Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2018
[стр. 158—168 бумажной версии номера]
Андрей Александрович Захаров (р. 1961) — редактор журнала «Неприкосновенный запас», доцент Российского государственного гуманитарного университета.
Судьба федерализма в России незавидна и парадоксальна. С одной стороны, страна вроде бы продолжает именовать себя «Российской Федерацией», у нее есть федеральное правительство, федеральный бюджет и даже Федеральное Собрание. Более того, на обложках наших паспортов красуется та же надпись. Но на деле от федерализма в России в нынешнее, ставшее уже бесконечным, правление не осталось почти ничего, его подходы и методы не практикуются, а зачаточные элементы федеративного дизайна, появившиеся в 1990-е годы, оказались безжалостно сломанными построенной вертикалью. Произошедшее, разумеется, вполне можно объяснить злополучными обстоятельствами, будь то действие объективных политико-экономических причин или игры акторов, заинтересованных в восстановлении привычной для России великодержавной властной модели. Но это не отменяет закономерного вопроса: чем все-таки объясняется само сохранение этого противоречия на протяжении стольких лет? Почему до сих пор нельзя было привести ставшую нелепой правовую форму в соответствие с диктуемым эпохой политическим содержанием, предприняв, пользуясь словами Конфуция, процедуру «исправления имен»? Что заставляет держаться за то, чего нет?
Странное приспособление
Самую простую версию — у ответственных лиц, увлеченных то Украиной, то Сирией, то американскими выборами, до этого просто не доходят руки — отвергаем как несостоятельную. И дело не только в том, что править российскую Конституцию — дело неблагодарное; даже если бы нынешний Кремль, отложив неотложное, решил бы заняться этим в направлении упразднения федерализма, у него ничего не получилось бы. Разумеется, теоретически конституционное свертывание благоприобретенного федеративного устройства и возвращение к унитаризму есть вещь вполне возможная; более того, исторические прецеденты имеются. В одном из своих текстов я уже рассказывал о том, как в 1972 году народ Камеруна на всенародном референдуме с поражающим воображение результатом, превысившим 90%, отменил учрежденную в 1961-м при посредничестве уходящих французских колонизаторов федерацию; более того, день, когда состоялся тот референдум, и поныне остается национальным праздником — Днем провозглашения республики[1]. Камерунский путь по-своему прекрасен своими прямотой и простосердечием; это по сути демонстрация того же политического примитивизма, с которым мы, россияне, сталкиваемся на протяжении без малого двадцати лет и благодаря которому наша политическая система становится все более безыскусной. Но тут возникает важное «но». Эта дорога для России, увы (или, напротив, к счастью), закрыта.
Почему? Дело в том, что наша страна не просто федерация. Это национально-территориальная федерация, то есть государство, в котором федерализм является формой национального самоопределения целого ряда больших и малых этнических групп. Говоря об этом, следует иметь в виду, что национально-территориальные федерации — отнюдь не панацея от всех проблем. В мире их почти нет, они регулярно, с большим или меньшим грохотом разваливались (Чехословакия почти бесшумно, Югославия очень гулко[2]), а оставшиеся периодически переживают политические стрессы и судороги, как, например, Канада или Нигерия. Национально-территориальные федерации сплавляют воедино этнос и территорию; это позволяет тем или иным этническим группам объявлять зоны своего проживания своей собственностью, что порой создает большие политические неудобства. Уже этого достаточно для вполне скептического отношения к ним, но есть и иные претензии. В частности критики говорят, что национально-территориальные федерации безмерно наращивают аппетиты меньшинств, постоянно требующих все больше и больше; что они практически не поддаются реформированию, поскольку у этнической группы крайне трудно отобрать то, что она некогда на законных основаниях получила; что они, с одной стороны, сокращая вероятность сецессии, с другой стороны, подводят под нее институциональную базу, обеспечивая национальные меньшинства парламентами, президентами, флагами и гимнами[3]. Некоторые российские авторы и вовсе уличали национально ориентированных федералистов в неприкрытой крамоле; так, по мнению одного из таких критиков, особенно нетерпимым до недавнего времени было то, что «ряды апологетов этнического федерализма пополнили грантополучатели всякого рода западных гуманитарных фондов, щедро финансировавших любую деструктивную по отношению к российской государственности интеллектуальную деятельность»[4]. К несчастью, подобные предостережения, пропадавшие втуне пятнадцать лет назад, были, в конце концов, услышаны: финансирование федералистских исследований из-за рубежа в России больше невозможно, а государственные спонсоры нашей гуманитарной науки подобными сюжетами не интересуются. В итоге с этническим федерализмом российским специалистам приходится разбираться в «инициативном порядке», то есть вяло и тихо, в чем, впрочем, можно найти и позитивную сторону: крымский триумф и геополитическое усиление России позволили политикам и экспертам, не говоря уже о населении, основательно забыть об этой неприятной особенности нашей постсоветской государственности. Короче, проблему, не имеющую решения, пока не трогают — и это уже хорошо.
