Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
(26 марта 1998 года)
Работа разделена на две части:
1) «диагноз» (основные пороки) системы управления (в первую очередь, исполнительной власти) и системы государственной службы;
2) направления реформирования.
Основные параметры «диагноза»
1. Имеет место кризис доверия граждан к власти. Это следствие того, что:
– отсутствует постоянный диалог между властью и обществом;
– управленческие методы воздействия не переросли в методы взаимодействия;
– исполнительная власть в целом закрыта для общественного контроля и гражданских инициатив.
2. Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.
Прежде всего, чрезмерная близость президента к исполнительной власти сужает возможности политического маневра главы государства.
Что касается исполнительной и законодательной ветвей, то имеет место размытость полномочий в сфере издания нормативных актов.
3. Слаба единая система исполнительной власти («исполнительная вертикаль»). Некоторые проявления этого:
– отсутствие ясности, чьими органами (Центра или регионов) являются многие органы исполнительной власти;
– неисполнительность, «тромбы» в управленческих каналах;
– запутанность отношений между Федерацией и субъектами РФ по финансированию государственных функций;
– отсутствие ясных критериев по образованию территориальных подразделений федеральных органов власти.
4. Плохо используются правовые методы управления; в частности, не освоено управление на основе соблюдения компетенции. Отсюда:
– отсутствие автоматизма при реализации задач;
– отсутствие четких рамок ответственности;
– пересечение многих полномочий разных органов;
– неудовлетворенность многих ведомств своим статусом;
– ориентация на «вышестоящие» указания, а не на требования законодательства;
– стремление к необоснованному расширению своих полномочий, в том числе по распоряжению государственным имуществом, по лицензированию и сертификации, по расширению влияния на приватизированные предприятия и т. п.
5. Отсутствует четкое функциональное деление органов исполнительной власти. Вследствие этого:
– очень неравномерно распределяются функции между органами исполнительной власти;
– вид (статус) органа исполнительной власти почти не влияет на объем и характер осуществляемых им функций;
– преобладает отраслевой подход к сферам управления;
– министерства и ведомства по-разному понимают свои функции, по-разному соотносят их с реализацией конституционных предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.
Отсюда вытекает явное несовершенство и системы исполнительной власти в целом, и структуры ее органов. Почти каждая реорганизация происходит на основе субъективных критериев. В результате управление многими сферами запутанно и, соответственно, неэффективно. В качестве примера описывается такая стратегическая отрасль, как авиация.
6. Устарели системы ресурсного и технологического обеспечения органов управления.
7. Необходима реформа системы государственной службы.
8. Остро стоит проблема коррупции.
Направления реформирования
Направления реформирования «зеркально» отражают перечисленные проблемы. Наиболее существенными предложениями являются следующие.
1. Необходимо ввести политическое дистанцирование главы государства от исполнительной власти. Эта переакцентировка позволит президенту страны сосредоточить внимание на стратегических вопросах, таких как вопросы государственной политики, согласованного функционирования институтов власти, взаимоотношения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации. Правительство, в свою очередь, получит возможность сконцентрировать усилия на решении основных экономических и социальных задач, на руководстве звеньями исполнительной власти и на координации и контроле их деятельности.
Это потребует как внутриорганизационных преобразований (прежде всего, перестройки структуры и характера деятельности Администрации Президента Российской Федерации), так и законодательного усиления рычагов правового воздействия главы государства на должностных лиц разных уровней. В этих целях в перспективе будет необходимо:
– перевести в прямое ведение Президента РФ систему вневедомственных контрольных и надзорных органов, в том числе, возможно, и органов прокуратуры;
– более четко законодательно закрепить полномочия Президента РФ привлекать к дисциплинарной ответственности руководителей органов исполнительной власти всех уровней в случае нарушения ими федерального законодательства;
– законодательно упорядочить систему органов, действующих в качестве прямых каналов реализации отдельных президентских полномочий. Такого рода органы (иные структуры) должны будут юридически и фактически являться органами не исполнительной, а президентской власти[1].
2. Необходимы следующие изменения в системе исполнительной власти. а) Установление трехвидовой системы органов исполнительной власти, включающей:
— министерство,
— федеральную службу (федеральное управление),
— федеральный надзор.
Каждый из этих видов имеет собственную специфику.
б) Введение принципиально нового уровня ответственности министров и, соответственно, их нового статуса. Число министерств должно быть сокращено (ориентировочно до 15). Тем самым правительство должно превратиться из аморфного органа в подлинный Кабинет министров.
У каждого министра должно быть гораздо больше полномочий и ресурсов для проведения государственной политики. Над министрами не должно быть «комиссаров», «координаторов» и т. п. Мы не избавимся от коллективной безответственности, пока будем распылять полномочия и ответственность между премьером, вице-премьерами, департаментами аппарата правительства и министрами.
Фигура министра должна стать ключевой в исполнительной власти. Сегодняшняя частая ротация министров резко снижает эффективность управления и вызвана не столько кадровыми ошибками, сколько стремлением держать руки министров связанными.
В результате отпадет необходимость в «блоковых» вице-премьерах, а также в отраслевых департаментах аппарата правительства. Их наличие несовместимо с новой моделью министерской власти. Кстати, новой — для нас, так как практически нигде в мире надстроек над министрами нет.
3. В рамках исполнительной вертикали необходима значительная децентрализация исполнительно-распорядительной деятельности при одновременной централизации законодательной и контрольной деятельности по предметам совместного ведения. Москва не должна в таком объеме, как сейчас, управлять регионами. Тем более что на практике это управление во многом формально, а ответственность продолжает лежать на федеральной власти.
Справку подготовил Михаил Краснов.
[1] Поясним, что речь в 1997 году шла не об еще большем усилении президентских полномочий, а о реализации идеи большей ролевой четкости, которую мы поддерживаем и сегодня. Президент не должен участвовать в текущем управлении (это — задача Правительства), а должен сосредоточиться на обеспечении правового порядка.