Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| Сложившаяся к настоящему моменту система финансирования судебной власти не обеспечивает эффективного использования государственных средств, консервирует существующие проблемы, поэтому следует рассмотреть альтернативные методы финансирования, их достоинства и недостатки, а также возможности их внедрения в российскую практику. Правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в основном государство. Можно выделить пять компонентов услуги: — производство правовых норм; — надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей; — судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов; — профилактика правонарушений; — исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний. Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов – Конституционному cуду РФ, Верховному cуду РФ, Судебному департаменту при Верховном cуде РФ и Высшему арбитражному суду РФ; для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны. Основное преимущество традиционного подхода к финансированию «производства правопорядка» заключается в том, что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими. Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее. Рассмотрим, с чем связаны недостатки традиционного способа. ╥ Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором. В отношении «производства правопорядка» это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее время система финансирования «производства правопорядка» не дает возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического торга заинтересованных министерств. В табл. 1 представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка. Таблица 1 Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка (2000)
Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 году. Как видно из табл. 1, расходы федерального бюджета на судебную систему меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в два раза и на органы внутренних дел и прокуратуры – почти в четыре раза. Надо отметить, что указанное соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка. Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами «производства правопорядка». Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара – на судебную систему и 11 долларов – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом – 52 доллара, 1 доллар и 10 долларов[1]. Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее значение, чем развивающиеся, финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовно-исполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции. ╥ Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что она ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. Это верно не только для судебной системы, но также и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел. ╥ Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование. ╥ Четвертый и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта система обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка» без повышения качества услуг. При определенных условиях ликвидировать эти недостатки может программно-целевое финансирование. Программно-целевое финансированиеПрограммно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам: соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы; оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий; возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств. Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и социальным проблемам включались в народно-хозяйственный план, образуя как бы его третий разрез, наряду с отраслевым и территориальным. Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что: — финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты; — появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат; — гибкое перераспределение средств между различными элементами производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов. Но у программно-целевого финансирования всей системы «производства правопорядка» есть недостатки: — создание организационно-процедурного механизма программно-целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.); — объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день маловероятным; — печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко. За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были разделены по следующим направлениям:
Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств. За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот. Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах. Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем сохранение существующей ведомственной системы финансирования «производства правопорядка» обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, содержание такого количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману, и т. д. Бюджетирование, ориентированное на результат
Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы. Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства сообразно целям своей программы. Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие. Вот, например, как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty’s Treasury Spending Review 2000: «Правительство обязуется к 2004 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом: повысить как минимум на 5 процентов долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, “достаточно удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным”[2] усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия; сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по другим причинам): для всех категорий подсудимых – до уровня, который должен быть определен к марту 2001 года; для злостных несовершеннолетних преступников (в возрасте от 10 до 17 лет, имеющих три и более судимости и арестованных в течение трех лет с момента вынесения последнего приговора) – со 142** до 71 дня к 2002 году, и сохраняя этот уровень в дальнейшем. обеспечить рассмотрение 80 процентов всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков» Судебная реформа в России предоставляет хорошие возможности для внедрения ориентированного на результат бюджетирования, так как ее результаты, как ожидается, должны найти свое отражение во многих количественно измеримых параметрах, таких как: — количество дел, поступивших на рассмотрение, в расчете на одного судью; — количество дел, законченных и незаконченных к концу отчетного периода, в расчете на одного судью; — отношение числа законченных дел к общему числу дел, поступивших на рассмотрение; — общее количество дел, приходящихся на одного судью (поступивших за отчетный период и не законченных в предшествующий период); — среднее время рассмотрения одного дела; — количество решений судов первой инстанции, отмененных решениями вышестоящих судов. Применение ориентированного на результат бюджетирования означает, что в качестве цели могут выдвигаться, например, сокращение времени рассмотрения одного дела до некоторого желаемого периода или увеличение доли законченных дел к общему числу дел (до какой-то величины). Эти цели могут быть достигнуты разными способами, например: — путем увеличения числа судей, — за счет увеличения расходов на повышение квалификации действующих судей, — за счет снабжения судей компьютерами и множительной техникой, — в результате найма дополнительного вспомогательного персонала, — в результате изменения технологии ведения делопроизводства, — в результате аренды дополнительных помещений, — в результате применения комбинации нескольких способов из числа вышеперечисленных и др. Так как эти варианты могут быть взаимодополняемыми и взаимозаменяемыми, то в зависимости от