных соображений.
1. Аудитория Интернета в России по оценкам Rambler превышает 10 процентов взрослого населения страны и растет быстрыми темпами. В крупнейших российских городах доля пользователей Интернетом еще выше: в Москве — 27 процентов, в Петербурге — 14 процентов. Аудитория Интернета уже сейчас значительно превышает тиражи соответствующих официальных газет, где публикуется информация о деятельности государственных органов власти (так, тираж «Российской газеты» составляет 431 569 экземпляров, а тираж органа московской мэрии «Тверская, 13» — 100 тысяч экземпляров).
2. Хранение и доступ к опубликованной в прессе и электронных СМИ информации о деятельности государственных органов исполнительной власти после момента опубликования по существу мало чем отличаются от режима для служебного пользования, Интернет же обеспечивает актуальный доступ к размещенной информации всех пользователей сети.
3. Информация, размещаемая в Интернете, может быть существенно более объемной и детализированной. В этом отношении информация, размещаемая в СМИ, не идет с ней ни в какое сравнение. Именно Интернет способен технологически обеспечить революционный сдвиг, который позволит наконец говорить об информационной открытости государственной власти.
4. Следует выделить и подчеркнуть особую значимость независимой экспертизы. Без экспертной альтернативы и конкуренции идей, обеспечиваемых доста точно широким экспертным сообществом, массовое распространение и потребление информации о деятельности органов государственной власти неизбежно сводится к агитации и манипулированию общественным мнением. Чтобы независимая экспертиза действий и решений власти была возможна, экспертное сообщество должно иметь гарантированный доступ к информации о деятельности органов государственной власти, причем эта информация должна удовлетворять экспертное сообщество своим объемом, качеством и достоверностью.
5. Создание интернет-сайтов органов государственной власти дает возможность не только предоставить информацию экспертному сообществу и массовому пользователю, но и сделать коммуникацию «власть — граждане» интерактивной.
Изложенные соображения позволяют определить критерии нашей оценки информационной открытости государственной власти и ее отдельных органов. Осуществляя мониторинг интернет-ресурсов государственных органов исполнительной власти, мы постоянно держали в уме три вопроса:
Насколько сведения о деятельности государственного органа исполнительной власти, представленные на его официальном сайте, соответствуют перечню, утвержденному Постановлением? При этом следует подчеркнуть, что Правительство РФ определило в Постановлении перечень сведений о деятельности правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, и не наделяет федеральные органы исполнительной власти правом самостоятельно определять, какую информацию из указанного перечня публиковать, а какую нет. То есть каждый федеральный орган исполнительной власти обязан публиковать всю информацию, определенную Постановлением, и отсутствие информации по любому пункту указанного перечня является нарушением Постановления.
Насколько информация, представленная на официальном сайте государственного органа исполнительной власти, является полной и объективной? Иными словами: достаточна ли она для независимой экспертной оценки деятельности этого органа (ее правовых оснований, бюджетной и организационной эффективности, социально-экономических результатов)?
Какой уровень интерактивности обеспечивается связью потребителей с государственным органом исполнительной власти через официальный сайт данного органа?
Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, совершенно недостаточно пересчитать рубрики на официальных сайтах органов власти и установить их формальное соответствие (несоответствие) перечню сведений, определенному Постановлением. Кроме того, первое же знакомство с интернет-ресурсами различных государственных органов исполнительной власти показывает, что они весьма существенно различаются как степенью подробности, так и способом структурирования информации. Поэтому для ведения мониторинга указанных интернет-ресурсов мы выбрали форму аналитического описания, которое позволило, во-первых, зафиксировать наличие (отсутствие) той или иной информации, во-вторых, оценить особенности подачи и содержания размещаемой информации.
Наш мониторинг, на основе которого сделаны представленные ниже выводы и рекомендации, включал:
- аналитический обзор сайта Правительства РФ,
- аналитический обзор сайтов федеральных органов исполнительной власти,
- выборочный аналитический обзор сайтов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Для регионального обзора были выбраны семь субъектов Федерации, столицы которых стали центрами федеральных округов (проанализированы сайты органов исполнительной власти этих субъектов Федерации).
