Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
[*]
Это название было предложено мне организаторами конференции, наверное, решившими разом отдать дань всем наиболее модным терминам[1]. Совместить анализ трех таких терминов в одной работе — задача не из легких, и существуют различные пути ее решения. Можно говорить и о роли глобальных институтов в управлении, и об управлении этими глобальными институтами, и о множестве других вещей. Я выбрал вот какой угол зрения: управление рассматривается мною как зависимая переменная, а глобализация — как независимая. В такую систему управленческие институты встраиваются как переменная опосредующая. При этом свою цель как ученого-социолога, выступающего перед достаточно широкой аудиторией, я вижу не в применении к данным категориям количественных методов анализа, а всего лишь в их системном осмыслении и столь же системном изложении (King, Keohane, Verba 1994).
Введение
С пятидесятых годов прошлого века и до наших дней американские политологи склонны не придавать большого значения Государству и его институтам, а скорее подчеркивать роль отдельных игроков на политической сцене (Almond 1988). Сначала правил бал бихевиоризм (Erlau 1996) с его упором на особенности индивидуального поведения, вне зависимости от того, какие факторы — социальные, психологические или политические (в привычном смысле этого слова) — это поведение определяют. Позже сторонники теории разумного выбора и присущего этому направлению индивидуального методологического подхода (Green, Shapiro 1994) стремились свести к минимуму рассуждения о государстве как едином целом. Согласно этому взгляду, побудительные мотивы происходящих процессов кроются не столько в социальной или психологической, сколько в экономической сфере (пусть и понятой достаточно широко), но главным действующим лицом так или иначе остается индивид. Теория разумного выбора предлагает также свою трактовку формирования политических и общественных институтов (см. Peters 1998, гл. 3).
В восьмидесятые годы европейские политологи отводили более значимое место феномену государственных институтов (March, Olsen 1984, 1989) и, в какой-то мере, самой идее государства в прежнем ее виде (наиболее ярким примером можно считать работу Milward 1992). Но в девяностые они стали снова преуменьшать роль государства, причем претендентов на то, чтобы заместить его в качестве управляющей силы общества, в их работах зримо прибавилось. Теперь за это право состязаются: мировой рынок, надгосударственные органы и учреждения, местные органы управления, разветвленные сетевые структуры (общественные и частные). В ширящемся потоке исследований на эти темы все яснее прослеживается общая убежденность: да, обществом можно управлять, но источником такого управления не обязательно должны быть привычные государственные институты.
Тем не менее я помещаю в центр рассмотрения проблем управления понятие государства. Такой взгляд не очень распространен и уж точно нисколько не популярен среди современных политологов (см. Rhodes 1997; Weller, Bakvis, Rhodes 1997), но я продолжаю считать его наилучшим. Как ни старомоден, казалось бы, этот подход, он вовсе не отрицает ни изменений, которые претерпели некоторые аспекты управления, ни влияния, оказываемого на этот процесс многими из перечисленных новых источников формирования политики. Вместе с тем я постараюсь показать, во-первых, что государству и государственному правительству по-прежнему отводится существенная, если не ведущая, роль в управлении и, во-вторых, что при всей значимости влияния различных новых структур, местных органов управления, глобального окружения вызванные этими процессами изменения вовсе не так велики, как порой представляется. Наконец, в-третьих, я постараюсь доказать, что гораздо продуктивнее анализировать любые формы управления исходя из идеи государства, а не вглядываясь в туманную даль, где маячат глобальные структуры, организации и рынки.
Такой «государственный» подход хорош хотя бы потому, что лучше помогает исследователю выяснить, так ли бесповоротно государство утратило рычаги управления, как это часто утверждают. Механизм, возможно, и разболтался, но если мы откажемся от его пристального анализа и будем просто исходить из того, что существенные изменения общественно-политической системы повлекли за собой радикальную перестройку управления, то никогда не узнаем, до какой степени он расшатан. Такой взгляд на проблемы управления по сути аналогичен известному тезису, согласно которому исследование практической реализации какой-то политики должно непременно исходить из особенностей ее формирования (Lane 1983; Hogwood, Gunn 1984: 207–208). Точно так же мы вряд ли сможем оценить, успешны ли методы управления, без осознания их целей, а осознать эти цели можно только в том случае, если мы обнаружим некий задающий их центр. Подобный подход тем более необходим, что новые претенденты на власть, возникающие в рамках интеллектуального состязания, о котором сказано выше, выглядят в сравнении с традиционным государством куда более аморфными и размытыми, и выяснить, на что направлены исходящие от них управленческие решения, — гораздо более трудная задача.
Управление
Чтобы хоть как-то продвинуться в понимании того, что происходит с управлением в современном обществе, необходимо убедиться, что мы ясно представляем суть соответствующего понятия. На самом деле термин «управление» возник довольно давно, но в последнее время он обрел новую жизнь и получил немало разных истолкований (Rhodes 1997: 46–52). Одной из наиболее очевидных новаций стало то, что им теперь описываются и новые формы общественной жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Действительно, если принять за аксиому, что управление может осуществляться где угодно, но только не в рамках традиционного государства, то ролью государства можно до некоторой степени пренебречь. Таково, например, определение управления в работе Р. Роудса (Rhodes 1997: 15), предполагающее, что государство потеряло способность управлять и что ныне источником управления становятся саморегулирующиеся сети различных организаций. Схожее утверждение содержится и в другом исследовании (Kooiman 1993a: 6, см. также 1998), где доказывается, что в современную эпоху управление приобрело межорганизационный характер и что его лучше всего характеризуют понятия «совместного менеджмента, совместного руководства и совместного администрирования», подразумевающие различные формы взаимодействия в целях поддержания порядка внутри сложных, разнообразных и зачастую весьма разобщенных политических структур, ассоциирующихся с традиционными методами управления. В другой своей работе тот же автор дает следующее определение управления:
Модель или структура, возникающая в общественно-политическом устройстве как «общий» результат или следствие перекрещивающихся усилий всех действующих лиц, вовлеченных в общественно-политический процесс. Эту модель нельзя сводить к одному источнику или к деятельности каких-либо групп (Kooiman 1993b: 258).
В своем разборе понятия «управление» я буду отталкиваться от этимологического значения самого этого слова. При таком подходе «управление» (governance) предполагает «вождение» (steering), иными словами, использование определенного механизма(ов) для того, чтобы направить общество по нужной дороге. Отсюда следует, что обществу для успешного преодоления трудностей, с которыми оно сталкивается на своем пути, необходим некий общий направляющий центр. Повторю еще раз, что эта идея вовсе не отменяет обоснованности различных попыток децентрализовать определенные сферы жизнедеятельности общества (Crozier, Troza 1992) или внедрить некоторые формы общественного самоуправления (Greer 1994; Hogwood 1994). Я хотел бы всего лишь показать, что все эти усилия не могут полностью отменить «направляющую» роль государства и его правительства. Некоторые голландские исследователи (Kickert 1997; Bovens 1990) попытались продемонстрировать, что государственное управление становится все более «дистанционным». Пусть так, но оно при этом все равно остается управлением, если правительство сохраняет за собой способность руководить, направлять, влиять на происходящее в экономике и обществе, вовсе не обязательно полностью их контролируя (см. также Lundquist 1987).
