Перевод с английского Андрея Захарова
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2018
Перевод Андрей Захаров
[стр. 124—147 бумажной версии номера]
Уильям Райкер (1920—1993) — американский политолог, специалист по американскому и сравнительному федерализму [1].
Теория федерализма
Мы живем в эпоху федерализма. К 1964 году, когда пишутся эти строки, больше половины земного шара управляется правительствами, которые в той или иной мере, пусть иногда незначительной, практикуют федерализм. В Северной Америке такими странами являются Канада, Мексика и США; в Южной Америке — Аргентина, Бразилия и Венесуэла; в Европе — Австрия, Советский Союз, Швейцария, Западная Германия и Югославия; в Южной Азии — Австралия, Индия, Малайзия и Пакистан; в Африке — Конго, Эфиопия и Нигерия. Стоит подчеркнуть, что бóльшая часть этих федераций возникла в XIX—XX веках. Несмотря на то, что швейцарская федерация имеет средневековые корни, а Соединенные Штаты Америки образовались в конце XVIII столетия, все остальные федеративные системы западного полушария сложились в XIX веке. Что касается восточного полушария, то, за исключением Германии, Австрии, Швейцарии и Австралии, появившейся на карте в 1901 году, все здешние федеративные системы стали продуктами глобальной политической реорганизации, последовавшей за двумя мировыми войнами. Поистине, ХХ столетие стало веком федерализма, конституционные сделки которого еще сто лет назад были редкими и спорадическими.
I. Популярность федералистских конституций
Открывшийся спрос на федералистские конституции неудивителен, поскольку федерализм выступает инструментом разрешения одной из наиболее актуальных проблем современного мира: он позволяет управлять разрастающимися и укрупняющимися территориями. Подобно множеству других современных проблем, эта тенденция стала результатом стремительных технологических изменений. Любой рывок в транспортных технологиях открывает возможности для управления все более далекими территориями, более эффективного пополнения казны, более щедрого финансирования бюрократии, полиции и, что самое важное, армии. В мире в любой момент его истории всегда найдется хотя бы один амбициозный политик, готовый использовать возросший потенциал транспорта для расширения подконтрольной ему территории. Но, когда на это идет хотя бы одно правительство, его соседи и конкуренты незамедлительно стараются сделать то же самое, чтобы обезопасить себя от возможной агрессии. Иначе говоря, технологические усовершенствования и инстинкт межгосударственной конкуренции совместно гарантируют то, что существующие политические режимы будут распространять свою власть до тех пределов, которые положены технологиями.
На заре письменной истории человечества бóльшая часть политических единиц представляла собой мелкие городские поселения, окруженные несколькими квадратными милями деревень и полей. Но по мере технологического прогресса открылись возможности для имперского освоения территорий. Некоторые из имперских образований Ближнего Востока, а также Центральной и Южной Азии использовали одомашненных лошадей; другие, подобные империям Египта или Китая, эксплуатировали в качестве транспортных артерий реки. Особенно интересна в данном плане Римская империя, которая была создана благодаря контролю римлян над берегами Средиземного моря (Mare Nostrum) как средоточия транспортных путей, а потом распространилась по всей Западной Европе благодаря изобретению и внедрению технологии строительства дорог. Тем не менее, по современным стандартам, древние империи были маленькими; в зените своего расцвета Рим, вероятно, управлял меньшими площадями и меньшим населением, чем те, которыми сегодня руководят из Вашингтона, Оттавы, Бразилии, Москвы, Нью-Дели, Пекина или Канберры. Необходимым условием, позволяющим всем этим столицам управлять обширными землями, стал, конечно, прогресс в сфере транспорта. Сначала появились изобретения в области навигации, включавшие компас, секстант, тригонометрию и так далее, которые открыли путь для европейской экспансии. Потом последовали новации в сфере сухопутного транспорта — паровые железные дороги, автомобили, самолеты, современная дорожная сеть.
