Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Все, кому приходилось непосредственно наблюдать взаимодействие российских граждан с постсоветской государственной машиной — участвовать в избирательных кампаниях, следить за политическими дискуссиями, оформлять дачу в собственность или регистрировать приезжего приятеля, — неизменно сталкиваются с поразительным обстоятельством: подавляющее большинство граждан и даже собственно участников политического процесса не понимают устройства демократического государства, функций органов власти и должностных лиц: кто за что отвечает и к кому по какому поводу обращаться.
Конечно, это связано с низким уровнем политической культуры и только начинающей зарождаться традицией политического образования в стране. Невнятность в представлениях о назначении институтов также усугубляется хаосом, царящим в области административных наименований современной России.
Неупорядоченность этой сферы можно проиллюстрировать на примере трех субъектов РФ — Тюменской области и входящих в нее Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. В Тюменской области органы власти называются Администрация и Областная дума, в то же время законодательный орган власти Ямало-Ненецкого округа — Государственная дума, а исполнительный орган власти Ханты-Мансийского округа — Правительство. Простому обывателю или чиновнику районной администрации кажется, что Государственная дума и Правительство более важные и влиятельные органы власти, чем Областная дума и Администрация, хотя ситуация, скорее, обратная.
Через изменение наименования должности руководителя в Санкт-Петербурге попытались продемонстрировать его конституционный статус самостоятельного субъекта РФ, а не рядового города, такого же, как Новосибирск или Тольятти. Решение о переименовании мэра в губернатора закрепляло в общественном сознании статус руководителя города, равнозначный статусу руководителей других российских регионов, а не городов. Возможно, сохранение в Москве (которая также является отдельным субъектом РФ) должности мэра мешает полноценному разделению функций между городской (региональной) и районной (муниципальной) властью. В современной неупорядоченной системе официальных наименований сосуществуют термины из разных исторических периодов и политических традиций:
— из политического языка дореволюционной России (губернатор, дума);
— из политического языка СССР (совет народных депутатов, полпред);
— из политического языка западных государств (президент, префект);
— из языков и политических традиций народов России (хурал, кожуун).
Так, для наименования территориальных единиц одного уровня используются термины сельсовет и уезд, для глав региональных органов исполнительной власти в разных субъектах РФ — Председатель Правительства и Премьерминистр.
Во многих случаях подобные терминологические различия можно объяснить только сиюминутной политической конъюнктурой либо прихотью тех или иных региональных или местных властей. Однако в некоторых случаях определенную логику в различиях между административными наименованиями выделить можно.
Например, существенно различаются терминологические системы республик и других субъектов Российской Федерации. Республики в своей административной терминологии во многом копируют административную терминологию самостоятельных государств и менее всего используют термины, восходящие к политической традиции Российской империи: ими руководят президенты, главы, парламенты, государственные советы, палаты представителей, верховные хуралы, правительства и премьер-министры, в то время как во главе остальных субъектов Федерации стоят губернаторы, думы и администрации.
Бессистемность административных наименований хорошо видна на примере законодательных органов власти в субъектах РФ, для которых используются 22 различных термина. В 21 республике в составе РФ используются следующие официальные наименования:
Парламент — в восьми республиках (из них в двух республиках — как единственное название, в пяти — как одно из двух равнозначных наименований),
Государственный совет — в пяти республиках (при этом в Адыгее — как часть составного наименования Государственный совет — Хасэ),
Государственное собрание — в пяти республиках (при этом в Республике Алтай как часть составного наименования Государственное собрание — Эл Курултай, в Башкортостане — наряду с составным наименованием Государственное собрание — Курултай, в Якутии наряду с наименованием Ил Тумэн),
Народное собрание — в трех республиках,
Народный хурал — в двух республиках,
Законодательное собрание — в одной республике,
Верховный хурал — в одной республике,
Верховный совет — в одной республике.
В 68 краях, (автономных) областях, автономных округах и городах федерального значения в составе России используются следующие наименования:
Областная дума — в 22 регионах (в одном регионе это наименование обозначает одну из палат Законодательного собрания),
Законодательное собрание — в 22 регионах,
Государственная дума — в пяти регионах (в одном регионе как часть официального наименования Государственная дума автономного округа),
Совет народных депутатов — в трех регионах,
Областной совет народных депутатов — в двух регионах,
Областной совет депутатов — в одном регионе,
Областное собрание (депутатов) — в трех регионах,
Собрание депутатов — Окружное собрание — в одном регионе,
Городская дума — в одном регионе,
Окружная дума — в двух регионах,
Дума (автономного округа) — в четырех регионах,
Законодательная дума — в одном регионе,
Губернская дума — в одном регионе,
Законодательный суглан — в одном регионе.
В то время как представители власти, казалось бы, должны стремиться устранить существующую путаницу в системе административных наименований, они эту путаницу зачастую, наоборот, увеличивают. Например, в Москве с середины 90-х годов существовал институт районных управ, к этому органу власти горожане привыкли обращаться при возникновении проблем местного уровня. В результате судебных решений районные управы были признаны органами местного самоуправления и выведены за рамки исполнительной властной вертикали. Тогда власти Москвы объявили о создании управ районов (местных подразделений исполнительной государственной вертикали). Одновременно с этим бывшие районные управы были переименованы в муниципалитеты, а бывшие советники районных собраний стали депутатами муниципальных собраний. Учитывая, что часть полномочий бывших районных управ (ставших муниципалитетами) была передана созданным управам района, москвичи были окончательно дезориентированы — куда и по каким вопросам нужно обращаться.