Авторы не ставили перед собой цели дать количественную оценку открытости государственных органов исполнительной власти, хотя результаты проведенного мониторинга, безусловно, выявляют передовиков и аутсайдеров административной реформы в этом аспекте. Главная цель настоящей статьи — дать системные ответы на три вопроса:
Выполнено ли — и как выполнено — Постановление Правительства?
Дают ли официальные сайты информацию, пригодную для независимой экспертной оценки деятельности органов власти?
Стала ли коммуникация органов власти с потребителями интерактивной?
Ниже представлены обобщенные ответы на эти вопросы.
В соответствии с Постановлением практически все федеральные органы исполнительной власти и большинство органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создали общедоступные сайты в сети Интернет, через которые пользователи могут получать информацию о деятельности этих государственных органов. Однако официальные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти существенно различаются по структурированию, полноте и подробности предоставляемой информации. Полное предоставление информации, определенной Постановлением в качестве обязательной, является скорее исключением, а не правилом.
Весьма показательно, что серьезные пробелы содержит сайт самого Правительства РФ:
- не освещаются решения судов о признании недействующими актов Правительства;
- сведения о составе, задачах и деятельности координационных и совещательных органов, образуемых Правительством, ограничены информацией о составе комиссии или совета и положением о деятельности, а в некоторых случаях — опубликованием названия самой комиссии и названия нормативного документа о ее создании;
- нет сведений о взаимодействии Правительства с иными органами государственной власти РФ, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными;
- явно недостаточна информация о выполнении бюджета: за 2002 год представлен отчет на 1 октября 2002 года в формате одностраничного перечисления самых общих показателей; отчет об исполнении бюджета за 2003 год — за январьмарт (I квартал) и только по расходным статьям;
- вся информация по обращениям граждан и организаций в Правительство, о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах сводится к «Отчету отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ о деятельности в 2002 году», опубликованному в рубрике «Отчеты структурных подразделений» и представляющему собой записку на шесть страниц;
- функции структурных подразделений аппарата Правительства сформулированы весьма абстрактно, так что непонятно, чем отличаются функции подразделения аппарата Правительства от функций, которыми наделены соответствующие министерства; для некоторых департаментов (департамента государственных финансов, департамента финансовых рынков и имущественных отношений, департамента экономики, управления кадров и государственной службы, управления организационно-технического и социального обеспечения, управления по вопросам административной реформы, управления по защите государственной тайны, управления протокола) описание функций отсутствует.
Следует выделить наиболее важные информационные пробелы, характерные для официальных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Отсутствие либо существенная неполнота сведений о функциях структурных подразделений органа власти. Этот пробел характерен для сайтов Министерства финансов, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерства имущественных отношений, Министерства промышленности, науки и технологии, Министерства природных ресурсов, Министерства по связи и информатизации, Министерства транспорта, Министерства энергетики, Министерства сельского хозяйства, МВД, Министерства обороны, МЧС, МИДа, Министерства здравоохранения, Министерства культуры. Из проанализированных региональных сайтов наибольшей неполнотой в этом плане отличаются сервер администрации Ростовской области, сервер правительства Свердловской области, сервер администрации Хабаровского края. Отсутствие сведений о кадровых вакансиях. Исключения из этого порочного правила очень редки: сайт Министерства экономического развития и торговли, сайт Министерства сельского хозяйства.
Отсутствие сведений о решении судов о признании недействующими актов государственных органов исполнительной власти. Информацию о судебной практике в соответствующей сфере государственного управления можно найти только на сайтах Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерства природных ресурсов, два решения суда приведены на сайте Министерства по налогам и сборам.