Изначальной формой наиболее крупных современных государств была империя. На определенном этапе технологически передовые европейцы посредством завоеваний сосредоточили в своих руках обширные земли, подчинив технологически менее развитых обитателей Америки, Азии и Африки. Так были созданы испанская, португальская, голландская, британская, французская, германская, российская и бельгийская империи. Только три современные империи — австрийская, турецкая и китайская — смогли включить в свой состав территории, населенные народами, столь же продвинутыми в технологическом отношении, как и сами завоеватели. Впрочем, даже в этих случаях завоеватель неизменно обладал некоторым техническим превосходством в плане транспортного и военного снаряжения.
Но империя, которая была типичной формой доминирования европейцев над миром в XVIII и XIX столетиях, утратила былую популярность в ХХ веке. По моему мнению, у современного провала империализма по меньшей мере две причины. Во-первых, империалистические державы предельно истощили себя в конфликтах друг с другом, что больше не позволяет им эффективно контролировать свои владения. Этот процесс начался давно, еще в пору американских революций, направленных против Англии, Испании и Португалии. К моменту этих антиколониальных восстаний каждая из упомянутых держав была ослаблена внутриевропейским соперничеством. Сегодня, по мере того, как африканцы обретают свободу от европейского империализма, обусловленный двумя мировыми войнами процесс деколонизации подходит к своему завершению. Его особыми составляющими можно считать расчленение побежденных империй после Первой мировой войны: именно так германская и турецкая империи были поделены победителями в 1919 году, а Соединенные Штаты присвоили остатки испанской империи в 1898-м. Другой причиной провала империализма стало то, что зависимые территории со временем получили от своих хозяев достаточно современных технологий, чтобы бросить вызов имперскому контролю. Разумеется, первыми в этом деле преуспели те зависимые территории, которые были основаны белыми поселенцами в Северной и Южной Америке; но в ХХ столетии даже коренные народы в большинстве своем оказались достаточно подготовленными для того, чтобы претендовать на независимость. Из-за двух упомянутых причин имперская форма территориальной экспансии постепенно была дискредитирована; более того, сам факт ее продолжающегося упадка способствует дальнейшей дискредитации, о чем свидетельствует нынешний распад голландской, бельгийской и португальской империй, каждая из которых в нашем столетии и без того выглядела анахронизмом, а ныне едва ли не буквально повторяет предшествующий коллапс британской и французской империй.
Крах империалистического порядка открывает перед удачливыми повстанцами конституционную альтернативу. С одной стороны, поскольку они ведут революционную борьбу в обособленных административных единицах, учрежденных имперской властью ради удобства управления, один из вариантов предполагает провозглашение освобожденных имперских регионов независимыми государствами. Однако подобные составные части, деятельность которых долгое время координировалась из колониального центра, оказываются слишком незначительными для того, чтобы пользоваться всеми технологическими преимуществами прежнего имперского порядка. Таким образом, в качестве отдельных и самостоятельных политических образований эти новорожденные независимые регионы оказываются уязвимыми перед лицом нового империализма. Именно с этим столкнулись, например, балканские повстанцы, сражавшиеся против Австро-Венгерской и Османской империй. Освободившись от одного имперского хозяина в ходе революций XIX столетия и Первой мировой войны, они оказались слишком мелкими для того, чтобы поддерживать армии, способные их защитить, — и потому пали жертвами сначала гитлеровского «третьего рейха», а потом и сталинского коммунизма. В настоящее время сходным образом «балканизируются» Африка и Ближний Восток, причем нетрудно предположить, что их молодые нации ожидает примерно такое же будущее. С другой стороны, иным вариантом для преуспевших инсургентов выступает объединение нескольких бывших имперских владений в одно государство. Однако, решив создать централизованное политическое образование, они рискуют просто сменить одного хозяина на другого. Тем самым всякий смысл их борьбы с колониальным владычеством теряется. Но вместе с тем бывшие колониальные владения могут образовать что-то вроде федерации, предполагающей для них по крайней мере видимость политического самоуправления и одновременно позволяющей пользоваться технологическими преимуществами больших территорий — прежде всего в финансовом и военном отношениях.