имеющихся ресурсов можно применять разные решения, обеспечивающие наиболее эффективное использование бюджетных средств. Другой пример соотношения цели и способов ее достижения предоставляют нам арбитражные суды. Одной из проблем современной России является существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в качестве одной из целей судебной реформы. Так как к услугам теневой юстиции прибегают в основном предприятия (юридические лица), зададим себе вопрос: поможет ли расширение системы арбитражных судов (и соответствующее увеличение их финансирования) переводу теневой юстиции в легальную сферу? Скорее всего, нет. Во-первых, проблема, по-видимому, заключается не столько в недостаточном количестве арбитражных судов и судей, сколько в обеспечении исполнения их решений. Кажется, что ответом на эту проблему является усиление института судебных приставов (и увеличение их финансирования), однако – и здесь мы подходим ко второму аспекту проблемы – во многих хозяйственных спорах конечными ответчиками выступают предприятия, с которых нечего взыскивать. Поэтому реальной альтернативой теневой юстиции (в ходе осуществления которой долги «выбиваются» невзирая на положение должника) становятся не арбитражные суды, а частная легитимная юстиция. На многих предприятиях, у которых накоплена большая дебиторская задолженность, существуют специальные сотрудники, единственная функция которых заключается в отслеживании этой задолженности и в поисках способов ее урегулирования (взаимозачеты, сложные цепочки товарообмена, обращение к посредникам, гарантам и т. д.) И вряд ли было бы целесообразно вменить в обязанность государству рассмотрение подобных хозяйственных споров и взвалить на него бремя расходов, если бизнес сам справляется со своими проблемами. Что касается хозяйственных споров юридических лиц с государством (чаще всего – по налогам), то и здесь существующие проблемы не могут быть решены ни за счет увеличения числа арбитражных судей, ни за счет усиления института судебных приставов, так как их корень – в противоречивом законодательстве, в соответствии с которым Минфин определяет, когда и в каком порядке выплачивать деньги по суду в случае, если последний удовлетворяет иски частных и юридических лиц к государству. Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например, как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и т. п. В случае ориентированного на результат бюджетирования расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции. Проиллюстрируем описанный выше подход к определению расходных потребностей на примере финансирования судебной системы. Приводимый пример не может считаться вполне корректным, так как финансирование судебной системы идет не по программам, и приводится только для того, чтобы дать некоторое представление о методе определения будущих расходных потребностей. В качестве цели условно примем сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков (имеющиеся в нашем распоряжении данные отражены в табл. 2). Таблица 2 Оценка эффективности расходов на судебную власть
*Данные за первое полугодие. В соответствии с этой таблицей увеличение ассигнований приводит к сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность указанных расходов снижалась в рассматриваемый период, так как в 1999 году для сокращения числа дел, рассматриваемых с нарушением установленных мер, на один процент потребовалось средств (в текущих ценах) в 22 раза больше, чем в 1998 году. Исходя из полученных результатов, можно предположить, что Судебный департамент не может рассчитывать в будущем на увеличение ассигнований. И государство будет финансировать те программы, где отдача от его средств будет больше. Например, может быть принято решение увеличить ассигнование на образовательные программы, призванные сократить уровень преступности среди молодежи. Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать принцип определения будущих расходных потребностей и, соответственно, объемов финансирования. В действительности увеличение расходов на судебную систему не определялось только одной целью – сокращением случаев нарушения сроков рассмотрения уголовных дел. Кроме того, эта цель не могла быть достигнута только усилиями Судебного департамента. Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки. Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников Судебного департамента. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением. Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Это хорошо видно на примере со снижением количества дел, рассмотренных с нарушением сроков, приведенном выше. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает довольно сложно. В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами. И наконец, в-четвертых, опыт показывает, что преждевременные попытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой (Литва) привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств. Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти. Предложенный метод предполагает следующие шаги: ╥ объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода; ╥ распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам). Например, в настоящее время территориальное распределение ресурсов судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа сложившейся ситуации, с тем чтобы ликвидировать перекосы в обеспеченности населения судебными услугами; ╥ для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки; ╥ органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период. Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального бюджета. Этот процент утверждается Государственной думой на среднесрочный период и не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза. Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в России на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно. Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество револьверного финансирования – обеспечение независимости судебной власти. Однако закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в себе опасность обесценения этой суммы в результате инфляции, за которую судебная власть если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше – некоторой сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти, револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как-то: экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании; «стабильность» бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию, которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом. Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей. Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии. Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того, что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако, ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем терять качество услуг по отправлению правосудия. Нам представляется, что в наибольшей степени российским условиям будет отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием, ориентированным на результат. То есть помимо фиксированной части (бюджет содержания) Верховному суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь качественный характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам бюджетирования. [1] Public financing of judicial systems. A Review of International Practices, Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies Atlanta, Georgia, June 4, 2001 [2]Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой компанией по изучению рынка. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону. Базовый год для данных по потерпевшим – 1998-1999, для свидетелей – 2000. ** 142 дня – средний показатель за 1996 г. |