Традиционно в этническом «перекосе», отличающем современный российский федерализм, было принято обвинять большевиков. Действительно, национально-территориальная федерация — часть того наследства, которое мы получили от коммунистического Советского Союза. Иначе говоря, она отнюдь не была продуктом целенаправленного дизайна нынешнего политического класса, доставшись ему «с неба», просто так. Нечто подобное наблюдалось в молодых государствах «третьего мира», где уходившие колонизаторы, действуя из лучших побуждений, оставляли своим сменщикам из местных элит написанные в европейских столицах федералистские конституции. Новоявленные государственные деятели зачастую вообще не понимали, в чем смысл завещанного им диковинного приспособления и как с ним обращаться. В данном отношении Российскую Федерацию вполне можно уподобить постколониальным федерациям, элиты которых не считают федерализм ценностью, ибо встроенная в него идея поощрения и защиты меньшинств кажется им нелепой, и стараются усыпить или вовсе ликвидировать его при первой возможности. Именно этим в значительной мере объясняются неудачные эксперименты с федерализацией упомянутого выше Камеруна, а также Пакистана, Индонезии, арабских стран. Федерация, лишенная ценностного измерения, нередко дает функциональные сбои. Причудливый, но очевидный «прагматизм» внутренней политики Кремля, безусловно, не сочетается с осознанием ценности федерализма.
При этом, однако, избыточное акцентирование этого тезиса было бы большой ошибкой. Уильям Райкер пишет:
«Обычно федерализм обсуждается в морально-оценочных терминах: хорош он или плох, благо это или зло? Но вместо этих этических вопросов стоило бы поднимать вопросы экзистенциальные: чем обусловлено принятие федерализма и что заставляет те или иные общества придерживаться федеральной формы правления после ее утверждения?»[5]
Из такой позиции вытекает неразрывное переплетение в бытовании федерализма ценностных и прагматических элементов. Иначе говоря, для выживания федеративного порядка недостаточно воспринимать его просто как ценность: обязательно должны наличествовать практические причины, поддерживающие федералистский выбор. При этом диалектика ценностных и прикладных аспектов в конкретных случаях может оказаться весьма необычной. Бесспорно, Ленин и его ближайшие сподвижники изначально оставались приверженцами централизованного «государства рабочих и крестьян», считая федерализм лишь полезным инструментом подкупа этнических элит. Хотя признание права на самоопределение на первых порах носило в основном декларативный характер, «оно выражало готовность новых властителей к компромиссу и повышало привлекательность нового строя, в том числе за пределами сферы влияния большевиков»[6]. Но в процессе торга, затеянного коммунистами, чтобы заручиться поддержкой многонациональной имперской периферии, та идея, которая рассматривались ими самими лишь технически, — была воспринята их партнерами, напротив, ценностно. Для националистов, без поддержки которых большевики не смогли бы удержаться у власти, слово «федерация» отнюдь не было пустым звуком, и этот факт явился определяющим для дальнейшего развития и Советского Союза, и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Райкер справедливо отмечал:
«Федерализм выступает главной альтернативной империи как политической технологии, которая объединяет обширные территории под властью одного правительства. И, хотя он, возможно, не гарантирует членам федеративных союзов богатой казны и мощной армии, в результате его утверждения… снимается навязчивость имперского контроля»[7].