В указанном смысле федерализм выступает главной альтернативой империи как политической технологии, которая объединяет обширные территории под властью одного правительства. И, хотя он, возможно, не гарантирует членам федеративных союзов богатой казны и мощной армии, в результате его утверждения создаются предпосылки для обзаведения таковыми и снимается навязчивость имперского контроля. Подобная комбинация качеств, по моему убеждению, и обусловила популярность в ХХ веке федеративной разновидности конституционного торга. Именно она объясняет, почему в наши дни все правительства, под властью которых находятся обширные пространства — за исключением Китая, — пользуются, по крайней мере формально, федеративными конституциями.
II. Разновидности федералистских конституций
Федерализм стал эффективной альтернативой империи только в современную эпоху. Хотя феномен федерализма существовал еще с древних времен, античные и средневековые федеративные системы, за единственным исключением, довольно быстро поддались имперскому натиску. Современный федерализм, напротив, оказался на редкость успешным, в особенности в западном полушарии. Разница в функционировании была обусловлена в первую очередь тем, что в 1787 году возникла новая разновидность федерализма: ею стал «централизованный» федерализм эпохи модерна, вытеснивший «периферийный» федерализм более ранних времен.
Как известно, ключевыми институтами федеративной системы выступают, с одной стороны, власти федерации, а с другой стороны, власти составляющих ее единиц. При этом оба типа правительств управляют одной и той же территорией и руководят одним и тем же населением, пользуясь возможностью принимать часть решений независимо друг от друга. Подобная трактовка вбирает в себя великое множество разнообразных конституционных схем, более или менее эффективных. Весь массив возможных федеративных конституций можно представить в виде континуума, составные части которого характеризуются различной степенью зависимости одного уровня власти от другого. В данном континууме есть своя минимальная и своя максимальная точка. О минимуме мы должны говорить в том случае, когда правительство федерации способно самостоятельно принимать решения, не заручившись при этом одобрением составных частей федеративного образования, в одной и единственной области. (Причем минимальные полномочия полезно отличать от нулевых полномочий, ибо если власти федерации вообще ничем не распоряжаются, то тогда нельзя говорить ни о существовании самой федерации, ни о наличии у нее правительства.) Некоторые античные союзы были федерациями именно в таком минималистском смысле, так как независимые решения, принимаемые их правительствами самостоятельно, могли касаться только военных вопросов и действовали исключительно в военное время.
Соответственно, о максимуме речь будет идти в том случае, когда правители федерации способны, не консультируясь с правителями ее составных частей, принимать решения по любым вопросам, за исключением какого-то одного. (При этом максимальные полномочия не означают монопольной прерогативы во всех сферах, поскольку если руководство федерации управляет абсолютно всем, то это уже не федерация, а империя, в которой составные части не обладают ни малейшей толикой политического самоопределения.) Примером такой максималистской федерации служит Советский Союз, где все полномочия, согласно Конституции, делегированы наверх снизу, как и в Соединенных Штатах, но одновременно гарантии самостоятельности субъектов федерации остаются сугубо номинальными — за исключением, по-видимому, культурной жизни языковых и этнических меньшинств, послуживших основой союзных республик. Если бы союзные республики обладали неограниченными полномочиями в культурной сфере и могли, действуя в этой сфере, вовсе не обращать внимания на власти федерации, то СССР стал бы образчиком тотально централизованного федерализма. Если бы, напротив, союзные республики были лишены свободы самоопределения даже в данной единственной области, то тогда мы имели бы дело с империей, особо не отличающейся от предшествующей царской империи.
Разумеется, реальные примеры из жизни редко соответствуют этим крайностям. Все они располагаются в пространстве между противоположными полюсами в зависимости от того, насколько многочисленны и важны те области, в которых власти федерации могут действовать независимо от властей ее составных частей. Случаи, тяготеющие к максимуму, составят группу централизованных федераций, а случаи, тяготеющие к минимуму, составят группу периферийныхфедераций.