Существенная неполнота сведений о нормативной базе: правовых основах деятельности государственных органов исполнительной власти, принятых ими нормативных актах, а также их законопроектной деятельности. Достаточная полнота разделов законодательства и законопроектной деятельности характерна для министерств экономического блока. При этом, однако, на сайте Министерства имущественных отношений в разделе «Нормативно-правовая база» не заполнены некоторые из заявленных подразделов (в частности — о недвижимом имуществе, о риэлтерской деятельности); в книге отзывов высказывается пожелание о более оперативном обновлении нормативной базы, но, как видим, пожелание потребителей не удовлетворено. На сайтах министерств промышленного блока нормативная база представлена с разной степенью подробности — от достаточно полной (Минатом, МПС, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства) до явно недостаточной (Министерство промышленности, науки и технологии, Министерство энергетики). Совершенно неудовлетворительны сведения о нормативной базе на сайтах силовых министерств. Весьма примечательно и весьма печально, что нормативная база представлена недостаточно на сайте Министерства юстиции (в подразделе «Правовые акты» раздела «О министерстве» многие нормативные акты только анонсированы, но тексты не вывешены; приказы по министерству ограничиваются периодом с июня по август 2003 года). Нельзя признать удовлетворительными сведения о нормативной базе на сайтах министерств социального и культурного блока (за исключением сайта Минобразования)— т. е. как раз тех, которые призваны быть ближе к потребителям. Например, на сайте Министерства труда и социального развития опубликовано только положение о министерстве, а законы, постановления, приказы и т. д. лишь перечислены в сводках по тематическим отделам деятельности министерства.
Отсутствие либо существенная неполнота сведений об исполнении бюджета государственным органом исполнительной власти. Сведения о бюджете на официальных сайтах государственных органов исполнительной власти, как правило, вообще отсутствуют, а если и даются, то в крайне усеченном виде. Единственный сайт, где много бюджетной информации, — это, естественно, сайт Минфина. Примечательно, что на сайте Министерства по налогам и сборам отсутствует статистика по сбору налогов! Особенно показательна явная недостаточность информации о выполнении бюджета на сайте самого Правительства Российской Федерации, а также на, сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — правительства Санкт-Петербурга, администрации Ростовской области, правительства Свердловской области, администрации Хабаровского края. Позитивным исключением в этом ряду является сайт правительства Нижегородской области, подробно информирующий об экономическом развитии области, в том числе и об исполнении бюджета. Особого внимания заслуживает практика закрытия бюджетной информации на официально общедоступных сайтах: например, на сайте Министерства транспорта общая бюджетная и отраслевая статистика представлена в разделе о деятельности министерства в режиме отчетов, а более подробные статистические данные опубликованы в отдельном разделе — закрытом для обычных пользователей; на сервере администрации Хабаровского края в разделе «Общие сведения» есть бюджетная статистика за 2002 и 2003 годы, но доступна она только для зарегистрированных пользователей. Следует подчеркнуть, что подобная практика является грубым нарушением духа и буквы Постановления (его пунктов 1 и 2).
Наряду с отсутствием и существенной неполнотой той или иной информации о деятельности государственных органов исполнительной власти для официальных сайтов характерно избирательное предоставление сведений. Выборочность сведений определяет искусственность и необъективность информирования о деятельности органов власти. Подобная односторонность нередко приводит к превращению официального информационного ресурса, созданного за счет бюджета, в рупор пропаганды и ведомственной рекламы. Откровенно пропагандистско-рекламный характер имеют, например, материалы о военной реформе на сайте Министерства обороны, о реформе МПС на сайте этого министерства, о ввозе в Россию облученного ядерного топлива (ОЯТ) на сайте Минатома.
В нарушение Постановления, обязывающего федеральные органы исполнительной власти «своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования», информация на большинстве официальных сайтов обновляется несвоевременно и нерегулярно. Характер и обновление материалов на сайтах таких федеральных органов, как Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство обороны, Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения, Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, позволяют предположить, что создание сайтов было для этих министерств единовременным мероприятием, а постоянная работа по их пополнению и обновлению совершенно не налажена.
Недостаток важнейших сведений, выборочность представляемой информации и нерегулярность ее обновления на официальных сайтах чрезвычайно затрудняют и часто делают невозможной независимую экспертизу деятельности государственных органов исполнительной власти.
Среди интернет-ресурсов, созданных федеральными органами исполнительной власти, наиболее информативными являются сайты Министерства экономического развития и торговли, Министерства атомной промышленности, Министерства образования, Министерства сельского хозяйства (последний сайт находится в стадии разработки, не доделаны страницы по некоторым департаментам).