В политологии такой «государственнический» подход существует уже много лет. Разумеется, в эпоху расцвета традиционной государственности подобный взгляд на управление казался абсолютно естественным и неизбежным. Не так давно о государстве «вспомнили» и современные ученые (Evans, Rueschmeyer, Skocpol 1985; Nordlinger 1981; Peters 1997), утверждая, что правительство необходимо именно для того, чтобы предлагать обществу определенное направление движения. В исследованиях такого рода может покоробить лишь чересчур сильный акцент на принципе единоначалия; более того, встречались рассуждения о том, что эффективное государство должно быть независимо от различных общественных сил включая, по-видимому, и пресловутые «сети» общественных и частных организаций, поскольку они могут попытаться поставить государство под свой контроль. В том же ключе выдержана и работа Дрора (Dror 1986), где автор, размышляя о принятии политических решений в критических и неблагоприятных ситуациях, вводит понятие «центрального управленческого разума» и настаивает на том, что успех правительства определяется его способностью осуществлять централизованное руководство. Ричард Роуз (Rose 1978) тоже подчеркивал эту направляющую роль, говоря о влиянии государства на выбор обществом пути развития[2]. Все эти ученые признавали, что исследователю стоит понимать под управлением централизованное целеполагание, если он не хочет свести описание данного процесса к простой констатации фактов.
Можно возразить: хорошо, идея «направляющей роли» могла быть продуктивной в прошлом, но сохраняет ли она свою значимость для исследования современного общества? Некоторые критики традиционного подхода к проблемам управления тоже пользуются схожей терминологией, но она получает совершенно иное наполнение (Kickert 1997; Reichard 1997). Представление о направляющей силе приобретает в их работах слишком общий характер и уже не подразумевает правительство, находящееся в центре выработки управленческих решений. От того, как мы понимаем направляющую роль, зависит решение множества конкретных вопросов. Однако вопросы эти не удастся решить, если не попытаться обнаружить непосредственные проявления того, как осуществляется подобное руководство, и просто сбросить эту идею со счетов как пережиток прошлого. Если функции государства изменились столь решительным образом, как об этом принято говорить, то политические последствия можно с бoльшим успехом предсказывать, принимая за точку отсчета не государство, а какой-либо альтернативный источник управления (или несколько таких источников). Как утверждал один из главных апологетов идеи «нового управления» Роудс (по крайней мере, в той части своих исследований, которая касалась реализации управленческих решений), утрату государством контроля следует рассматривать скорее как гипотетическую возможность, а не как данность (см. также Saward 1997).
Я исхожу из того, что в настоящее время последовательная политика и централизованное руководство куда более важны для управления (если для него вообще что-нибудь важно), чем в сравнительно недавнем прошлом (Peters 1997). Тому есть несколько причин. Прежде всего, из-за ограниченности ресурсов государства главной задачей любого современного правительства становится выработка приоритетов (Peters, Savoie 1996). Эта нехватка ресурсов в какой-то мере обусловлена скептическим отношением общества к государству и, как следствие, нежеланием платить больше налогов (Nye, Zelikow, King 1997). Любая непоследовательность в руководстве (которая так мила некоторым передовым специалистам по управлению) способна такой скепсис только усугубить[3]. Наконец, возросшая значимость мировых рынков делает особенно важным проведение последовательной политики в государственном секторе экономики. Международная конкуренция заставляет правительственные структуры, которые в иной ситуации взаимодействовали бы друг с другом лишь от случая к случаю, вырабатывать согласованную программу действий. Если мировые рынки столь существенны для страны, ее руководство должно постараться представить набор взаимосвязанных предложений в этой области.
Как я уже говорил, мне представляется наилучшим с логической точки зрения тот способ рассуждения, который признает государство по-прежнему значимым, если не ведущим, игроком на управленческом поле, по крайней мере в сфере целеполагания. Такой подход хорош хотя бы тем, что позволяет выстроить гораздо более упорядоченную прогностическую систему, чем та, которую могут предложить поборники альтернативных концепций управления. Те из них, кто считают источником управления надгосударственные образования, еще способны высказать сколько-нибудь обоснованные прогнозы, но всем иным подходам недостает четко заданного направления анализа, а только в этом случае исследователь оказывается в силах обрисовать возможные варианты дальнейшего развития. Разумеется, «государственники» зачастую сильно преувеличивают способность государства единолично осуществлять процесс управления, но все равно проще исходить из более жесткого правила и обнаруживать возможные исключения, нежели заявить, что правил нет вообще, а потом пытаться вычленить из этого хаоса некую модель. Концепция «рассредоточенного управления» (Pacquet 1993) не оставляет почти никакого пространства для конкретных суждений о том, как осуществляется и насколько успешным оказывается сам процесс управления.
Принять за точку отсчета привычные представления об управлении кажется особенно полезным, если учесть, что авторы большинства альтернативных политологических концепций оказываются неспособными к четкому прогнозированию. Так, например, некоторые приверженцы идей глобализации (Schmidt 1998; Berger, Dore 1996), похоже, склоняются к теории конвергенции: глобальные факторы настолько сужают поле возможных действий для правительств, что последние начинают тяготеть к некоему политическому и институциональному изоморфизму, ибо для них это единственный способ хоть как-то сопротивляться внешнему давлению[4]. В других рассуждениях о воздействии глобализации этот процесс оказывается не предвестником заката традиционного государства, а толчком к его преображению, результатом которого могут стать, напротив, значительные расхождения в устройстве и политике различных государств, т. е. дивергенция (Ostry 1997; Schmidt 1998). Впрочем, реальные факты говорят не в пользу представлений о конвергенции, особенно в том, что касается областей, в принципе наиболее чутко реагирующих на воздействие глобальной экономики — например, сферы налогообложения (Hallerberg, Basinger 1998)[5].
С другой стороны, ученые, делающие акцент на роли разнообразных «сетей», не в силах предложить сколь-либо надежных критериев вычленения наиболее вероятного политического сценария развития из набора существующих (Peters 1998; ср., однако, Daugbjerg, Marsh 1998). Судя по некоторым данным, в одних и тех же условиях процесс возникновения подобных сетей может протекать по-разному и приводить к совершенно разным последствиям (Daugbjerg, 1998). Если же у схожих организаций не существует единой модели принятия решений, то оценить успешность управления становится чрезвычайно трудно, если не невозможно. В итоге возникает реальная опасность вырождения самого понятия управления, превращения его в бессмысленную тавтологию: что-то произошло и теперь этим чем-то надо управлять. Вновь бросается в глаза параллелизм с различными эволюционными политологическими теориями или идеями руководства «снизу вверх» (Linders, Peters 1998).
Несколько тезисов относительно управления
В дальнейшем я выскажу ряд соображений, или гипотез, касательно управления. Часть из них призвана доказать, что эффективность управления зависит от выполнения определенных условий. Для каждого случая я буду разбирать, насколько может соответствовать этим условиям каждый из пяти игроков или групп игроков на политической сцене, а именно: мировой рынок, надгосударственные и международные организации, местные органы управления, общественные и частные сетевые структуры и, разумеется, государство. Другая часть моих соображений имеет целью продемонстрировать, что современные рассуждения об упадке «традиционного управления» исходят из неких презумпций, которые мне кажутся ложными, а потому сама дискуссия приобретает до некоторой степени искаженные формы.
Могут возразить, что я направляю наш спор в искусственное русло и веду себя не совсем корректно, во всяком случае по отношению к некоторым из моих оппонентов. В частности, ученые, полагающие, что государство утратило способность управлять, далеко не всегда придают мировому рынку статус нового источника управления (Strange 1996; Carnoy 1993; Rosenau, Czempiel 1992). Большинство приверженцев этой позиции просто утверждают, что управление в традиционном смысле этого слова более невозможно и что государство уже не в силах управлять. Ожидать же от такого аморфного образования, как мировой рынок, способности управлять — означает предъявлять к нему совершенно непомерные требования. Интересно, однако, что в некоторых исследованиях этого рода эффективная управленческая роль приписывается органам местного управления, — наиболее ярко она проявляется в привлечении ими иностранных инвестиций в свои регионы или даже города. В то же время утверждается, что центральное правительство на это не способно. Какими бы аргументами это ни обосновывалось — размерами, сложностью структуры, легитимностью или степенью последовательности в принятии политических решений, — предполагается, что во взаимодействии с мировыми рынками правительственные структуры одного уровня оказываются в состоянии управлять, а структуры другого уровня — нет.