Хотя отличие двух типов федерализма друг от друга кажется весьма конкретным, эта точность в некоторых отношениях является мнимой. Дело в том, что у нас отсутствует механический инструментарий, позволяющий качественно оценить число и важность сфер компетенции, в которых каждый уровень власти способен действовать автономно. Оба этих критерия подвижны и предопределяются культурой, из которой произрастает та или иная разновидность федерализма. Тем не менее есть все-таки один жесткий критерий, отталкиваясь от которого, можно классифицировать любую разновидность федерализма. Когда федерализм является централизованным, правители федерации воспринимаются в качестве силы, оказывающей большее влияние на общество, нежели правители ее составных частей. Располагая же подобным влиянием, центр стремится отвоевать для себя еще больше. Таким образом, с течением времени централизованный федерализм оборачивается тем, что власти центра начинают подминать под себя руководителей периферии. Напротив, если федерализм изначально был ориентирован на периферию, тогда правители составных частей суммарно оказывают большее влияние на общество, чем власти федерации. Опираясь на это исходное преимущество, власти составных частей стараются обрести еще больше; таким образом, периферийный федерализм тяготеет к тому, что власти субъектов со временем подчинят себе центр. Используя эти стандарты, исследователь исторической эволюции конкретной федерации сможет зачислить ее либо в централизованные, либо в периферийные.
Как только эти стандарты классификации выработаны, значимость различия между централизованным федерализмом и периферийным становится очевидной. Периферийный федерализм, с присущими ему тенденциями минимизировать роль федеральных властей, а также позволять правителям субъектов возвеличивать себя за счет центральных органов и постоянно покушаться даже на официально утвержденные федеральные компетенции, едва ли способен обеспечивать управленческую эффективность. Понемногу разваливаясь, периферийные федерации со временем становятся легкой добычей для врагов. И напротив, централизованный федерализм со временем все больше уподобляется унитарным или имперским системам, гарантируя тем самым федерации более эффективное функционирование во враждебном окружении. Именно это различие между постепенной дезинтеграцией и постепенным укреплением позволяет объяснить, почему в античности и Средневековье периферийный федерализм встречался относительно редко и оказывался в основном провальным, а в эпоху модерна централизованный федерализм обрел популярность и успех.
III. Античные и средневековые разновидности периферийного федерализма
Первое явление того, что можно назвать «федеральной системой», состоялось в Древней Греции после Пелопонесской войны. Обстоятельства, способствовавшие внедрению этого изобретения, были исключительно военными: имперские державы в лице Спарты, Македонии или Рима угрожали миниатюрным греческим полисам поглощением, и те пытались защитить себя, вступая в федеративные союзы. Поскольку исключительным назначением таких федераций была оборона, входившие в них города делегировали федеральным органам лишь чисто военные полномочия, сохраняя при этом за собой решение дипломатических вопросов типа объявления войны или заключения мира. Как следствие, возникала путаница в принятии управленческих решений, а военные функции исполнялись слабо. Эта неэффективность в свою очередь использовалась правителями городов-государств для того, чтобы оправдывать урезание полномочий военных чиновников федерации, что влекло за собой дальнейший упадок обороноспособности. В итоге победа осталась за македонянами, а затем и римлянами. О федерализме же вплоть до Средних веков никто больше не вспоминал.
Тем не менее он возродился — в контексте, весьма напоминавшем ситуацию греческих городов-государств. На севере Италии и юге Германии города заключали между собой военные союзы, призванные защитить их от враждебных поползновений со стороны новорожденных национальных государств, имперских по своей природе. Эти итальянские и швабские федерации проходили в своем развитии тот же цикл, что и греческие оборонные объединения, существовавшие за 1500 лет до этого. Их жизненный путь заканчивался точно так же — и по аналогичным причинам. Лишь одна из них, Швейцарская конфедерация, смогла войти в современную эпоху, причем это было обусловлено не особенностями ее государственного устройства, а уникальным географическим положением, позволявшим эффективно обороняться от агрессии.
