Журнальный зал

Русский
толстый журнал как эстетический феномен

Опубликовано в журнале: Отечественные записки 2002, 8

Министерство обороны в демократическом государстве

В 1957 году в предисловии к своей книге «Солдат и государство» известный американский ученый Сэмюэль Хантингтон писал, что взаимоотношения между гражданской и военной властью «страдают от недостатка теоретической базы». Сегодня, через сорок пять лет после выхода в свет работы Хантингтона, это утверждение в значительной мере сохранило свою актуальность. Исследователи, работающие в этой области, часто жалуются, что среди них нет «нового Хантингтона» — человека, который смог бы устранить обнаружившиеся с годами недостатки хантингтоновской модели. Было бы самонадеянностью утверждать, что настоящей статьей мы намерены заполнить образовавшийся пробел. Наша цель более скромна: обозначить место министерства обороны (МО) в структуре демократического государства, объяснить его функции как бюрократического института и его роль во взаимоотношениях между гражданской и военной властью. Другими словами, мы разделяем мнение ученых, полагающих, что в настоящий момент еще не написана сколько-нибудь вразумительная работа, где была бы предложена систематическая модель построения отношений между обществом и его военной организацией в условиях демократии. Надеемся, что в своей статье сможем хотя бы частично восполнить недостаток наших представлений в этой области. Наша цель — понять, каким образом военная организация «подсоединена» к общей архитектуре общества, на службу которому она поставлена. Какова их структурная взаимосвязь? Как мы увидим в дальнейшем, ответ на этот вопрос как раз и объясняет необходимость существования министерства обороны. Однако, прежде чем приступить к обсуждению, нам представляется уместным взглянуть на исследуемый предмет в более широкой перспективе. Это необходимо для того, чтобы обозначить общую систему координат наших рассуждений, а также прояснить значение некоторых терминов.

Используемая терминология важна, поскольку она влияет на восприятие предмета как обществом, так и самими исследователями. Действительно, этот базовый элемент остается предметом существенных противоречий в исследовательской среде. Даже в английском языке, на котором данная тема формулировалась изначально, не всегда можно найти недвусмысленные определения. Существует мнение, что термин «гражданский контроль» (civilian control) не полностью отражает суть вопроса и даже ведет к его неправильному пониманию. В конце концов, в центре внимания находится не гражданский (невоенный) субъект, осуществляющий контроль над вооруженными силами (в этом смысле Сталин был гражданским лицом, так же как и Гитлер) сам по себе; существенным представляется механизм контроля или реального влияния на военную организацию со стороны гражданского общества в целом. Таким образом, в англоязычной среде многие предпочитают «civil control», где «civil» тоже имеет значение «гражданский», но с оттенком, отражающим юридический смысл понятия, и как производное от «гражданин». По этой же причине существует множество альтернативных формулировок, таких как «политический контроль», «демократический контроль», «гражданское руководство» и т. д. Что еще более усложняет лингвистический аспект понимания концепции военно-гражданских отношений, так это то, что в английском языке значение слова «control» в гораздо большей степени выражает идею прямого вмешательства, чем созвучное русское «контроль», понимаемое как «проверка, а также наблюдение с целью проверки»[1].

Как указывал в своем эссе «Демократический контроль над вооруженными силами» бывший статс-секретарь по делам обороны Венгрии Рудольф Йоо, в литературе, посвященной этому вопросу, термин «гражданский контроль» используется, как правило, в качестве синонима «политического контроля»[2].

В рамках этой дискуссии термин «гражданский контроль» лучше всего понимать только как доминирование гражданских политических институтов, на законных основаниях представляющих волю выборщиков в процессе принятия решений в сфере обороны и безопасности. Хотя такое доминирование и является принципиальным условием, оно не означает, однако, что гражданские (невоенные) люди могут принимать решения лучше, чем военные. Напротив, ошибаться, проявлять упрямство или просто глупость могут как политики, так и генералы. Просто в условиях демократии находящееся в руках военных оружие не должно давать им преимущества в отстаивании своего мнения. Питер Фивер описал эти взаимоотношения простой, но четкой формулой: гражданская власть в любом случае имеет преимущество перед властью военной.