Но я постараюсь, чтобы подобные сомнения в эффективности традиционного управления не сошли моим оппонентам с рук так уж легко. Как кажется, они исходят из внутреннего убеждения в том, что мировой рынок на самом деле способен формировать новую систему ценностей (в соответствии с известным определением политики и управления, которое дал Д. Истон*) и, стало быть, проводить более или менее сбалансированную политику (Ohmae 1995; Rosecrance 1997). Этот вывод подтверждается и тем, что свое скептическое отношение к традиционному управлению они очень часто подкрепляют рассуждениями о влиянии международных структур не только на экономическую, но и на иные сферы, стремясь тем самым окончательно развенчать национальное государство (Crane 1993; Rittberger 1993). Выходит, речь не просто о том, что привычные понятия не работают: критики утверждают, что на смену им пришли новые. Но если таков истинный смысл подобных построений, то мы вправе применить к рынкам и международным структурам те же критерии оценки, с помощью которых ставится под сомнение управленческий потенциал государства. Этими критериями являются способность контролировать и способность осуществлять последовательную политику.
Спор об управлении внеисторичен
Для современных авторов, пишущих об управлении, характерна убежденность в том, что золотой век государства окончился в недавнем прошлом. Именно тогда государству принадлежала ведущая роль, его контролю над экономикой и обществом по сути ничто не угрожало. Творцы подобной картины в лучшем случае преувеличивают мощь государства в прошлом, а в худшем — руководствуются ложным представлением о некоторых важнейших аспектах управления в этот период. Так, хотя деятельность сетевых структур и стоящих за ними групп влияния в государственном секторе и проявилась со всей очевидностью в последнее время, эти структуры уже не одно десятилетие играли существенную роль в политическом устройстве большинства демократических стран. Более того, учитывая множество соперничающих интересов и трудности, возникающие при выработке сбалансированной политики, можно показать, что в наше время такие сети скорее свидетельствуют о снижении, а не о росте реального влияния на государство со стороны различных групп[6]. В самом деле, прежняя система взаимодействия лицом к лицу в привычном для Соединенных Штатов «железном треугольнике» или в рамках схожих моделей, существовавших и в других странах, похоже, давала обществу больше власти, чем его нынешние отношения с государством, которые можно описать как барахтанье в «огромных расплывающихся шестиугольниках».
Точно так же в исследованиях современного состояния общества выглядит явно преувеличенной степень воздействия глобальных факторов на государственный сектор экономики. Прежде всего заметим, что доля международной торговли в валовом национальном продукте только-только начинает приближаться к уровню, зафиксированному накануне Первой мировой войны (Hirst, Thompson 1996). Конечно, приток капитала в международную экономику существенно возрос (Turner 1991; Strange 1996), но из этого вовсе не следует, что раньше страны варились исключительно в собственном соку. Международный рынок существует очень давно и если чем-то отличался раньше, то разве что меньшей контролируемостью: ведь тогда не было регулирующих организаций вроде Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации или ГАТТ. Более того, многое указывает на то, что корпорации по-прежнему осознают свою национальную принадлежность (Hirst, Thompson 1996, Soskice 1998) и не ведут себя исключительно как игроки мирового масштаба; так что их способность (или даже стремление) избегать государственного контроля кажется чрезмерно преувеличенной.
Наконец, если немножко отступить в глубь времен, мы обнаружим там такие организации, как голландская Ост-Индская компания, или ее британская тезка, или компания Гудзонова залива: государственный контроль за ними был куда менее жестким, чем тот, с которым могут сталкиваться современные многонациональные гиганты (Sen 1998). Действительно: если представить себе тогдашние проблемы с коммуникацией, в ту эпоху правительство могло толком ничего и не знать о деятельности этих организаций — что уж тут говорить о контроле. Да и впоследствии многие добывающие компании представляли собой государство в государстве, особенно когда они занимались своим бизнесом за рубежом. Короче говоря, большие корпорации всегда пользовались определенной независимостью и всегда стремились поучаствовать в «решении вопросов», не относящихся, строго говоря, к сфере их деловой или национальной компетенции. В этом нет ничего нового.
С другой стороны, власть, которой обладают в современном мире надгосударственные образования — прежде всего Европейский союз, — похоже, действительно, беспрецедентна (Sbragia 1997; Kohler-Koch 1996)[7]. Кроме того, ныне существует множество международных организаций и менее структурированных международных объединений[8], которые могут ущемить независимость отдельных государств и ограничить их способность управления в определенных областях, прежде считавшихся сферой исключительно внутренней политики. Тем не менее в большинстве своем, как я постараюсь продемонстрировать ниже, эти объединения возникают на межгосударственном уровне и вовсе не призваны обрекать государства-участники на бессильное прозябание, — напротив, они помогают им направить в нужное русло развитие собственного общества и своей экономики. Кстати, в одном из вариантов теории интеграции (Moravcsik 1991; впрочем, см. Garrett, Tsebelis 1996) со ссылкой на опыт ЕС основной акцент сделан именно на межправительственных механизмах этого процесса, а не на идее создания принципиально нового политического единства[9].
Управление — это целеполагание
Одной из важнейших составляющих управления является постановка целей, или выработка приоритетов. Старое изречение «управлять значит выбирать» сохраняет свою актуальность и указывает на то, что управление в принципе начинается с решения этой задачи. И если понимать управление как выбор приоритетов и выработку последовательной и сбалансированной политики, трудно спорить с тем, что его источником скорее всего может стать единая организация и единое правительство. С этим постоянно сталкиваются правительства отдельных государств: скажем, при формировании бюджета все более важным оказывается определение приоритетных направлений, и решения в этой сфере — несмотря на постоянные призывы к максимально децентрализованному руководству (а может быть, как раз благодаря этим призывам), — принимаются на все более высоком уровне: центральных министерств или даже высших должностных лиц исполнительной власти[10].
Если взглянуть на предлагаемый список новых «претендентов» на власть, становится понятно, что мировой рынок, сетевые структуры и местные органы управления едва ли могут осуществлять целенаправленное руководство. Подобные организации, пожалуй, могут проводить в жизнь ту или иную политику и даже задавать направление собственных действий, но неспособны определять более широкую перспективу. Правительствам тоже весьма трудно осуществлять сколь-либо последовательную программу действий: ведь внутри каждого правительства сосуществует множество политических сил и одновременно прослеживается тенденция раскладывать различные составляющие политической деятельности по отдельным «корзинкам». Но все же именно правительство остается, может быть, единственным институтом, способным придавать публичной политике столь необходимую для нее упорядоченность. Как справедливо показано в работе Херста и Томпсона (Hirst, Thompson 1996: 184–185), государственное руководство призвано «сплетать воедино» многочисленные нити управления, интегрируя в единое целое все, что происходит в разных политических сферах.