Совершенно неудовлетворительными следует признать сайты Министерства юстиции, Министерства труда и социального развития, Министерства здравоохранения, сайты министерств силового блока. При этом сайты МВД, Минобороны, МЧС отличает не просто слабое освещение их деятельности, но крайнее сужение профессиональной информации на фоне гипертрофированной презентационной части сайта. В результате сайты указанных силовых министерств выглядят скорее органами пропаганды и ведомственной рекламы, чем информационными ресурсами.
Весьма красноречивым является отсутствие общедоступного сайта у Госкомрыболовства — ведомства, отличавшегося в последнее время наиболее частыми публичными скандалами и коррупционными разоблачениями.
Из семи рассмотренных нами интернет-ресурсов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации наиболее соответствующими рамочным требованиям Постановления можно признать сервер мэрии Москвы, сайт правительства Нижегородской области и сервер администрации Новосибирской области.
В качестве положительных примеров можно выделить: представление на сервере мэрии Москвы многочисленных отчетов о деятельности правительственных подразделений, статистических и аналитических материалов по разным сферам городского развития; широкое представление соответствующей нормативной базы на портале администрации Санкт-Петербурга; подробное информирование на сайте правительства Нижегородской области о ее экономическом развитии, включая справки о состоянии бюджета и областной налоговой политике, анонсы конкурсов и иную информацию, размещаемую специально для предприятий и инвесторов; размещение на сервере администрации Новосибирской области информации о системе госзакупок (мониторинг цен, сведения о госзаказчиках, регламент проведения торгов, тексты регулирующих торги нормативных документов, страничка для регистрации участников торгов, анонсы проведения торгов).
Однако даже лучшие информационные ресурсы региональных органов исполнительной власти не свободны от существенных недостатков и упущений.
Так, на сервере мэрии Москвы отсутствует информация о законопроектной деятельности, о кадровых потребностях правительства, рубрика о работе с обращениями граждан. В целом текущая деятельность правительства освещается «по факту» в формате отчетов и нормативных документов или — в случае наиболее важных событий — в формате коротких анонсов. Рабочие материалы, освещающие текущую деятельность правительства, отсутствуют, что в целом создает ощущение «искусственности» подбора информации. Также на сайте практически отсутствует информация для профессиональных пользователей (например, информация о проведение конкурсов для возможных подрядчиков).
На портале администрации Санкт-Петербурга слабо освещается текущая деятельность администрации, включая ее нормотворческую деятельность, бюджетная и прочая профессиональная статистика практически отсутствует, нет информации о кадровых потребностях администрации.
На сайте правительства Нижегородской области плохо представлена нормативная сторона деятельности правительства — документы частично рассредоточены по отдельным тематическим рубрикам, а частично представлены в рубрике «Решения Правительства»; сведений о нормотворческой деятельности также нет. Информация о кадровых потребностях правительства отсутствует.
На сервере администрации Ростовской области не представлена бюджетная статистика. Нет сведений о вакансиях в администрации. Рубрика «Обращения граждан» — формальная. Практически нет аналитических материалов.
На сервере Свердловской области нормативная база представлена выборочно, а стратегическая деятельность правительства области освещается только на страничках отдельных министерств, которые есть отнюдь не у всех подразделений правительства. В частности, таких страничек нет у нескольких важнейших министерств экономического блока (финансов, природных ресурсов, торговли, питания, услуг, строительства и ЖКХ), информация о деятельности которых, таким образом, вообще выпадает. В целом на сайте много информационных сообщений общего и справочного характера, в то время как специализированная информация представлена крайне дозированно.
Сайт администрации Хабаровского края представляет собой расширенную интернет-страничку краевого министерства экономического развития и торговли. Помимо информации об экономической деятельности, все остальные блоки информации представлены крайне скудно. Официальный «общедоступный» информационный ресурс администрации Хабаровского края примечателен тем, что размещенная на нем бюджетная статистика доступна лишь для зарегистрированных пользователей.