«В контексте военно-гражданских взаимоотношений это означает, что военные, возможно, способны определить угрозу и меры, которые необходимо принять для сдерживания этой угрозы в пределах допустимого риска. Но вот каковы именно пределы этого риска для общества, могут решать только гражданские власти… Военные измеряют риск, а гражданские оценивают его. Независимо оттого, насколько более профессиональной является точка зрения военных на ту или иную ситуацию, мнение гражданских представителей должно всегда иметь больший вес»[3].

По Максу Веберу, одним из основных атрибутов государства является государственная монополия на легитимное обладание силой и использование этой силы. В конечном итоге государство, и только государство, имеет право создавать и использовать армию[4]. Очевидно, что способ, которым то или иное государство осуществляет контроль над армией, зависит от конституционной структуры этого государства. В условиях демократии политическая власть устанавливается народом. Иными словами, власть имеет гражданское происхождение и очевидно невоенный характер. Из сказанного логически вытекает, что в демократическом государстве общество должно прямо и открыто контролировать вооруженные силы: военные должны быть подотчетны правительству, а правительство подотчетно народу через механизм выборов. При этом все стороны должны действовать в рамках закона.

На практике, однако, не все так просто. Теоретически, между политическим вопросами, которыми должно заниматься правительство, и техническими вопросами, которые должны находиться в ведении военных, должна быть проведена четкая грань. В действительности же, как довольно давно и весьма проницательно заметил Уильям Одом, грань между политическим и военным решением зачастую бывает очень размыта: «В реальности практически любое решение, касающееся военных структур, влияет на внутреннюю политику государства. Временами это влияние может смягчаться или видоизменяться благодаря глубокой приверженности военных принципам социальной этики. Но совсем нейтрализовать его эта приверженность не может. Таким образом, хантингтоновская концепция профессиональной военной этики оставляет в тени тот факт, что аполитичный военный истеблишмент — не что иное, как миф, первоначально возникший в Европе, а затем прижившийся и в Соединенных Штатах»[5].

Практически, основная задача политиков состоит в том, чтобы сохранить за собой реальный контроль над политикой в сфере обороны и безопасности, учитывая вовлеченность в процесс большого числа различных структур и техническую сложность решаемых вопросов. Проблема эта осложняется и тем, что мало кто из политиков обладает большим опытом работы в военной сфере.

В этом и заключается суть существования министерства обороны. Оно необходимо для того, чтобы осуществлять надзор и управление, являясь непосредственным исполнителем решений политической власти, избранной гражданами страны. Однако к этому вопросу мы еще вернемся. Сейчас мы намерены еще раз подчеркнуть важность того, чтобы власть над военной структурой находилась в руках демократически избранного или назначенного в результате демократических процедур человека, а не просто штатского лица. Важен сам факт, что это лицо является «представителем демократической воли, выраженной посредством демократических процессов»[6]. Иными словами, демократический гражданский контроль должен быть установлен не ради того, чтобы подчинить людей в форме людям в штатском («пиджакам» — как выражаются в военной среде). И причина его установления — отнюдь не изначально существующее четкое разделение между военными и гражданскими структурами. Цель гражданского контроля состоит в том, чтобы удостовериться, что люди, принимающие важные решения, связанные с национальной оборонной политикой и функционированием вооруженных сил, и несущие ответственность за эти решения, подотчетны обществу. Итак, наиболее адекватным в данной ситуации, на наш взгляд, является термин «демократический гражданский контроль».

Осуществление контроля над военными структурами со стороны именно гражданского лица также имеет в условиях демократии определенный смысл. В условиях демократии военные обязаны быть лояльными по отношению к правительству, которое представляет собой структуру, порожденную обществом. В традиционных демократиях общество предпочитает видеть на посту главы министерства обороны гражданского представителя, назначение же на эту должность военного рассматривается как отклонение от демократических принципов. Но гражданские представители, поставленные управлять военными структурами, неизбежно сталкиваются с практическими трудностями. В этой связи Дуглас Блэнд задается вопросом: «Каким образом министры могут контролировать вооруженные силы, если им (зачастую) не достает необходимых знаний и опыта для того, чтобы эффективно осуществлять этот контроль? И о каком реальном контроле может идти речь, если министры зависят от советов и консультаций со стороны “профсоюза генералов?”»[7]