Вполне может случиться, что государство окажется неспособным реализовать те приоритеты, которые само выбрало. Этому могут воспрепятствовать и социально-политические сети, и местные органы управления, да и тот же рынок в конце концов. На это охотно обращали внимание те, кто изучал практическую реализацию государственной политики начиная с пионерской работы Прессмана и Вилдавского (Pressman, Wildavsky 1974). Позже в том же ключе был выдержан анализ «структур внедрения» (Hjern, Porter 1980) и особенностей реализации политических решений в рамках теории «сетей» (см. Hanf, Toonen 1985, а также Marsh, Rhodes 1992), также уделявший особое внимание трудностям, возникающим при проведении в жизнь государственных предпочтений. Но мы опять-таки должны осознавать, что эти проблемы существовали с самого начала и внутри «государственнической» концепции выбора приоритетов: ведь она не отменяет того факта, что принятые в центре решения все равно надо проводить в жизнь. Эта концепция управления, односторонне направленного сверху вниз, может показаться чрезмерно жесткой: возможно, создание большего числа механизмов, работающих в обратном направлении, снизу вверх, и приведет к лучшей координации действий, но такая координация скорее пригодна для сферы услуг, предоставляемых определенному клиенту, и имеет мало общего с выработкой и осуществлением всеобъемлющих политических решений.
Управление — это разрешение конфликтных ситуаций
Развивая высказанные выше соображения об управлении как выборе приоритетов, я хотел бы показать, что управление предполагает также способность управляющей структуры успешно разрешать конфликты. В большинстве важных сфер политики сталкиваются разнообразные, а зачастую и диаметрально противоположные интересы различных участников политического процесса. Значит, должны существовать механизмы выработки авторитетных решений (кто выиграл, а кто проиграл) или поиска компромисса, устраивающего всех заинтересованных игроков. Опять-таки оказывается, что все альтернативные источники управления малопригодны для разрешения подобных противоречий, и даже если с их помощью удается эти противоречия устранять, то очень часто для полноценного урегулирования все равно необходима освящающая мощь государства. Государству в этом процессе может недоставать умения «всех примирить, все сгладить» (чем так хороши на первый взгляд разнообразные сети), но зато решения, которые оно находит, по большей части оказываются конструктивными.
Эта явная неспособность к снятию противоречий особенно очевидна в случае сетей и аналогичных политологических и управленческих моделей (Dowding 1995). Все они основаны по преимуществу на принципе консенсуса и исходят из того, что все члены «сети» имеют схожие представления и об основных проблемах, с которыми они столкнутся в своей деятельности, и о методах их решения. Если заглянуть еще глубже, то выходит, что все участники должны разделять некие общие политические установки. Фактически в некоторых концепциях развития сетевых структур прослеживается стремление снять потенциальные противоречия путем предоставления участникам этих сетей права самим решать, кто находится внутри, а кто вне их системы. Тенденция сглаживать острые углы видна и в рассуждениях о политических союзах или «экспертных сообществах» (Haas 1992; Adler, Haas 1992), которые на международном уровне играют примерно такую же роль, как «сети» внутри отдельной страны. В рамках данных структур, помимо принципиальных политических разногласий, могут возникать и чисто внешние расхождения, обусловленные национальными особенностями ведения политики, не говоря уже просто о национальных интересах. Все это заставляет усомниться в достижимости политики консенсуса.
Предполагаемое для подобных структур единство исходных установок подразумевает, что не должно быть разногласий относительно целей и приоритетов, которыми они должны руководствоваться в своей деятельности. Но такого благолепного согласия обычно не удается достичь: даже если участники и способны определить приемлемый для всех общий «абрис» проводимой политики, они вполне могут не договориться, а то и рассориться друг с другом по поводу конкретных шагов, которые им следует предпринять. Схожие конфликты относительно целей и средств, очевидно, возникают и внутри местных органов управления. Теоретические построения в этой области слишком часто ориентированы на опыт гораздо более централизованных систем, вроде Соединенного Королевства, а ведь в нем именно зависимость местных властей от центра и позволяет гасить возникающие конфликты (Rhodes 1988). Во многих сферах интересы различных местных группировок могут войти в противоречие друг с другом; всеобщая гармония тоже достигается редко, а значит для устранения проблем потребуются недюжинные способности к политическому торгу.
Впрочем, создатели одной из версий теории общественно-политических сетей не только допускают наличие конфликтов, но и, как кажется, упиваются возможностью их возникновения. Речь идет о так называемой концепции «идеологических коалиций» (Sabatier, Jenkins-Smith 1995). Она представляет куда более реалистичную картину, учитывающую политические расхождения между участниками «сети» и при этом предлагающую механизм снятия этих расхождений. Таким механизмом становится самообучение, или самонастройка. Если общественно-политические сети или цепочки местных органов управления способны осуществлять управление на территории своих стран, как о том заявляют защитники этих альтернативных источников власти, тогда их следует наделить способностью к разрешению конфликтов, неизбежно возникающих в ходе осуществления ими своей политики.
Еще более насущной эта задача является для надгосударственных и международных органов управления, представляющих собой куда более жесткие структуры по сравнению с социальными сетями или политическими объединениями. С этой точки зрения показательно, что концепция Евросоюза в одном из ее крайних проявлений представляет это объединение как некое протогосударство, постепенно приобретающее все больше характеристик, свойственных традиционному государству как таковому (Sbragia 1997). В нем предусмотрены правила голосования, позволяющие если не устранять конфликты, то по крайней мере определять источники напряжения и откладывать окончательное решение проблемы до тех пор, пока не наступит подходящий момент или не будет выработана наименее конфликтная процедура принятия решения. В рамках подобных надгосударственных образований всегда существует несколько альтернативных структур или несколько методов урегулирования конфликтных ситуаций посредством прямых контактов стран-участниц. Короче говоря, эти надгосударственные органы более походят на традиционное правительство, чем на свободные объединения, которыми по сути являются общественно-политические сети.
Управление — это не закон сохранения энергии
Специалисты по «новому управлению» зачастую исходят из нижеследующего убеждения: если государство не способно далее контролировать экономическую и социальную жизнь теми методами, которыми оно пользовалось в прошлом, это означает, что государство утрачивает свое значение и ему на смену должны прийти новые действующие лица. Иными словами, саму по себе идею руководства никто не отменяет, но предлагается взгляд, аналогичный закону сохранения энергии: если у кого-то прибавилось сил или власти, то у другого, соответственно, убавилось. Однако не лучше ли взглянуть шире и попытаться осознать управление как процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие, — так, что возросшее влияние одной группы его участников или одного органа управления на самом деле может способствовать более эффективному осуществлению своих функций другими участниками?
С моей точки зрения, это косвенное и, вероятно, невольное позитивное воздействие и возникает в том случае, когда в определенных сферах мы наблюдаем рост количества сетевых структур и использование этих структур государством. Привычные командные методы и способы контроля, действующие сверху вниз, могут не работать там, где наличествуют мощные и разветвленные общественнополитические сети. Но управление все равно осуществляется, причем осуществляется посредством все того же государства. Многие политические объединения действуют в рамках, установленных для них государством: решения, которые они принимают, должны соответствовать определенным параметрам, иначе государство может существенно сузить эти рамки. Эти новые источники управления возникают не сами по себе, как грибы после дождя; они, скорее, плод более изощренного стратегического планирования, необходимого в пору всеобщего скепсиса по отношению к государственным структурам, утратившим вес в общественном мнении. Если только у государства появляется возможность прибегнуть к помощи и авторитету частных организаций, оно обязательно попытается ими воспользоваться, но при этом будет на самом деле стараться упрочить свое собственное влияние и авторитет.