Разнобой наименований, который некоторым политикам удается использовать для достижения своих целей, часто вызывает у современников определенные неудобства. Однако он может представлять ценный материал для анализа общественных процессов.
Разнородность административных наименований, естественно, связана прежде всего с внеязыковыми процессами, происходившими в стране в последние десятилетия. Переход от советской системы государственного устройства к новому — открытому и демократическому — предполагал упразднение многих существовавших органов власти и должностей и появление новых, которые было необходимо как-то именовать.
Можно отметить, что все активные языковые процессы в этой сфере — прямое отражение общественных процессов конца 80-х — 90-х годов и того, как они воспринимались и воспринимаются среди разных групп элиты.
«Интеграция в сообщество западных демократий». Восприятие демократии как сознательно перенимаемой модели государственного устройства предопределяет заимствование наименований из политических систем западных стран (прежде всего, США). В официальном и неофициальном (СМИ, устная речь) политическом языке применительно к российским реалиям начинают употребляться слова парламент, спикер, мэр, омбудсмен.
«Восстановление преемственности». Возврат к прерванной большевистским переворотом российской государственности предполагает апелляцию к политическим институтам Российской империи и их наименованиям — дума, управа, волость. В противовес этому осознанное и активное нежелание отказаться от советского периода, попытка представить систему государственной власти преемником советской во многих регионах и населенных пунктах выражается в сохранении некоторых советских наименований (Совет народных депутатов, сельсовет). Необходимо отметить, что в системе управления на федеральном уровне после принятия Конституции РФ 1993 года советская политическая терминология практически не используется.
«Децентрализация». Самостоятельность регионов и «возрождение» (или создание) государственности различных этнических групп, проживающих в России, проявляется в появлении в разных точках страны хурала, суглана, курултая и т. д.
Продолжающиеся споры и дискуссии об использовании тех или иных наименований показывают, что эта терминологическая область для многих носителей языка не является нейтральной. Так, один из лидеров государственного переворота в октябре 1993 года Альберт Макашов ясно показал, что политическое противостояние имеет для него языковое и стилистическое измерение, когда требовал, «чтобы никогда на русской земле не было ни мэров, ни пэров, ни херов». Спустя восемь лет, в ноябре 2001 года, в Астраханской области дебаты о переименовании законодательного органа власти превратились в идеологический спор среди депутатов: коммунисты предлагали наименование Областной совет, «правые» — Областная дума, а независимые депутаты — стилистически нейтральное Законодательное собрание. А совсем недавно, при рассмотрении в Государственной думе РФ проекта закона о местном самоуправлении, подготовленного комиссией Д. Н. Козака, одним из вопросов, вызвавших наиболее горячее обсуждение, стал вопрос о наименовании муниципальных образований в России (один из депутатов выступал с идеей «возвращения традиционных наименований — волость и уезд»).
Интересно рассмотреть практику использования административных терминов в современных российских СМИ. С одной стороны, многообразие используемых наименований увеличивается за счет использования дополнительных слов из разных политических традиций (так, в СМИ Совет Федерации нередко называется сенатом, а его председатель — спикером). С другой стороны, у журналистов, стремящихся доступно донести информацию до читателя, есть тенденция к унификации наименований. Например, термины губернатор и мэр стали использоваться для наименования всех глав регионов и городов: «Госсовет — это собрание губернаторов» (хотя официальные наименования должностей входящих в него глав регионов — не только губернаторы, но и президенты, главы администраций и т. д.); «мэры городов» (в том числе глава администрации Калининграда).
Характерно, что для должностных лиц и органов власти прошлого (советского или досоветского) периода или иностранных государств в последнее время в СМИ часто используются современные российские наименования. В некоторых случаях можно думать, что это — журналистское незнание исторических или иностранных терминов. В некоторых — это элемент сознательной языковой игры (ср. у А. П. Чехова — «римский городовой», у Михаила Светлова — «Гренадская волость»). Но часто такое употребление выглядит как семантический сдвиг, демонстрирующий постепенную универсализацию административных терминов (глава региона — губернатор, глава города — мэр, назначенный представитель главы в районе — префект, законодательный орган — законодательное собрание или парламент и т. д.). Так, про одного из государственных деятелей можно прочесть, что «в советское время он был префектом одного из районов Чечено-Ингушетии, а затем ее вице-премьером» (Время новостей. 6.02.2003), а аким одной из областей Казахстана в российской газете может быть назван губернатором (КоммерсантЪ. 1.04.2002).
Такая универсализация терминов свидетельствует о постепенном закреплении в неофициальном языке некоторой новой системы наименований должностей, органов власти и территорий, во многом не совпадающей с официальной терминологией, но значительно более упорядоченной и последовательной. Возможно, система наименований, возникающая в СМИ, — прообраз естественно возникающей унифицированной системы официальных административных терминов.
Изменения, происходившие в системе административных наименований в конце 80-х и в 90-е годы, отражали стремление к интеграции в сообщество западных демократий, к восстановлению преемственности с досоветской Россией, а также сепаратистские настроения отдельных территорий. Можно предположить, что наблюдаемая сейчас тенденция к унификации наименований органов власти и должностей, начавшаяся в неофициальном языке, является отражением стремления общества к упорядочиванию революционного наследия, созданию на базе возникшего многообразия единых и понятных для всех правил и форм.