В XVI столетии в ходе борьбы голландской буржуазии за обособление от феодального империализма испанской короны была образована голландская федерация[2]. Она просуществовала более двухсот лет (до формального упразднения Наполеоном), хотя уже после 1672 года в силу практических обстоятельств она функционировала как вполне обычная монархия. Тем не менее по сравнению с предшествующими федеративными системами голландский федерализм представлял собой значительную конституционную инновацию. Сохраняя конституционное доминирование периферии, он, однако, был гораздо более централизованным, чем прежние модели. В состав федерации входили семь провинций, из которых наиболее богатой, сильной и многонаселенной была Голландия с ее процветающими городами Амстердамом и Роттердамом. С правовой точки зрения прерогатива принимать важнейшие дипломатические и военные решения была гарантирована правителям провинций, но на деле этим правом распоряжались штатгальтеры или другие федеральные чиновники. В роли штатгальтеров выступали Вильгельм Оранский, по прозвищу Молчаливый, и его наследники. Формально они избирались на должность провинциальной знатью, но при доминировании Оранских все провинции неизменно избирали одного и того же человека. Иначе говоря, военное и дипломатическое единство Нидерландов базировалось на солидарном избрании регионами главного федерального чиновника.
Когда вакансия штатгальтера была заполнена, голландская федерация функционировала как централизованная монархия. Но, если штатгальтер не был избран, решения от лица федерации принимались центральным парламентом, ключевые аспекты деятельности которого контролировались парламентами провинциальными. Конституционные преимущества периферии уравновешивались, однако, двумя обстоятельствами: во-первых, представители Голландии, крупнейшей провинции, обычно обладали возможностью контролировать весь парламент, используя подкуп или силу; во-вторых, наиболее важные правительственные функции отправлялись советом адмиралтейства, который был сконструирован таким образом, чтобы обеспечить господствующее положение амстердамским купцам. (Под контролем этого органа находился как военно-морской флот, так и основные торговые компании.) Так или иначе, но олигархия Амстердама управляла всей федерацией в квазиимперской манере. В целом же Голландская республика, легально выступая образчиком периферийного федерализма, смогла преуспеть и выжить только потому, что за правовым превознесением периферии скрывались широчайшие возможности для сосредоточения власти — в руках либо штатгальтера, либо амстердамского купечества. Когда государство пыталось буквально соблюдать собственные правовые установления, его начинали преследовать военные и дипломатические неудачи. Когда же республика неправовым образом отклонялась от своих конституционных принципов, она представала перед миром великой европейской державой. Так продолжалось до тех пор, пока голландскую централизацию не затмила еще более основательная централизация наполеоновской Франции.
IV. Современные разновидности централизованного федерализма
В то время, как голландский федерализм был централизован посредством неправовых инструментов, американский федерализм после 1787 года централизовался легально и конституционно. Инновация, обусловленная появлением этой новой управленческой формы, стала переломным пунктом в эволюции федерализма и потому заслуживает отдельного рассмотрения. Здесь же достаточно будет указать на то, что первоначальный американский федерализм, неформально появившийся в 1776 году и формально утвержденный в 1781-м, был скопирован с античных федераций и Голландской республики. Пока продолжалась война за независимость и все значимые решения от имени федерации принимались главнокомандующим Джорджем Вашингтоном, предусмотренная Статьями конфедерации периферийная ориентированность американского федерализма не мешала властям страны действовать эффективно. Но с завершением боевых действий периферийный федерализм вполне ожидаемо начал пробуксовывать. Реформа 1787 года преобразовала федерацию из децентрализованной в централизованную, что позволило ей выжить и добиться процветания. Поскольку она была успешной, ее устройство копировалось создателями конституций в других странах. Некоторые из подобных заимствований тоже оказались удачными и также копировались: как отмечалось выше, на сегодняшний день половина земного шара живет под властью федералистских правительств.