Весьма важно осознавать те дополнительные возможности, которые открывает для национальных правительств существование альтернативных источников власти, что, впрочем, не отменяет и потенциальной конкуренции между ними. Так, некоторые европейские правительства смогли использовать систему норм и стандартов, полученную ими извне, после подписания Маастрихтских соглашений, для того чтобы решить собственные социально-экономические задачи (прежде всего, касавшиеся снижения государственного дефицита), которые, пожалуй, было невозможно решить исключительно за счет внутренних средств (особенно если учесть интересы общественно-политических сетей). Схожим образом, международные институты служат сдерживанию потенциальных конкурентов; ведь большинство подписываемых соглашений по сути представляют собой способы регулирования рынка, а отнюдь не программы развития неограниченно свободной торговли[11]. Такие «мягкие» геополитические механизмы (Mann 1997) следует воспринимать не как способы ограничения государственного контроля, а напротив, его усиления: не случайно подобные договоры заключают именно государства, а не полностью независимые от них структуры. В том же контексте можно рассматривать и различные пути укрепления внутреннего законодательства за счет внешних источников: такими источниками являются политические институты, вроде европейского TREVI (Funk 1997).
Управление — это процесс адаптации
Я полагаю, что преуменьшение управленческой роли традиционного государства вытекает из статичного представления о правительстве и его способностях вырабатывать политику, адекватную поставленным целям. Так называемая «аутопойетическая школа» (in ‘t Veld, Schaap 1991; Bekke, Kickert, Kooiman 1995)[12] полагает, что присущее всякому обществу стремление к самоорганизации побуждает частные структуры (и лица) к противодействию попыткам государства как-то регулировать их поведение. Далее в своих рассуждениях исследователи не идут — между тем, если заглянуть поглубже, мы обнаружим примеры, показывающие, что правительство в свою очередь старается приспособиться к изменениям в общественной среде, чтобы и впредь успешно выполнять возложенные на него функции. Оно изыскивает для этого любые способы — как неформальные, так и требующие определенного формального закрепления. Возможно, вначале правительству требуется больше времени, чтобы приспособиться к новой среде, но множество фактов свидетельствует о том, что оно не менее способно к самообучению и адаптации, чем другие общественные институты.
Как только что было сказано, этот процесс может побуждать государство к поиску новых институциональных форм. В настоящее время в большинстве развитых стран проводятся реформы, которые можно интерпретировать как стремление государства соответствовать изменениям, происходящим в общественной и экономической жизни (Peters, Savoie 1996; Peters 1996). Многие примеры, которые обычно приводят в качестве доказательств «конца государства», на самом деле говорят лишь о стараниях правительства адаптироваться к новой среде, дабы сохранить рычаги эффективного управления. Все более активное включение в политический процесс различных коммерческих и некоммерческих организаций вовсе не обязательно должно означать, что правительство снимает с себя ответственность; просто оно обнаружило новые, менее затратные и более эффективные, способы достижения своих целей. Поскольку в обществе подобные организации часто пользуются бoльшим авторитетом, чем «забюрократизированные» государственные структуры, в итоге может оказаться, что степень управляемости не понизится, а напротив, повысится. Кроме того, как справедливо указывает Дж. Уилсон (Wilson 1997), стремление некоторых государств уйти от неокорпоративных моделей управления может повысить их готовность к самостоятельным и независимым действиям.
Наглядным примером способности правительств к адаптации могут служить изменения в налоговой политике. Критики традиционного государства с позиций «глобализации» во многом исходят из убеждения, что развитие мировых валютных рынков и рынков капитала делает для правительств невозможным, или по меньшей мере весьма затруднительным, формировать доходную часть своего бюджета прежними методами. Вероятно, так оно и есть, но похоже, что эти самые правительства быстро нашли новые способы пополнения казны. Действительно: на протяжении последних десяти лет уровень корпоративного налогообложения снижался; ведь корпорации теперь не знают границ, и чрезвычайно сложно привязать получаемые ими доходы к какомуто определенному месту[13]. Однако потери компенсировались за счет увеличения других статей государственных доходов. Из материалов Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD 1996) следует, что слегка возросли налоги на доходы физических лиц, но особенно увеличились потребительские налоги и налоги на социальное страхование, особенно в той части, которая выплачивается работодателем и становится новой формой корпоративного налога.
Специалисты по административному регулированию тоже приводят данные, свидетельствующие, что государственные органы стараются приспосабливаться к стремительно меняющимся политическим и экономическим реалиям (Wood, Waterman 1994). Компании, естественно, и в дальнейшем будут уклоняться от государственного контроля, но, повторю, этим дело не кончается: регулирующие организации оказываются вполне способными найти новые способы достижения своих целей. Одним из таких инструментов может стать передача контролирующих функций самим предприятиям — разумеется, с тем условием, что надзирающие инстанции могут лишить компанию этого права в случае злоупотреблений. Скажу еще раз: правительства умеют учиться не хуже, чем члены общественно-политических сетей или частные фирмы, работающие на мировых рынках.
Управление — это многогранная деятельность
До сих пор в наших рассуждениях управление представало неким единым и неделимым процессом. Однако если вспомнить, что политическую деятельность ныне принято описывать как последовательность определенных стадий (Jones 1984; Ham, Hill 1993), то становится очевидным, что успешное управление предполагает прохождение ступеней той же лестницы. Большинство критиков традиционных концепций управления сосредоточиваются прежде всего на этапе реализации политики, отчасти затрагивая и этап формирования программы действий. Так, поборники глобализации в основном разбирают огрехи управления на стадии его осуществления: по их мнению, правительство способно выработать экономическую политику, но не в силах добиться ее эффективной реализации, поскольку игроки на мировом рынке вполне могут противодействовать практическому применению предложенных правительством правил. Но с подобными неудачами можно столкнуться и проводя традиционную внутреннюю политику, а значит неумение адекватно руководить в рамках отдельной страны мало чем отличается от аналогичных ситуаций, возникающих в условиях глобализации (см. Gray 1998).
Пойдем далее: в пределах собственной страны правительство может варьировать свое влияние на происходящее в различных сферах национальной экономики. Например, рост мощных валютных рынков накладывает существенные ограничения на способность государства воздействовать на экономику традиционными средствами денежного регулирования. Но достаточно хотя бы бегло просмотреть «Файнэншл Таймс» или любую другую экономическую газету, и мы обнаружим, что некоторые рычаги все же остаются[14]. В частности, пути преодоления недавнего экономического кризиса в Японии были найдены в основном за счет внутренних ресурсов, а не благодаря усилиям, предпринятым на международном рынке (правда, первичный толчок был получен извне). Политика государства оказывается вполне успешной и в других сферах экономического регулирования, хотя на это приверженцы глобализации возразят, что активность правительства все равно ограничивается мировыми рынками: чрезмерное регулирование приводит к оттоку международного капитала.
От конечной стадии процесса управления перейдем к его началу — этапу формирования программы действий. Здесь на первый план выходят общественно-политические сети — конечно, если допустить, что они окажутся в состоянии умерить противоречия между своими членами. Подобные организации действительно могут выступить в роли «поставщиков идей» для правительственных программ или, по крайней мере, помочь наметить круг насущных вопросов и определить их суть. Но даже и в этом случае не исключены разногласия относительно предполагаемой политики и сложности с выработкой единой системы требований к государству. Приверженцы теории сетей, как кажется, склонны закрывать глаза на эти проблемы, но в реальной политике они могут возникать сплошь и рядом.