Несмотря на то, что большевики давно покинули командный пункт российского государства, для населяющих нашу страну национальных меньшинств и их руководителей федеративный порядок по-прежнему важен, вопреки даже мнению державных циников, ныне управляющих Россией.
Иначе говоря, мы соглашаемся с тем, что национально-территориальная федерация — атрибут коммунистической системы, которая четверть века назад была признана устаревшей и отправлена на свалку. Но принципиальный вопрос состоит в следующем: а был ли вместе с этой системой дезавуирован и сам советский федерализм? Может быть, напротив, его стоит считать в целом чуждым для марксизма инновационным элементом, родившимся раньше времени и в рамках большевистской идеологии чувствовавшим себя неуютно? И если выяснится, что дело обстоит именно так, то тогда перед этническим федерализмом в нашей стране открывается неплохое будущее.
И нести тяжело, и бросить жалко
Многое из того неприятного, что было сказано в отношении национально-территориальной федерации выше, не вызывает сомнений. Да, этнический федерализм — вещь, скорее всего далекая от идеала. Но, вынося такой вердикт, мы оказываемся перед сложной философской проблемой. Когда та или иная страна обращается к федеративному устройству, чего она добивается? Ей угодно утвердить на своей территории политический и межнациональный рай? Или же речь идет хотя бы о недопущении ада? Думаю, правильным является второй ответ. Этнический федерализм — это когда этнические, лингвистические или территориальные меньшинства, оставаясь в пределах большой страны, не сливаются с ней целиком, оставаясь самобытными; это когда те, кого заведомо меньше, имеют анклавы, в которых они могут ощутить себя большинством. Быть национальным меньшинством в большом государстве очень трудно: тебе постоянно об этом напоминают. Этнический федерализм позволяет многонациональной стране сохраняться в своих государственных границах, не распадаясь на отдельные части, — вопреки, скажем, сценарию, рожденному Владимиром Сорокиным в романе «Теллурия». Разумеется, за мнением о том, что «Россия, по всей видимости, не сможет позволить себе “роскошь” федерализма, поскольку не является полноценной демократией ни на центральном уровне, ни тем более на уровне регионов»[8], есть своя правда. Но в той же мере, как я пытался показать выше, для России непозволителен и отказ от федерализма, ибо в таком случае она ощутимо уменьшится в размерах. Самоопределение — вещь, привлекательная и заразная; сегодня уже видно, что XXI век обещает стать столетием не столько глобализации, сколько фрагментации, а это создает повышенный спрос на всевозможные интеграционные конструкции и структуры, в том числе и на федерализм. Тем странам, которые это понимают, разваливаться будет сложнее.
Вернусь, однако, в начало своих рассуждений. Согласно переписи 2010 года, численность национальных меньшинств в нашей стране составляет около 20%. Много это или мало? Националистам кажется, что мало; с их точки зрения, посткоммунистическая Россия, в отличие от СССР, стала мононациональным государством, ибо во втором случае пропорция «русские — нерусские» составляла примерно 50 на 50. Более основательный анализ не позволяет согласиться с этим, поскольку многие из населяющих Россию этнических общностей в свое время обзавелись зачатками собственной государственности и с тех пор исключительно ценят свое политическое самовыражение. Федерализм, с их точки зрения, выступает вполне приемлемой формой самоопределения меньшинства в рамках огромной страны. Более того, в природе не существует ни одного реалистичного сценария, который предусматривал бы конфискацию ранее выданной толики суверенитета, а это означает, что 20% — это очень много. Наконец, опыт Чечни показывает, что для дестабилизации такого крупного государственного организма, как Россия, вполне достаточно даже 1% населения, вдруг ставшего политически гиперактивным. А это означает, что «реальной альтернативы этническому федерализму у целостной России нет»: он предстает «меньшим из возможных зол», «той ценой, которую надо заплатить за сохранение целостности страны»[9].