Решение этой проблемы Блэнд видит в «разделении ответственности между гражданскими чиновниками и военнослужащими. В частности, представители гражданской власти должны отвечать за общее руководство и контроль, а военные — за выполнение всех остальных функций»[8]. Эта теория базируется на двух основных предпосылках. Первая заключается в том, что «гражданский контроль» предполагает создание системы, при которой военные структуры извне контролируются и управляются исключительно гражданскими представителями. Втакой модели разделение ответственности между штатскими и военными происходит только внутри оборонного ведомства. Иначе говоря, министерство обороны должно представлять собой комплексную военно-гражданскую структуру, вто время как политическое руководство этой структурой должно быть гражданским по сути и представительству. Вторая предпосылка состоит в том, что гражданский контроль представляет собой динамический процесс, допускающий «появление новых идей, изменение ценностей, обстоятельств, объектов и персоналий, а также подверженный влиянию со стороны кризисов и войн»[9].

Такая модель гражданского контроля создает огромную нагрузку на комплексное военно-гражданское министерство обороны. Основная проблема гражданского контроля заключается в том, что Блэнд называет «решением проблемы экспертной компетенции». Это проблема взаимоотношений военных специалистов и гражданского министра обороны[10].

По мнению Блэнда, институтом, наиболее адекватно отвечающим многосторонним задачам министра обороны, является объединенное министерство. Такой тип министерства должен совмещать в себе аппарат самого министра, штат госслужащих для выполнения бюрократических функций, а также военную ветвь высшего руководства вооруженными силами. При этом сферы компетенции гражданской и военной составляющих должны быть разделены, но оставаться в рамках единой администрации. Эффективное интегрированное министерство обороны облегчает обмен идеями и информацией между гражданской и военной составляющими руководства оборонной структурой и помогает в достижении согласованных решений[11].

Возвращаясь немного назад, хотелось бы отметить, что исследования в области военно-гражданских отношений породили довольно много предложений относительно того, каким образом должен быть структурирован демократический контроль над вооруженными силами. Наиболее известным из этих предложений можно считать предложенную Хантингтоном концепцию «объективного гражданского контроля», в основе которой лежит идея о военном «профессионализме». Суть этой идеи сводится к следующему: «…минимизация военной власти. Объективный гражданский контроль может достичь сокращения властных полномочий военных структур путем профессионализации армии и ее полной политической нейтрализации. В такой ситуации военные получают минимум политической власти по сравнению с прочими группами общества… Высокопрофессиональный офицерский корпус готов осуществить пожелания любой общественной группы, имеющей на то легитимные полномочия в государстве»[12].

Однако вскоре в противовес этой концепции появилась столь же известная теория Сэмюэля Файнера, сформулированная в книге «Человек верхом на лошади». Файнер писал о трех причинах, по которым профессионализм военных может привести их к столкновению с гражданской властью:

1. Военные могут полагать, что находятся на службе у государства, а не на службе у правительства, которое в данный момент пребывает у власти. А это может привести их к «противопоставлению общества и временно занимающей свое место администрации»[13].

2. Вооруженные силы могут впасть в «военный синдикализм», полагая, что только специалисты обладают достаточной квалификацией для принятия решений в оборонной области[14].

3. Военные могут отказаться от участия в решении «грязных» внутригосударственных проблем, с которыми сталкивается гражданское руководство страны, считая себя гарантом внешней безопасности государства, а не тяжело вооруженным полицейским подразделением[15].

Итак, налицо теоретический вакуум, о котором мы говорили в начале статьи. И все же исследователи в целом соглашаются со следующей формулировкой: «Каждое решение демократического правительства, будь то в военное или мирное время, выносится или утверждается гражданскими официальными лицами, избранными народом, или назначаемыми на свой пост выборными представителями. В принципе, гражданский контроль носит абсолютный и всеобщий характер. Ни одно решение не может быть принято военными, если право принятия этого решения явным или косвенными образом не было делегировано военным гражданской властью. Любые проблемы — как большие, так и малые (от вступления в войну до установления пределов наказания заснувшему на посту часовому)— должны исходить от гражданской власти или быть определены гражданскими представителями»[16].