О происхождении и предназначении федерализма
В предыдущем разделе я интерпретировал федерализм как сделку между общенациональными лидерами и чиновниками составных частей государства, заключаемую ради расширения территории, пополнения казны и укрепления обороноспособности. Наличие такой сделки распознается вполне четко; если ее условия оговариваются в конституции, можно с уверенностью утверждать, что страна относится к федеративным государствам. Конституция является федеральной, если: 1) в стране имеются два уровня власти, управляющие одной и той же территорией и одним и тем же населением; 2) каждый из этих уровней имеет хотя бы одну сферу компетенции, в которой он способен действовать полностью автономно; 3) имеется какая-то (например конституционная) гарантия самостоятельности каждого уровня власти в пределах его исключительной компетенции. Конституции, содержащие подобные принципы, в последние 175 лет появлялись довольно часто, и поэтому класс федеральных сделок довольно широк. Это позволяет делать определенные обобщения, хотя, разумеется, каждый случай федеральной сделки произрастает из уникального исторического контекста.
I. Условия федеральной сделки
Являясь плодами торга, акты, посредством которых учреждаются федеративные конституции, раскрывают главную особенность подобных сделок: они желательны для всех вовлеченных сторон. Исходя из этого стоит задаться вопросом: что же подталкивает стороны к их заключению? Из теоретических соображений, приводимых в предыдущем разделе, я делаю вывод о наличии двух факторов, побуждающих участников к заключению федеративной сделки.
Во-первых, политики, предлагающие сделки такого типа, обычно стремятся расширить подконтрольную им территорию — либо для того, чтобы ответить на военную или дипломатическую угрозу извне, либо же для того, чтобы подготовиться к собственному военно-дипломатическому наступлению на соседей. Но, думая об экспансии, они зачастую не способны обеспечить ее путем простого завоевания, представляющегося им неприемлемым с военной или идейной точки зрения. Таким образом, желая расширить свои владения, они должны предложить какие-то уступки правителям привлекательных для них земель. Именно в этом и состоит суть федеративной сделки. Главной предпосылкой для тех, кто в нее втягивается, является то обстоятельство, что федерализм сегодня выступает единственным инструментом, позволяющим расширить территорию государства, не применяя при этом силу.
Во-вторых, политики, принимающие федеративные сделки и готовые ради грядущего союза отказаться от некоторой толики собственной независимости, также идут на этот шаг в силу военно-дипломатических угроз или, напротив, возможностей. К заключению сделки их подталкивает угроза извне или желание участвовать в будущей агрессии, организуемой оформляющейся федерацией. Более того, желание предохранить или обогатить себя за чужой счет перевешивает в их глазах преимущества независимости. С более крупным и предположительно более сильным государством [складывающимся в ходе заключения федеративного союза] они связывают обретение дополнительной военной или дипломатической мощи. (При этом, разумеется, их ожидания вовсе не обязательно должны сбыться.) Для удобства дальнейшего изложения первую из выделенных мной предпосылок я буду называть «условием экспансии», а вторую — «условием обороны».
Моя гипотеза заключается в том, что оба упомянутых условия неизменно присутствуют в любой федеративной сделке и каждое из них выступает обязательной предпосылкой возникновения федеративной системы. Основываясь на своем знакомстве с предметом, я склонен предполагать, что наличия двух этих условий уже вполне достаточно для появления федерации. Но, поскольку имеющаяся в моем распоряжении фактура кажется слишком скудной для подтверждения этого тезиса, я ограничусь выдвижением более скромного предположения — о возможности возникновения федерализма там, где условия «экспансии» и «обороны» имеют место.
Желая подтвердить эту гипотезу, я рассмотрел все случаи возникновения федеративных систем с 1786 года, уделяя наиболее пристальное внимание изобретению централизованного федерализма в Соединенных Штатах Америки. (Говоря точнее, я изучил те случаи, которые смог обнаружить; возможно, однако, что какие-то незначительные примеры были упущены.) В отношении выживших федераций я сумею показать, что в основании каждой из них лежали два упомянутых ключевых фактора; в отношении провалившихся федераций будет продемонстрировано, что указанных условий «экспансии» и «обороны» либо не было вовсе, либо их наличие оказалось кратковременным. И, хотя подобные свидетельства нельзя считать абсолютным доказательством гипотезы, тем не менее это будет максимальное приближение к тому идеалу доказательства, который способна предложить неэкспериментальная наука.