Следует также отдавать себе отчет в том, что формы управления в разных политических сферах различны. Внимательный читатель уже мог заметить, что большинство аргументов «глобалистов» так или иначе связано с экономической политикой (Strange 1196; Savoie 1996). Разумеется, экономика — вещь чрезвычайно важная, особенно если правительство хочет усидеть на своем месте (Fiorina 1991), но все же это не единственная его забота. Что же до остальных направлений деятельности государства, то там привычным механизмам управления еще есть где поработать (а быть может, и в экономике тоже). Конечно, теперь в политике практически нет областей, совершенно независимых от внешнего влияния, но все же в некоторых из них правительство (в традиционном его понимании) сохраняет за собой гораздо больше контролирующих рычагов. Скажем, влияние мирового рынка должно, вообще говоря, приводить к выравниванию внутреннего социального обеспечения, уровня пенсий и пособий и т. п., но есть данные, показывающие, что на деле расхождения в этой области сохраняются, а то и усиливаются (см. Esping-Andersen 1996; Adema 1997). С другой стороны, многие глобальные политические проблемы могут решаться только благодаря последовательным усилиям национальных правительств или действиям еще более мощных надгосударственных международных органов. Такова, например, проблема истощения природных ресурсов: решить ее можно только с помощью жестких законодательных мер, и вряд ли стоит надеяться, что она будет становиться менее острой по мере того, как ее насущность будет осознавать все более широкий круг лиц (Ostrom, Gardner, Walker 1994)[15].
Схожим образом, когда мы рассуждаем о роли социально-политических сетей, следует также учитывать различный характер и масштабы управления в разных политических сферах. В некоторых областях (прежде всего в тех, что связаны с промышленным производством) сетевые структуры могут быть очень влиятельными (Wilks, Wright 1987), на другие это влияние может распространяться в меньшей степени. Повторю: это не означает, что политика, проводимая в той или иной области, может в принципе не интересовать действующие в ней сетевые организации. Вопрос лишь в том, насколько эти относительно аморфные структуры оказываются способными определять политические предпочтения государства. Некоторые приверженцы теории сетей доходят в своих рассуждениях до того, что представляют правительство совершенно инертным, готовым (или даже обязанным) соглашаться со всеми действиями сетевых организаций, даже если эти действия прямо противоречат его нуждам. Конечно, из исследований, посвященных реализации политических решений, видно, что правительство порой не может полностью контролировать подобные ситуации, сообразуясь исключительно с собственными представлениями. Но правительства отнюдь не так пассивны, как хотелось бы тем, кто стремится сделать общественно-политические сети безраздельными властителями политического процесса. Какими бы ни были практические трудности, в большинстве случаев правительство не опускает руки и старается изобрести новые формы проведения своей политики или предложить новые программы, которые легче реализовать[16].
Наконец, дискуссия о (предполагаемом) упадке традиционных форм управления, похоже, относится прежде всего к вестминстерской системе, а не к другим типам политической организации государства. По моему мнению, это связано с историей политического и административного функционирования системы централизованного контроля, основанной на вертикальной подотчетности, и принципом работы «сверху вниз». Так, например, в трудах Ричарда Роуза (Rose 1974) и других ученых, пишущих о правительстве, формируемом по партийному принципу, подчеркивается, что победившая на выборах партия может использовать свое пребывание у власти для того, чтобы реализовать свои установки практически во всех сферах политики. Однако при других формах государственного устройства — даже в федеральном государстве, устроенном по вестминстерской системе, и/или при многопартийной системе — изначально существует гораздо меньше иллюзий относительно способности центральной власти контролировать все и вся. Соответственно, и угроза изгнания из централизованного рая в таком случае не выглядит столь ужасающей (Ware 1966). Схожим образом, участники политических игр, характерных для систем, которые предполагают создание коалиционных правительств, использование корпоративистских механизмов и/или опираются на принцип федерализма, уже давно привыкли приходить к компромиссам на основе политического торга. Соответственно, новые подходы к управлению вряд ли покажутся им столь уж новаторскими — по крайней мере, в том, что касается взаимодействия правительства с окружающей его внешней политической средой (Laver, Schofield 1990).
Управление предполагает ответственность перед обществом
Мое последнее соображение относительно управления состоит в том, что оно должно предусматривать определенные механизмы общественного надзора (Jorgensen 1997), — разумеется, если рассчитывать на то, что принимаемые решения должны обладать некоей легитимностью. Это фундаментальное требование к любой форме политической деятельности должно заставить как следует задуматься приверженцев теории «управления без правительства» (см. Rhodes 1997: 55–59). Устранение правительства из политической жизни — по крайней мере, в той форме, какая предлагается в некоторых исследованиях, — означало бы устранение скольконибудь реальной возможности общественного контроля. Пусть в результате управление и станет более эффективным, пусть даже какая-то часть общества и останется довольной его результатами, но все равно в таком случае не останется никаких ясных критериев ответственности. Недаром даже в рассуждениях о том, что в мире политики и управления произошли поистине тектонические сдвиги, постоянно проскальзывают нотки обеспокоенности тем, что этому новому миру по-прежнему чрезвычайно недостает сколько-нибудь четких правил игры.
Если согласиться с тем, что критерий ответственности принципиален для любого политического процесса, то оказывается, что управление без правительства, являющегося одной из его главных фигур (если не самой главной), в лучшем случае приведет к совершенно безответственному руководству государственным сектором экономики. В худшем же случае мы столкнемся с полной неконтролируемостью государственной политики; а ведь именно идея постоянного повышения общественного контроля составляет одно из направлений современного административного реформирования. Пренебрежение нормами ответственности и прозрачности вообще ставит под сомнение подобный способ управления. Из работ, анализирующих изменения, которые происходят сегодня в государственных структурах, явствует, что одна из множества претензий, предъявляемых к прежнему стилю руководства, связана с невозможностью для граждан воздействовать на процесс принятия государственных решений, а то и просто понимать эти решения (Pierre, Peters 1997). Обычно именно это имеют в виду, когда говорят о недостаточной прозрачности государства. Новая модель управления государственным сектором, пожалуй, делает этот процесс еще более замутненным и открывающим еще более широкие возможности для коррупции, чем методы старой бюрократии.
Одним из выходов из возникающего тупика может стать выстраивание управленческих структур, способных заместить прежние способы государственного вмешательства новыми формами общественного контроля. Так, например, принято осуждать стремление политических партий влиять на распределение государственных должностей: дескать, в итоге мы просто получаем систему отношений «патрон — клиент». Однако, возможно, этот механизм приходит на смену другим, более привычным методам общественного надзора за управлением. Если на самом деле все большее распространение получают нетрадиционные формы государственной службы, если в некоторых сферах государственной политики все более активно привлекаются к руководству общественно-политические сети, то нам приходится менять и наши представления о средствах контроля и отчетности, допустимых в условиях демократии. Возможен, впрочем, и другой вариант, который мне кажется даже более вероятным: со временем выяснится, что старая система административного контроля обладала многими преимуществами, которыми не грех воспользоваться и сейчас.
Вместо заключения
Мой главный вывод: государство не умерло, оно остается вполне жизнеспособным и важным элементом — и реальной системы управления, и научных рассуждений об управлении. Безусловно, как я уже говорил, наши представления о роли государства существенно изменились, так же как отчасти изменились и способы функционирования самого государства. Однако, анализируя процесс управления, все равно вначале стоит разобраться, чего же пытается добиться государство, и только потом пускаться в выяснение того, что не получилось и в чем причина отклонений от намеченного плана. Специалисты, изучающие практическую реализацию политических решений, убеждают нас в том, что многочисленные отклонения возникают всегда, но это вовсе не означает, что государство утратило свою мощь, просто оно далеко от совершенства.
Главным недостатком дискуссии о роли государства оказывается то, что часто она превращается в спор по принципу: «или — или». Гораздо более конструктивной кажется попытка выстроить более целостную и нюансированную картину, определив роль каждого из участников политического процесса в управлении обществом. В этот процесс вносят существенный вклад и общественно-политические сети, и мировой рынок, и надгосударственные и местные органы управления. Я постарался показать, что управление могут осуществлять и национальные правительства, но вовсе не настаиваю, что они единственный значимый игрок на этой сцене. Необходимо учесть все вышеперечисленные составляющие и выстроить на этой основе более полную и всеобъемлющую концепцию управления, которая позволит дать системный анализ процессов, протекающих в современном обществе и экономике.