С нашей точки зрения, такое определение излишне категорично. Разумеется, в демократическом государстве любое действие государственного служащего (включая лиц, находящихся на военной службе) должно в конечном итоге исходить от выборного официального лица или являться следствием закона. Однако основные принципы функционирования военных структур противоречат принципам демократического общества. Проще говоря, в армии не может быть демократии: система единоначалия, без которого армия не может существовать, предполагает наличие иерархии, начальников и подчиненных, приказа и его выполнения. Военные структуры не могут строиться на демократических принципах. И все же это не означает, что армия обязательно должна быть антидемократическим институтом. Ведь демократия не отрицает ни государства, ни армии, являющейся, по сути, одним из образующих элементов государства. Вопрос в том, каким образом можно вписать недемократический институт в более широкую структуру, основанную на демократических принципах. Каким образом вооруженные силы могут максимально эффективно существовать в структуре демократического государства? Как избежать негативных последствий, к примеру, неизбежного ограничения гражданских прав и свобод военнослужащих или расходования на военные нужды значительной доли государственного бюджета за счет социальной сферы?

Традиционно эта проблема определяется хорошо известным вопросом: «Кто сторожит стражника?» По нашему мнению, однако, такая формулировка мешает понять реальные проблемы взаимодействия гражданской и военной властей, поскольку ее эмоциональная окраска косвенно указывает на опасность военного переворота. В действительности же демократическим государствам приходится чаще всего сталкиваться с проблемой эффективного управления военными структурами, а не с проблемой ограничения военного вмешательства в политику. Поэтому мы бы хотели предложить свой вариант этой старой фразы, соответствующий современным условиям: «Каким образом военные и политики могут не наступать друг другу на ноги?»

В последние годы попытки выстраивания демократических военно-гражданских отношений по западному образцу — в особенности в бывших социалистических странах — зачастую заканчивались провалом. Причина в том, что стандартные и общие модели искусственным образом накладывались на уже существующие сложные, уникальные и глубоко укорененные в истории каждой отдельно взятой страны взаимоотношения между военными и гражданской властью. Однако из этого не следует, что нужно отказаться от поиска адекватных моделей демократического гражданского контроля над вооруженными силами. Напротив, надо понимать, что целью является не столько оттачивание риторики в определении атрибутов настоящего демократического государства, сколько поиск форм эффективного взаимодействия демократического правительства и военной организации, управляемой по принципу жесткого единоначалия. Нам представляется, что пока слишком мало понимания того, что «гражданский контроль — это не факт, а процесс»[17], и что единой, универсальной модели его построения не существует.

«В западных странах не существует единого решения проблемы демократического контроля над армией: законодательные и политические условия в этих государствах широко варьируются. А значит, варьируются и модели взаимоотношения между военной и гражданской властью»[18].

Вплоть до недавнего времени не существовало академических работ, посвященных разработке теоретической и практической базы для построения института демократического гражданского контроля — процесса, в котором ключевую роль играет создание эффективного, комплексного министерства обороны. Среди недавних и достаточно продуктивных попыток восполнить этот пробел — модель отношений вооруженных сил с гражданским обществом, разработанная Питером Фивером[19]. В соответствии с концепцией Фивера, в основе всех проблем в отношениях военных с гражданским обществом лежат две фундаментальные и противоречащие друг другу посылки. Первая — почти все общества нуждаются в вооруженных силах для защиты от внешней угрозы и сдерживания агрессии, хотя и вооруженные силы могут представлять угрозу для общества, которое призваны защищать. Исходя из этого, Фивер выводит ряд характеристик, которыми должны обладать идеальные вооруженные силы: «на них возложена миссия защиты государства; они готовы действовать в чрезвычайных обстоятельствах или, если потребуется, выполнять задачи меньшего масштаба; они должны быть достаточно сильны и готовы дать адекватный ответ на угрозу, с которой может столкнуться общество»[20].

Вторая базовая посылка концепции Фивера гласит: «поскольку армия должна защищать государство от врагов, она должна вести собственные дела таким образом, чтобы не разрушать общество, которое призвана защищать»[21]. Исходя из второй посылки, Фивер сформулировал еще несколько признаков идеальной армии: «армия должна подчиняться политической власти, стоящей во главе государства; армия должна быть достаточно велика, чтобы противостоять угрозе, однако ее размеры и использование ею государственных ресурсов должны быть ограничены»[22].