Таким образом, чем мы располагаем? Российский федерализм, влачащий в путинский период жалкое существование, имеет тем не менее богатую генеалогию. Для его появления на свет имелись веские исторические причины: сделка между Москвой и национальными окраинами, заключенная после большевистской революции, была вынужденной и потому неизбежной, а ее условия до сих пор остаются в силе. В ходе распада Советского Союза она была подтверждена в отношении тех крупных этнических групп, которые к этому моменту проживали на территории РСФСР. Важнейшим фактором, придавшим устойчивость федеративному порядку, стали чеченские войны, после которых любые проекты дефедерализации оказались за пределами политически осуществимого. Да, этническая природа российского федерализма недоброкачественна, но в многонациональной стране трудно рассчитывать на что-то иное. Иными словами, федерация в России — это то, что и нести тяжело, и бросить жалко, и поэтому с ней авторитарный режим поступил так же, как и со многими другими хроническими проблемами: он просто «подморозил» наличное положение вещей, боясь трогать тему межэтнических отношений и отложив неприятное на послезавтра. Так российский федерализм стал «спящим» институтом; я подчеркиваю: не мертвым, а именно спящим — между этими состояниями гигантская разница.
Именно это обстоятельство иногда заставляет созидателей «вертикали» и ее приверженцев рассуждать о федерализме. В годы «раннего Путина», например, они выдвигали тезис о так называемом «новом федерализме», в основу которого предстояло заложить скрупулезно выверенные экономические пропорции: страну предлагалось нарезать на такие куски, которые были бы «равновесными» по своему потенциалу, что, по замыслу теоретиков, позволило бы все гипотетические сверхрегионы сделать донорами и состоятельными партнерами федерального центра[10]. За кадром в подобных проектах оставались две принципиальные проблемы. Одной из них было полнейшее игнорирования этнической чувствительности, таящейся сейчас под спудом, но никуда из российской политики не исчезнувшей. Как распорядиться всей той «политической мелочью» — увы, в логике укрупнения некоторые национально-территориальные образования выглядят именно так, — которую в былые времена большевики сгоряча наделили этническим самосознанием и политическим суверенитетом? Этой темы как будто бы не замечали. Другой проблемой, так же остававшейся без внимания, осторожным наблюдателям виделось то, что конструирование «нового федерализма» сплошь из тяжеловесов вполне могло обернуться сепаратистским вызовом, причем со стороны не только национальных республик: постоянно одалживаясь у центра, об обособлении говорить трудно, а вот обретая «самодостаточность» (в годы перестройки это называлось «региональным хозрасчетом», завершившимся, кстати, расставанием с союзными республиками), напротив, впасть в подобный соблазн куда легче.
Кстати, обсуждение родственных проектов продолжается и сегодня. Одним из свежих примеров стала дискуссия между Алексеем Кудриным и Сергеем Собяниным, состоявшаяся в рамках Общероссийского гражданского форума в ноябре 2017 года. В ходе этого разговора мэр Москвы критиковал «ущербные» административные границы, оставшиеся со сталинских времен и пресекающие всякие шансы на выравнивание потенциала российских территорий. Именно это наследие, по словам Собянина, делает Россию «не федеративным, а унитарным государством». Но, по его словам, если бы за основу конституционного территориально-административного деления были взяты федеральные округа, бюджетная обеспеченность сегментов, составляющих Российскую Федерацию, стала бы примерно одинаковой, а тогда и потребность в «вертикали» оказалась бы не столь значительной. Подобные рассуждения очень созвучны с идеологией «нового федерализма» — и несут в себе те же пороки, которые были присущи ей изначально. В механистическом конструировании «желаемого будущего» по-прежнему нет главного: ответа на вопрос о том, как перейти к этому состоянию, не убедив в его ценности носителей этническо-территориального суверенитета[11].