BIBLIOGRAPHY
Adema, W. 1997. What do countries really spend on social policies: a comparative note, oecd Economic Studies 28:153-67.
Adler, E., and P. M. Haas. 1992. Conclusion: epistemic communities, world order and the creation of a reflective research program. Inter national Organization 46:367-90.
Almond, G. A. 1988. The return of the state. American Political Science Review 8: 853-74.
Bekke, H. A. G. M., W. J. M. Kickert, and J. Kooiman. 1995. Public management and governance. In Public Policy and Administration Sciences in the Netherlands, eds. Kickert and F. A. van Vught. London : Har vester / Wheatsheaf.
Berger, S., and R. Dore. 1996. National Diversity and Global Capitalism. Ithaca , ny : Cornell University Press.
Bovens, M. A. P. 1990. Review article: The social steering of complex organizations. British Journal of Political Science 20:91-118.
Calvert, R. L. 1995. The rational choice theory of institutions: implications for design. In Institutional Design, ed. D. Weimer. Institutional Design. Dordrecht : Kluwer.
Carnoy, M. 1993 Whither the nation state. In The New Global Economy in the Information Age, ed. Carnoy. College Park : Pennsylvania State University Press.
Crane, В . В . 1993. International population institutions: adaptations to a changing world. In Institutions for the Earth, eds. P. M. Haas, R. O. Keohane, and M. Levy. Cambridge , ma : Harvard University Press.
Crozier, M., and S. Trosa. 1992. La decentralisation: Reforme de l’Etat. Boulogne : Pouvoirs Locaux.
Daugbjerg, С . 1998. Similar problems, different policies. In Comparing Policy Networks, ed. D. Marsh. Buckingham: Open University Press.
Daugbjerg, C, and D. Marsh. 1998. Explaining policy outcomes: integrating the policy network approach with macro-level and
micro-level analysis. In Comparing Policy Networks, ed. Marsh. Buck ingham: Open University Press.
Dimaggio, P. J., and W. W. Powell. 1983. The iron cage revisited: insti tutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review 48:147-60.
Dowding, K. 1995. Model or metaphor?: A critical review of the policy network approach. Political Studies 43:136-58.
Dror, Y. 1986. Policymaking Under Adversity. New Brunswick , nj : Trans action.
Esping-Andersen, G. 1996. Welfare States in Transition. London : Sage.
Eulau, H. 1996. Micro-macro Dilemmas in Political Science. Norman : Uni versity of Oklahoma Press.
Evans, P. В ., D. Rusechmeyer, and T. Skocpol. 1985. Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press.
Fiorina, M. P. 1991. Elections and the economy in the 1980s. In Politics and the Economy in the 1980s, eds. A. Alesina and G. Carliner. Chica go : University of Chicago Press.
Funk, A. 1997. Forced cooperation and the reliance of the member states on the institutional framework of the eu: the case of the third pillar. Paper presented to daad Conference on Europeanization in Interna tional Perspective, University of Pittsburgh , Pittsburgh , pa , September.
Garrett, G., and G. Tsebelis. 1996. An institutionalist critique of inter- governmentalism. International Organization 50, 269-99.
Gray, P. 1998. Public Policy Disasters in Western Europe . London : Rout ledge.
Green, D. P., and I. Shapiro. 1994. Pathologies of Rational Choice Theo ry. New Haven : Yale University Press.
Greer, P. 1994. Transforming Central Government: The Next Steps Initia tive. Buckingham: Open University Press.
Haas, P. 1992. Introduction: epistemic communities and international policy coordination. International Organization 46:1-35.
Hallerberg, M., and S. Basinger. 1998. Internationalization and changes in tax policy in oecd countries: the importance of domestic veto players. Comparative Political Studies 31:321-52.
Ham, C, and M. Hill. 1993. The Policy Process in the Modern Capitalist State , 2nd. ed. New York : Wheatsheaf.
Hanf, K., and T. A. J. Toonen. 1985. Policy Implementation in Federal and Unitary States. Dordrecht : Kluwer.
Hirst, P., and G. Thompson. 1996. Globalization in Question. Oxford Polity.
Hjern, В ., and D. O. Porter. 1980. Implementation structures: a new unit of administrative analysis. Organisation Studies, 1:119-36. Hogwood, B. W. 1994. A reform without compare?: the next steps restructuring of British central government. Journal of European Public Policy 1:71-94.
Hogwood, B. W., and L. A. Gunn. 1984. Policy Analysis for the Real World. Oxford : Oxford University Press.
Hooghe, L. 1996. Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance. Oxford : Clarendon Press.
in’t Veld, R.J., and L. Schaap. 1991. Autopoesis and Configuration Theory. Dordrecht : Kluwer.
Jones, С . О . (1984) An Introduction to the Study of Public Policy. Monterey , ca : Brooks/Cole.
Jorgensen, Т . В . 1997. Public in and in-between time. Paper presented at annual meeting of the European Group on Public Administration, Leuven , Belgium , September.
Kickert, W. J. M. Public management in the United States and Europe . In Public Management and Administrative Reform in Western Europe , ed. Kickert. Cheltenham : Edward Elgar.
King, G., R. O. Keohane, and S. Verba. 1994. Designing Social Inquiry. Princeton : Princeton University Press.
Kohler-Koch, B. 1996. Catching up with change: the transformation of governance in the European Union. Journal of European Public Poli cy 3.
Kooiman, J. 1993a. Socio-political governance. In Modern Governance, ed. Kooiman. London Sage.
_ __ 1993b. Findings, speculations and recommendations. In ibid.
Lane, J.-E. 1983. The concept of implementation. Statsvetenskapliga Tidskrift 86:17-40.
Laver, M., and N. Schofield. 1990. Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe . Oxford : Oxford University Press. Linder, S. H., and B. G. Peters. 1998. Excavating the normative features of process claims: a reconstruction of the 1980s debate on implemen tation. Unpublished paper, School of Public Health , University of Texas Health Science Center, Houston , TX .
Lundquist, L. 1987. Implementation Steering: An Actor-Structure Approach. Lund : Studentlitterarur.
Mann, M. 1997. Has globalization ended the rise and rise of the nation state? Review of International Political Economy 4:477-96.
March, J, G., and J. P. Olsen. 1984. The new institutionalism: organization al factors in political life. American Political Science Review 78:734-49.
__ 1989. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Political Life. New York : Free Press.
Milward, A. 1992. The European Rescue of the Nation State. London : Rout ledge.
Nordlinger, E. 1981. On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge , ma : Harvard University Press.
Nye, J. S., P. D. Zelikow, and D. С King. 1997. Why People Don’t Trust Government. Cambridge , ma : Harvard University Press.
Ohmae, K. 1995. The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies. New York : Free Press.
Ostrom, E., R. Gardner, and J. Walker. 1994. Rules, Games and Common- Pool Resources. Ann Arbor : University of Michigan Press.
Ostry, S. 1997. Globalization and the nation state. In The Nation State in a Global/Information Era: Policy Challenges, ed. T. Courchene. Kingston , Ont.: John Deutsch Centre.
Pacquet, G. 1993. Governance distributee et habitus centralisier. Trans itions of the Royal Society of Canada , Sixth Series, VI:97-111.
Peters, B. G., and D. J. Savoie. 1996. Governance in a Changing Envi- ronment. Montreal & Kingston : McGill-Queen’s University Press.