В упрощенном виде суть взаимоотношений власти и армии следующая: «гражданское общество придумало армию, чтобы та защищала его от врагов, однако гражданские лица не могут быть вполне уверенными в том, что военные будут вести себя так, как предполагает общество»[23]. Иными словами, как гарантировать, что агент, уполномоченный выполнять некие функции, в самом деле будет их выполнять? Такая постановка вопроса не столько обращает наше внимание на особое положение армии в ряду институтов, обслуживающих общество, сколько ведет ктому, что, как только отношения армии и государства осознаются как отношения принципал/агент, гражданский контроль над армией представляется естественным как для гражданских руководителей, так и для представителей вооруженных сил. Политические назначенцы и гражданские чиновники успешно интегрируются в общую систему контроля и берут на себя ключевую роль надзора за поведением агента (армии). Здесь же находится и решение извечной проблемы претензий военных на обладание особым статусом, исходя из наличия у них специфических знаний, опыта и устоявшихся традиций. Все эти качества органично вписываются в систему заказываемых принципалом специальных «услуг» агента (военных), который имеет четко определенные компетенцию и ответственность.

Описав систему, в рамках которой существует и функционирует MO, обратимся теперь к обсуждению целей, которым оно служит, и возникающих перед ним проблем. Гармонизация отношений армии с более широкой властной структурой в условиях демократии требует от государства создания такой бюрократии, которая бы обеспечила выборную власть практическими средствами осуществления контроля над военной иерархией. Для этого необходимы (хотя и недостаточны) условия, исключающие создание кем-либо помех участию гражданских представителей в руководстве военным институтом государства. Должен существовать устойчивый механизм управления, обеспечивающий беспрепятственное прохождение директив, приказов и команд, а также информации о результатах ихисполнения или же офактах неисполнения. Требуется подробное правовое регулирование и жесткая система политического надзора с целью навязывания воли гражданского общества (единственного источника легитимной власти) корпоративному сообществу военнослужащих, имеющему законный и непосредственный доступ к оружию.

Существование и функционирование комплексного MO — необходимое (хотя само по себе и недостаточное) условие демократического гражданского контроля над вооруженными силами. С функциональной точки зрения MO имеет три основные цели:

— структурирование отношений между демократически избранным гражданским руководством и вооруженными силами, институционализирующее отношения тех, кто дает директивы, с теми, кто их выполняет;

— максимализация эффективности использования вооруженных сил во всем многообразии ролей и задач (это особенно важно в наше время, когда вооруженные силы принимают на себя различные нетрадиционные роли и задачи);

— максимально эффективное использование материальных и людских ресурсов в условиях меняющихся задач.

Более того, MO может служить инструментом сглаживания возможных противоречий в военно-гражданских отношениях в демократическом обществе. В частности, оно является своеобразным форумом, в рамках которого легитимность и власть демократически избранных гражданских руководителей может быть объединена с профессиональными знаниями и опытом военных.

Иерархическая подотчетность военных правительству через гражданского министра обороны — один из важнейших принципов, действующих в либеральном демократическом обществе западного типа[24]. «В большинстве либеральных демократий оборонная структура управляется выборным гражданским политиком, имеющим в качестве советников ряд квалифицированных гражданских лиц (государственные служащие — чиновники, советники и пр.), которые работают совместно с военными руководителями, осуществляя задачи стратегического планирования и координации»[25]. Короче говоря, комплексное военно-гражданское MO должно осуществлять повседневный контроль над армией. Это подразумевает участие в подготовке проекта оборонного бюджета, осуществление стратегического планирования и определение структуры и приоритетов развития вооруженных сил, контроль над их применением, определение разведывательных задач в интересах обороны, подготовку военного заказа и закупку вооружения и военной техники, полный контроль над кадровой политикой в ВС.

Что касается повседневных функций MO, самое существенное здесь, чтобы отношения между административной, бюрократической и планирующей структурой, возглавляемой министром обороны, и частью военного ведомства, на которую возложены функции оперативного командования и контроля (генеральный штаб или подобная структура[26]), были ясно и четко определены. В то время как высшая власть принадлежит министру обороны и соответственно MO как институту, в ведении генерального штаба находится техническая сторона вопроса. Иначе говоря, власть принадлежит MO, однако именно в генштабе сосредоточены специфические знания и опыт военных.

Взаимоотношения между министерством обороны, генеральным штабом ивооруженными силами — ключевой элемент системы демократического контроля над армией. В большинстве случаев именно эти отношения обеспечивают повседневный механизм гражданского контроля вооруженными силами. А следовательно, природа этих отношений является важнейшим объектом для любого исследования военно-гражданских отношений.