Общим слабым местом всех официальных сайтов, созданных федеральными и региональными органами исполнительной власти, является их крайняя официозность и слабость обратной связи. В абсолютном большинстве случаев отсутствует механизм запроса информации через сайт без использования электронной почты, нет интернет-приемных, общественных обсуждений и голосований. Таким образом, создатели сайтов органов власти упускают из виду основное преимущество Интернета — интерактивность. Даже у одного из наиболее открытых федеральных органов исполнительной власти, каковым является Министерство экономического развития и торговли, уровень интерактивности сайта очень низкий. Пользователь может только узнать электронные адреса Управления общественных связей и разработчиков сайта. На странице организационно-штатной структуры можно найти некоторые телефоны руководителей и заместителей руководителей департаментов. Отсутствует возможность обратиться к работникам по электронной почте. Нет ни форумов, ни гостевых книг, через которые можно обсуждать какие-либо проблемные вопросы.
В отличие от сайта МЭРТ сайт Правительства России предоставляет возможность пользователям осуществить унифицированный запрос. Четко прописаны правила и порядок составления запроса. Разработчики предусмотрели и возможность передачи запросов по подведомственности в зависимости от тематики. Позитивным примером является и сайт Госгортехнадзора, предоставляющий те же возможности, что и сайт Правительства России, причем запрос здесь составляется в произвольной форме и ответ вывешивается прямо на сайте. В такой ситуации сокращается время обработки запроса, что позволяет пользователю сразу получить ответ. Создание системы запросов через интернет-приемную можно считать начальным этапом информационной открытости.
В целом исследование показало, что сайты российских госструктур, как правило, представляют собой «электронную книгу», т. е. совокупность публикаций и баз данных при полном или частичном отсутствии интерактивных сервисов. Другими словами, низкая интерактивность официальных интернет-представительств органов исполнительной власти обнаруживает более общую и принципи альную проблему — крайне слабую ориентированность российских органов государственной власти на потребителей (будь то рядовые налогоплательщики, предприниматели или организации) тех общественных услуг, которые призваны производить эти органы власти и управления. Простой и показательный пример: зайдя на сайт российского МПС, вы не сможете узнать расписание поездов и забронировать билеты. Между тем в западных программах e-government большое внимание уделяется созданию электронных сервисов для обслуживания частных лиц и бизнеса. Можно, например, отметить такие популярные онлайновые услуги, как заполнение налоговых деклараций, продление водительских лицензий, получение разрешений на охоту, регистрация бизнеса и т. д.
По итогам проведенного аналитического обзора и на основании сделанных выводов можно сформулировать ряд рекомендаций для дальнейшей работы по обеспечению доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
1. Федеральным органам исполнительной власти следует устранить существенные недостатки и упущения в реализации Постановления Правительства Российской Федерации № 98 от 12 февраля 2003 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
2. Нужно произвести определенную унификацию структуры и рубрикации официальных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью облегчения поиска сведений о деятельности этих органов власти, предусмотренных Постановлением.
3. Нужно принять и реализовать целевую программу по развитию интерактивной коммуникации государственных органов исполнительной власти с потребителями, в том числе по созданию системы электронных услуг. В качестве первоочередных мер следует предусмотреть широкое внедрение механизмов обработки электронных запросов и предоставления информации пользователям, а также электронных форумов, гостевых книг и различных механизмов мониторинга, в том числе систем голосования.
4. Проблемы доступа граждан к информации о деятельности органов власти, безусловно, требуют законодательного регулирования, без которого невозможно придать соответствующим нормам необходимую легитимность и юридическую силу и распространить эти нормы на деятельность палат Федерального собрания, судов и прокуратуры, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5. Анализ хода реализации Постановления Правительства Российской Федерации № 98 от 12 февраля 2003 года со всей очевидностью показывает, что требуемое законодательное регулирование должно строиться не только на определении общественно значимых сведений, в том числе сведений о деятельности органов власти, обязательных к опубликованию, но прежде всего на законодательном закреплении права гражданина на получение таких сведений. Только законодательно обеспеченное право гражданина на получение информации в совокупности с конкретным определением ответственности органов власти и управления способны создать в России реальный и действенный механизм обеспечения открытости власти.
[1] Статья использует результаты, полученные в рамках научно-исследовательской работы
по Федеральной программе «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 годы)».