Peters, B. G. 1996. The Future of Governing. Lawrence : University Press of Kansas .
____1997. The Politics of Policy Coordination. Ottawa : Canadian Cen tre for Management Development.
____1998. The New Institutionalism in Political Science. London : Cassell.
Pierre, J., and B. G. Peters. 1997. Citizens vs. the new public manager: The problems of mutual empowerment. Unpublished paper, Depart ment of Political Science, University of Pittsburgh . Pressman, J. L., and A. Wildavsky. 1974. Implementation. Berkeley :
University of California Press.
Reichard, С 1997. "Neues Steurungsmodell": Local reform in Germany . In Public Management and Administrative Reform in Western Europe , ed. W. J. M. Kickert. Cheltenham : Edward Elgar.
Rhodes, R. A. W. 1988. Beyond Westminster and Whitehall . London : Unwin Hyman.
1997. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open University Press.
Rittberger, V. 1993. Regime Theory and International Relations. Oxford : Clarendon Press.
Rose, R. 1974. The Problem of Party Government. London : Macmillan.
1978. What is Governing: Purpose and Policy in Washington . Engle wood Cliffs, nj: Prentice-Hall.
1980. Steering with two sets of hands on the tiller. In Presidents and Prime Ministers, eds. R. Rose and E. Suleiman. New York : Holmes and Meier.
Rosenau, J. N, and E.-O. Czempiel. 1992. Governance Without Govern ment. Cambridge : Cambridge University Press.
Sabatier, P. A., and H. Jenkins-Smith. 1993. Policy Change and Learning: An Advocacy-Coalition Approach. Boulder , со : Westview.
Savoie, D. J. 1996. Globalization and Governance. In Governance in a Changing Environment, ed. B. G. Peters. Montreal & Kingston : McGill-Queen’s University Press.
Saward, P. 1997. In Search of the Hollow Crown. In The Hollow Crown, eds. P. Weller, H. Bakvis, and R.A.W. Rhodes. London : Macmillan.
Sbragia, A. M. 1997. Governance in the European Union. Paper for Con ference on Governance Theory, Ross Priory, Dumbarton , Scotland .
Schmidt, V. A. 1998. Convergent pressures, divergent responses. In The State Still Matters, ed. D. Solinger. London : Routledge.
Schon, D. A., and M. Rein. 1994. Frame Reflection: Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York : Basic Books.
Sen, S. 1998. Empire of Free Trade: The East India Company and the Making of the Colonial Marketplace. Philadelphia : University of Pennsylvania Press.
Soskice, D. 1998. Convergence of economic action? German and British cases. Lecture, Nuffield College , Oxford , June 1.
Strange, S. 1996. The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy. Cambridge : Cambridge University Press.
Ware, A. 1996. Democracy and North America . London : Frank Cass.
Weller, P., H. Bakvis, and R. A. W. Rhodes. 1997. The Hollow Crown. London : Macmillan.
Wildavsky A. 1966. The political economy of efficiency: cost-benefit analysis, systems analysis and program budgeting. Public Adminis tration Review 26:292-310.
Wilks, S., and M, Wright. 1987. Comparative Government Industry Rela tionships: Western Europe , the United States and Japan . Oxford : Claren don Press.
Wilson, G. K. 1997. The state of the state in advanced industrial coun tries. Paper presented at Triennial Conference of the International Political Science Association, Seoul , Korea .
Wood, Б . D., and R. W. Waterman. 1994. Bureaucratic Dynamics. Boul der , со : Westview.
[*] B. Guy Peters, “Globalization, Institutions, and Governance,” in Governance in the Twenty-first Century: Revitalizing the Public Service, ed. Peters, B. Guy and Donald J. Savoie (Montreal & Kingston, London, Buffalo: McGill-Queen’s University Press, 2000). Copyright ї 2000 Canadian Centre for Management Development Copyright ї 2000 McGill-Queen’s University Press Перевод с английского Николая Кербера.
[1] Можно было бы, конечно, применить на практике теорию разумного выбора, но столь респектабельное заглавие льстит любому ученому.
[2] В другой своей статье (Rose 1980) Р. Роуз описывал управление в США как «две пары рук на одном кормиле».
[3] Справедливости ради надо сказать, что и некоторые консерваторы могут приветствовать тактику разброда и шатаний: ведь она усиливает предубежденное отношение ко всему государственному и, как следствие, не дает правительству возможности предпринять хоть какие-то шаги, которые могли бы ущемить экономические свободы.
[4] В терминах, предложенных в работе (Dimaggio, Powell 1991), этот изоморфизм может быть «принудительным» или «подражательным». Иначе говоря, международное окружение может воздействовать столь мощно, что принуждает государство избирать определенные модели или государство по собственной воле старается их воспроизвести.
[5] В данной области куда более действенными оказываются вполне привычные факторы: мнение тех, кто обладает правом решающего голоса внутри страны, и внутренняя политическая инерция.
[6] Не до конца ясно, считать ли понятие «сети» новым явлением или скорее осознанием явления, которое существовало в течение определенного времени, но для которого не сразу удалось подыскать имя или предложить адекватное концептуальное осмысление. Я подозреваю, что истина лежит где-то посередине.
[7] Модель «многоуровневого управления» (Hooghe 1996) была направлена на то, чтобы учесть интересы всех трех уровней власти в Европе, причем на каждом этапе ее реализации за национальными правительствами отдельных стран закреплялись весьма важные функции.
[8] Такие объединения тем не менее тоже обладают определенными институциональными чертами (см. Peters 1998).
[9] С близкой моему сердцу колокольни Евросоюза хочется взирать на эту «межправительственную» концепцию с подозрением. Но как бы нам того ни хотелось, ее популярность заставляет признать, что это новое образование можно рассматривать просто как еще один пример сознательного объединения самостоятельных политических игроков.
[10] Именно это обстоятельство легло в основание той критики, которой были подвергнуты рационализаторские предложения по формированию бюджета США в прошлом (см. Wildavsky 1966); как это ни парадоксально, она вполне применима и к недавним новым попыткам децентрализовать данный процесс.
[11] Экономист Уильям Нисканен как-то заметил, что договор о подлинно свободной торговле не должен содержать более одного абзаца. Прямо скажем, из недр Североамериканского соглашения о свободе внешней торговли, ВТО и иже с ними выходят куда более пространные документы.
В своих исследованиях международных институтов сторонники теории разумного выбора подчеркивают, что одним из преимуществ организаций типа ВТО является то, что они, ограничивая конкуренцию, накладывают те же ограничения и на самих себя (Calvert 1995).
[12] «Аутопойетической» называется способность частного сектора к самоосознанию и самоорганизации с целью противодействия государственному регулированию.
[13] Дело не в том, что государство не в силах взыскивать налоги. Проблема явно носит технический характер: просто трудно распределить получаемую корпорациями прибыль по тем местам, где они функционируют.
[14] Не следует полностью разочаровываться в старых приемах: усилия правительств по манипулированию денежной массой все же приносят кое-какие положительные результаты.
[15] Проблема природных ресурсов порождена расхождением индивидуальных и коллективных интересов. Каждый отдельный индивидуум стремится к тому, чтобы потреблять как можно больше общих ресурсов — нефти, рыбы и т. п., но таким образом истощаются коллективные запасы и в итоге становится хуже всем и каждому.
[16] Ученые, отстаивающие принцип «снизу вверх» в практической реализации политики (Elmore 1980; Barrett, Fudge 1980), полагают, что нужно исходить из возможностей, которыми располагают сетевые структуры. Я думаю, что правительство может разработать более эффективные формы реализации своих программ, работающие по принципу «сверху вниз».