К сожалению, в бывших социалистических странах интеграция гражданских представителей в MO почти неизбежно оказывалась источником конфликта (речь идет далеко не только о бывших республиках Советского Союза). Вообще говоря, за медленный прогресс в деле создания комплексных военно-гражданских министерств обороны несут ответственность обе стороны системы — и военная, и гражданская. Когда перед военными ставят ясную и недвусмысленную задачу, такую, например, как интеграция гражданских руководителей в MO, у них остается лишь две возможности — повиноваться или не повиноваться. Как правило, профессиональные военные руководители в странах Восточной Европы предпочитают повиноваться легитимным приказам, особенно если существует юридическая и институциональная структура, в рамках которой можно вести надзор за их деятельностью и должным образом взыскивать за злоупотребления. Однако в условиях отсутствия специальных предписаний военные оказываются в ситуации множественного выбора: не делать ничего; делать то, чего, по их мнению, хочет от них гражданское руководство; делать то, что они считают оптимальным. Естественно, если ничто не вынуждает поступать иначе, они стремятся выбрать третье. Иными словами, гражданское руководство не использует свое право контролировать оборонные структуры, предпочитая, по большей части, оставить решение армейских проблем самой армии.

Основная проблема для гражданских представителей состоит в том, что их возможности овладеть знаниями, необходимыми для того, чтобы наравне с военными коллегами играть более активную роль в MO, весьма ограничены. Политизация процесса кадровых назначений гражданских лиц в МО, часто воспринимаемая военными как назначение на руководящие должности некомпетентных временщиков, усугубляет эту проблему и провоцирует враждебное отношение к штатским. Здесь следует заметить также, что скептицизм (или открытая враждебность) по отношению к гражданским экспертам, работающим в области обороны, свойственна не только большинству военных, но и многим представителям политической элиты восточноевропейских стран.

Нестабильность политической ситуации также является одним из основных факторов, определяющих плачевное состояние интеграции гражданских лиц в оборонные структуры. С одной стороны, борьба за контроль над армией между президентской и парламентской властью ограничивает возможность этого контроля для обеих сторон. С другой стороны, особенно если речь идет о Центральной Европе, циклические периоды кратковременной активности гражданского руководства по внедрению гражданских в военные структуры (как правило, совпадающие с выборами) также ограничивают возможности этих гражданских назначенцев изучить новую работу. Короче говоря, в глазах военных гражданские выглядят временщиками, засланными политическими агентами, не обладающими необходимой информацией и не слишком заинтересованными в своей работе,— и эта характеристика довольно часто оказывается справедливой.

Наконец, гражданские представители зачастую понимают концепцию гражданского контроля как безусловный приоритет штатских в принятии решений по любым вопросам деятельности вооруженных сил, что провоцирует возникновение атмосферы соперничества между кадровыми военнослужащими и гражданскими должностными лицами в MO. Это, в свою очередь, тормозит усилия, направленные на развитие реального сотрудничества между ними. Все это немного напоминает парадокс «курицы и яйца»: то ли пассивное сопротивление военных гражданскому руководству питает неверие гражданских в их намерения, то ли недоверие гражданских к военным вызывает в них чувство негодования и побуждает военных к сопротивлению.

Для военнослужащих интеграция гражданских и трения, возникающие в результате этой интеграции, создают реальную дилемму: означает ли их лояльность государству и их профессиональный долг, что они должны попытаться воспрепятствовать деградации армии в результате неудачных реформ, задуманных некомпетентной гражданской элитой? Быть может, их долг — спасти гражданских от самих себя? Более того, интеграция гражданских в военные структуры порождает ряд проблем чисто бюрократического характера: правовая база и внутреннее регулирование министерств обороны в странах без развитого понимания демократической основы легитимной власти зачастую не предусматривало участие в их работе гражданских лиц.