Федерация навсегда
Здесь уместно рассмотреть вопрос о некоторых особенностях бытования федеративной идеи при авторитарном режиме. Что, собственно, вообще позволяет надеяться, что федерация в России доживет до ухода Путина, который, если сбудутся самые заветные надежды его сторонников, может состояться только в 2042 году?[12] Об одном основании такой уверенности было сказано выше. Это неразрешимый «национальный вопрос». Но есть и другие факторы, из-за которых авторитарные режимы терпят федеративное устройство. При грамотном его использовании федерализм может превратить в эффективный инструмент приручения и дисциплинирования оппозиции: если она вдруг окрепнет настолько, что с ней нельзя будет, как сейчас, вовсе не считаться, на оппозиционное попечение можно будет спихнуть два—три—четыре особо депрессивных и безнадежных региона — просто допустив недругов режима к власти. Кстати, поле для политических экспериментов тут еще относительно не паханное, ведь губернаторов, не состоящих в «Единой России», в предельном варианте позволительно дополнить и оппозиционно настроенными региональными легислатурами, нарочито создав на территории страны настоящие оппозиционные «оазисы». Такая ситуация вполне представима: во-первых, метод уже прошел успешное тестирование в других недемократических федерациях[13], а во-вторых, учитывая общее конституционное бессилие российских законодательных органов, причем на всех уровнях, режим, идущий на такие смелые эксперименты, ничем не рискует. Иначе говоря, федерализм вдруг может оказаться полезным: ведь если у вас в кладовке стоит самокат, на котором вы не ездите, совсем не обязательно его выбрасывать — когда-нибудь, да и покатит.
Другим фактором, консервирующим российский федерализм, выступают внешнеполитические резоны. Федеративному государству легче, чем унитарному, принимать в свой состав новые земли, поскольку федерация — добровольный союз, теоретически открытый для всех желающих. Сказанное означает, что институциональный федерализм вполне может служить оформлением территориальной экспансии, а это делает его интересным даже для тех, кто не видит ни малейшей связи между федеративным устройством и свободой. Экспансионистам не может не нравиться идея «добровольного вхождения» иных земель в состав государства: она избавляет их от клейма «оккупантов». Этот феномен, называемый «имперским федерализмом», в разное время помог Советскому Союзу включить в свой состав прибалтийские республики, Эфиопии — присвоить Эритрею, а Российской Федерации — провести апроприацию Крыма. Исчерпан ли потенциал этой схемы на сегодняшний день? Мне так не кажется, поскольку гипотетическое «добровольное вхождение» того или иного региона в состав Российской Федерации по-прежнему остается крайней (и весьма эффективной) формой политического давления на соседей, все жестче практикуемого в последние годы Кремлем.
И, наконец, самое главное. Рассуждая о сложностях взаимоотношений между меньшинством и большинством в современных федерациях, Райкер обращает внимание на то, что федерализм, позволяя меньшинствам принимать самостоятельные решения и жить по своим правилам, среди прочего влечет за собой и то, что издержки подобных решений ложатся на все общество. Меньшинства в свою очередь склонны злоупотреблять своими правами: так, южные штаты США довольно долго использовали федеративный порядок для того, чтобы сначала сохранять в своих пределах рабство, а потом поддерживать масштабную дискриминацию чернокожих американцев. (По словам Райкера, дело дошло до того, что «в Соединенных Штатах человек, осуждающий расизм, вынужден был осуждать и федерализм», поскольку под его прикрытием на части национальной территории проводился морально неприемлемый курс[14].) Когда в федеративных государствах складываются подобные ситуации, элиты, представляющие большинство, ощущают острое недовольство, федерация кажется им несправедливо устроенным государством. Но от упразднения федерализма их удерживает важное соображение: минусы, которые способно повлечь за собой безоговорочное навязывание воли большинства своенравным меньшинствам, обычно превышают совокупность ущерба, который причиняется государству в целом «вольницей» распоясавшихся субъектов. Это голый расчет, вполне объясняемый теорией рационального выбора, и российский кейс в данном отношении вполне типичен.