Тем не менее военным нужны компетентные гражданские руководители, коль скоро для эффективного функционирования им необходимо финансирование в долгосрочной перспективе. При этом гражданские также нуждаются в достаточно эффективной армии. В условиях зрелых систем военно-гражданских отношений противоречия между гражданским и военным руководством в комплексном MO сглаживаются и разрешаются к обоюдной пользе. Например, строгая военная дисциплина и принцип субординации ослабляет позицию военных во время переговоров с внешними гражданскими властями по социально-экономическим проблемам. Политические назначенцы и гражданские чиновники в МО в этом отношении могут действовать как посредник-амортизатор. Так же верно и то, что они значительно лучше ориентируются в бюрократических особенностях и интригах вне МО, не ограничены свойственными карьерным офицерам поведенческими установками, а также узким пониманием так называемой «чести мундира». Именно поэтому участие гражданских представителей в таком неоднозначном процессе как лоббирование представляется гораздо более уместным. Более того, гражданский контингент в составе оборонной бюрократии может также использоваться государством для внутреннего «политического надзора»[27], одним из преимуществ которого является то, что военные чиновники лучше защищены от потенциальных несправедливых авторитарных действий со стороны высшего офицерского состава.

Заключение

Приведенные выше размышления по поводу взаимоотношений между гражданскими и военными структурами представляют собой часть общей теоретической картины институциональных и политических функций MO в демократическом государстве. Некоторые элементы упомянутых моделей носят универсальный характер, несмотря на значительные различия в политической культуре и исторической практике разных стран. Разумеется, национальные и региональные различия важны, и их нельзя игнорировать. В самом общем виде, можно выделить по меньшей мере несколько отдельных способов урегулирования гражданско-военных отношений для разных регионов.

Американская модель, нередко рассматриваемая в развивающихся демократиях как модель номер один, характеризуется высокой степенью сложности, а также наличием независимой гражданской системы исследований и накопления специальных знаний в рамках университетов и научных центров. Она глубоко укоренена и в свойственной американскому обществу предусмотрительности и институциональной практике, которая предписывает не наделять военных полномочиями по принятию решений, а также заставляет общество периодически подвергать сомнению эффективность существующего гражданского контроля.

Специфика латиноамериканских стран предполагает существование армии, нацеленной на решение широкого спектра внутренних проблем, поскольку в этом регионе военные традиционно играли большую роль во властных институтах. Кроме того, в латиноамериканских странах за военной элитой как «истинными слугами народа» неизменно закреплены значительные привилегии.

Особенности ситуации в Южной Африке определяются спецификой национально-освободительного движения и распределением власти между этническими группировками. Взаимоотношения между военными и гражданской властью здесь тесно связаны с процессом национального примирения.

Проблема гражданско-военной реформы в бывших социалистических странах отличается массой уникальных аспектов. Во-первых, здесь не возникало задачи предотвращения прямого вмешательства военных в политику. Проблема скорее состояла в организации эффективного управления и надзора за вооруженными силами со стороны демократически избранной гражданской власти при условии обеспечения развития других секторов государства и экономики. В этом регионе можно, в самых общих чертах, выделить две основные модели проведения гражданско-военной реформы. В Центральной Европе имел место медленный, трудный и до сих пор не завершившийся процесс разработки новых норм демократических отношений между военной и гражданской властью. В марте 1999 года Польша, Венгрия и Чешская республика официально признали, что намерены добиваться членства в НАТО, предприняв для этого соответствующие шаги и восприняв строго предписанные стандарты. Практически по такой же, предписанной принятыми в Альянсе стандартами, схеме происходит реформирование военно-гражданских отношений и в других государствах бывшего Варшавского договора, в Эстонии, Латвии и Литве.

Для республик бывшего Советского Союза переход государства к какой бы то ни было форме демократического правления в целом и какой бы то ни было форме демократических гражданско-военных отношений в частности, наоборот, приостановился по причине масштабного кризиса и регресса, сиюминутных политических целей правящей элиты, коррупции и т. д. Установление развитых демократических военно-гражданских отношений в этих странах в обозримой перспективе не предвидится.

Украина в целом попадает в предыдущую категорию, однако ее политическая элита хотела бы видеть себя в одном ряду с продвинутыми Польшей, Венгрией, Чехией и другими странами Центральной Европы, хотя бы на уровне риторики.

Как указывает К. Доннелли, «в Центральной и Восточной Европе не существует ни одной страны, в которой отношения между военной и гражданской властью можно было бы считать удовлетворительными»[28]. Иными словами, несмотря на то что страны Центральной и Восточной Европы уже многого достигли в деле реформирования этих отношений, им предстоит еще большая работа. С другой стороны, достигнуть меньшего не значит не достигнуть ничего вообще.