Отсюда вытекают как минимум три следствия. Во-первых, федерация в России, по крайней мере в правовом смысле, — это навсегда. Наша страна может отказаться от федеративного устройства, только потеряв часть своей территории, а на такое политическое безумие никто из нынешних политических деятелей, даже в случае фантастичного на сегодняшний день провозглашения монархии, которым нас пугает матушка-церковь, не пойдет. Во-вторых, пионерами федерализма в России как были, так и будут территории, самые консервативные с точки зрения политических установок электората — национальные республики. Этот факт может раздражать либеральную общественность, но, как говорил известный политик, «других писателей у меня для вас нет». Именно республикам предстоит в ближайшие годы проверять федеративный контракт на прочность, что, собственно говоря, некоторые из них, от Чечни до Татарстана, и делают, время от времени нежно нервируя центр[15]. В свое время Сократ называл себя «афинским оводом», кусавшим тучного коня афинской демократии, не давая ему стоять на месте и медленно жиреть. Сегодня в роли назойливых мух, деликатно, но настойчиво покусывающих нашу федерацию, выступают национальные республики. Они будут делать это и дальше, особенно если экономическая стагнация России продолжится. Наконец, в-третьих, наша федерация в обозримой перспективе останется противоречием в терминах, а ее политическое бытие будет характеризоваться емкой формулой «ни жива ни мертва». И это, кстати, не так плохо, как может показаться, потому что спящие институты гораздо лучше мертвых. Пробуждение же федерализма, неизменно сопровождавшее возвращение к демократии, например в латиноамериканских странах, обычно ускоряет демократический транзит. Приступив со временем к неизбежному демонтажу вертикали, Россия едва ли окажется здесь исключением: спящий проснется, политическая субъектность республик будет подкреплена политической субъектностью регионов — и дело пойдет[16]. Так что наберемся терпения, а пока — да здравствует contradictio in adjecto!
[1] См.: Захаров А.А. «Черный федерализм»: африканский опыт и Российская Федерация // Он же. «Спящий институт»: федерализм в современной России и в мире. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 80—102.
[2] Подробнее о том, как распадались эти социалистические федерации, см.: Kirschbaum S. The Dissolution of Czechoslovakia: A Case of Failed State Building? // Coakley J. (Ed.). The Territorial Management of Ethnic Conflict. London; Portland, OR: Frank Cass, 2003. P. 221—256; Conversi D. The Dissolution of Yugoslavia: Secession by the Centre? // Ibid. P. 257—284.
[3] Типовой набор аргументов против этнического федерализма см. в интересном сборнике статей: Erk J., Anderson L. (Eds.). The Paradox of Federalism: Does Self-Rule Accommodate or Exacerbate Ethnic Divisions? London; New York: Routledge, 2010.
[4] Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. М.: Центр цивилизационных и региональных исследований РАН, 2003. С. 4.
[5] Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Co, 1964. P. xii-xiii.
[6] Баберовски Й. Враг есть везде. Сталинизм на Кавказе. М.: РОССПЭН, 2010. С. 193.
[7] Riker W. Op. cit. P. 5.
[8] Бусыгина И., Филиппов М. Проблема вынужденной федерализации // Pro et Contra. 2009. Май—август. С. 126.
[9] Там же. С. 133.
[10] См., например: Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.
[11] См.: Юрченко В., Васильчук Т. Как перестроить Россию. Эксперты, собранные Алексеем Кудриным, обсудили будущее страны до 2024 года и после // Новая газета. 2017. 27 ноября (www.novayagazeta.ru/articles/2017/11/25/74686-kak-perestroit-rossiyu); Винокурова Е. «Алексей Леонидович, в какой организации вы сейчас работаете?» Как Собянин и Кудрин спорили о будущем России // Znak.com. 2017. 25 ноября (www.znak.com/2017-11-25/kak_sobyanin_i_kudrin_sporili_o_buduchem_rossii).
[12] Как показывает пример Роберта Мугабе, 91 год — именно столько будет национальному лидеру России в 2042-м, — для современной политики не возраст. В описанном сценарии, кстати, даже Конституцию править не придется. А если сопоставить это с прозвучавшим на недавнем Всероссийском гражданском форуме заявлением Алексея Кудрина о том, что технически человеческую жизнь сегодня можно продлевать до бесконечности, намеченная здесь перспектива становится пугающе реальной.
[13] Подробнее см.: Захаров А.А. Федерализм по-азиатски: Россия и Малайзия в сравнительной перспективе // Он же. «Спящий институт»: федерализм в современной России и в мире. С. 61—79.
[14] Riker W. Op. cit. P. 155.
[15] Подробнее об этом см.: Стародубцев А. Пересмотр федеративного контракта в России: случай Чеченской Республики // Неприкосновенный запас. 2017. № 1(111). С. 59—67.
[16] Здесь намеренно оставлен без рассмотрения вопрос о политических рисках, порождаемых подобным сценарием; я полностью осознаю их наличие и серьезность, но это тема отдельного разговора.