В России процесс формирования отношений между военной и гражданской властью еще не закончен и выглядит скорее как псевдореформирование вооруженных сил на фоне запутанных дебатов вокруг концепции гражданского контроля над армией. Одна из причин запутанности этих дебатов — попытки свести дискуссию о взаимоотношениях между военными и гражданской властью к вопросу о том, представляют ли вооруженные силы угрозу государственного переворота (чего в истории страны никогда не было).

Как Вы считаете,
сегодня Министерство обороны работает хорошо или плохо?

ї Фонд «Общественное мнение», 2002 г.


[1] С. И. Ожегов. Словарь русского языка.

[2] Rudolf Joo, The Democratic Control of the Armed Forces, February 1996 [https://wwwc.cc.columbia.edu/sec/dlc/ciao/wps/jor01/jor01.html].

[3] Peter D. Feaver, “The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz and the Question of Civilian Control.” In Armed Forces and Society 23, no. 2 (Winter 1996): 152.

[4] Max Weber, Politics as a Vocation, перевод Politik als Beruf, Gesammelte Politische Schriften (Muenchen, 1921), 396–450. Речь в Мюнхенском университете 1918 года, опубликованная в 1919 году издательством Duncker & Humblodt, Munich.

[5] William E. Odom, “The Party-Military Connection: A Critique,” in Civil-Military Relations in Communist Systems, ed. Dale R. Herspring and Ivan Volgyes (Boulder, CO: Westview Press, 1978), 35.

[6] Joo, The Democratic Control of the Armed Forces.

[7] Douglas Bland, “A Unified Theory of Civil-Military Relations,” Armed Forces and Society 26, no. 1 (Fall 1999): 13.

[8] Ibid., 9.

[9] Ibid., 10.

[10] Bland, “Managing the ▒Expert Problem’ in Civil-Military Relations,” European Security 8, no. 3 (Autumn 1999): 25. Фактически, «экспертная проблема» в сфере взаимоотношений между гражданской и военной властью была впервые отмечена Хантингтоном (Soldier and the State, р. 20), а затем разработана Блэндом.

[11] Ibid., 38.

[12] Ibid., 84.

[13] Samuel Finer, The Man on Horseback: The Role of the Military in Politics, 2nd ed.(Harmondsworth, Middlesex: Penguin Books, 1976), 22—23. В качестве примера Файнер цитирует генерала Макартура, сказавшего в 1952 году: «Я заметил новое, прежде неизвестное и опасное представление о том, что члены наших вооруженных сил должны прежде всего быть преданы тем, кто временно представляет исполнительную власть, а не стране и ее конституции, которую они поклялись защищать» (р. 23).

[14] Ibid., 23—24.

[15] Ibid.

[16] Richard H. Kohn, “The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in Democratic Government” [http;//data.Harvard.edu/cfia/olin/pubs/no11.htm].

[17] Ibid.

[18] The Democratic Control of the Armed Forces (February 1996) [https://wwwc.cc.columbia.edu/sec/dlc/ciao/wps/jor01/jor01.html].

[19] See: «Delegation, Monitoring, and Civilian Control of the Military: Agency Theory and American Civil-Military Relations» [http://data.fas.Harvard.edu/cfia/olin/pubs/no4.htm]; and Peter D. Feaver, “The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz and the Question of Civilian Control”, Armed Forces and Society 23, no. 2 (Winter 1996).

[20] Feaver, “The Civil-Military Problematique…”, 152.

[21] Ibid.

[22] Ibid.

[23] Feaver, “Delegation, Monitoring, and Civilian Control of the Military.”

[24] The Democratic control of the Armed Forces, February 1996 [https://wwwc.cc.columbia.edu/sec/dlc/ciao/wps/jor01/jor01.html].

[25] Ibid.

[26] Другими соответствующими терминами могут быть «комитет начальников штабов» (например, в США), «объединенный штаб», «штаб сил обороны» и т. д., означающие высшую объединенную структуру управления и координации действий всех видов, родов войск и служб, входящих в понятие «вооруженные силы».

[27] P. Feaver, “Delegation, Monitoring, and Civilian Control of the Military.”

[28] Christopher Donnelly, “Civil-Military Relations in the New Democracies”, in Army and State in Postcommunist Europe, ed. David Betz and John Lowenhardt (London & Portland, OR: Frank Cass, 2001), 9.

Версия для печати