Прежде, чем приступить к делу, следует сказать несколько слов о значимости предлагаемой гипотезы. Для тех, кто только приступает к знакомству с федерализмом, она может показаться очевидной и тривиальной. Дело, однако, обстоит совсем не так; желая убедить в этом читателя, я кратко затрону две весьма распространенные ошибки, касающиеся происхождения федерализма.
Первой следует упомянуть «идеологическую» ошибку, заключающуюся в утверждении, согласно которому федеративное устройство принимается в качестве приспособления, гарантирующего свободу. Многочисленные специалисты по федерализму — их так много, что просто не счесть, — не раз впадали в это заблуждение. Бесспорно, федерализм причастен к обеспечению региональной автономии, но некоторые авторы необоснованно смешивают эти гарантии с понятием «свободного общества». Действительно, в определенных обстоятельствах — например, работая неэффективно, — федерализм создает в социальном порядке такие интерлюдии, когда личные свободы граждан всесторонне и даже избыточно процветают. Как я полагаю, именно это наблюдение и ведет к «идеологической» ошибке.
Наихудшим следствием из нее оказывается механическое отождествление федерализма и свободы (отсутствия диктатуры). Однако самое поверхностное изучение случаев Советского Союза или Мексики уже убеждает в том, что, даже формально следуя всем принципам федерализма, политический режим можно превратить в диктаторский. В двух упомянутых примерах такое преобразование состоялось благодаря внедрению жесткой однопартийной системы. Отсюда следует, что принципиальным атрибутом свободы выступает не та или иная конституционная форма, а скорее многопартийная система. Впрочем, в некоторых странах, в частности в Бразилии, Аргентине или имперской Германии, даже сочетание федерализма с многопартийностью не смогло предотвратить утверждения диктаторских режимов. Следовательно, не исключено, что условия поддержания свободы более разнообразны. Как бы то ни было, я убежден, что примитивной каузальной связи между федерализмом и свободой не существует.
Несмотря на ложность представления о том, будто федерализм потворствует свободе, недостаточно информированные творцы новых конституций порой считают, что, заключая федеративную сделку, они тем самым как бы защищают свободу. Если бы и в действительности все было именно так, «идеологическая» ошибка вообще перестала бы считаться ошибкой. В жизни, однако, трудно найти подтверждение тому, что желание продвигать дело свободы способно выступить первейшим мотивом создания федерации. Теоретически, конечно, создатели федералистских конституций могут мотивировать себя подобным образом, но на практике они, как правило, остаются людьми, в основном более озабоченными нуждами момента, нежели картинами далекого будущего. Ориентируясь на централизм, они больше думают о продвижении лелеемой ими централизации, а не о том, что она может зайти слишком далеко. Повторяю, если выйти за пределы теории, то трудно будет доказать, что «идеологическая» ошибка воодушевляла кого-то из федералистов в реальной жизни. Как правило, бóльшая часть так называемых «доказательств» носит характер анахронизма: таково, в частности, цитирование сборника статей «Федералист», посредством которого пытаются пояснить мотивы отцов-основателей и одновременно игнорируют тот факт, что сами авторы этих текстов в ходе работы Филадельфийского конвента 1787 года выступали за унитарное устройство и не имели почти никакого отношения к разработке восторжествовавшего позже централизованного федерализма. Внимательно изучая дебаты, сопровождавшие принятие той или иной федералистской конституции, а также политические обстоятельства, в которых они проходили, легко убедиться, что инициаторов федерализма неизменно волнуют практические соображения расширения собственной власти, а не какие-то идеологические резоны. Лишь в Латинской Америке можно отыскать кажущиеся подтверждения того, что посредством федерализма кто-то пытался отстаивать свободу, но в ходе более детального анализа и эти примеры оказываются не слишком состоятельными.
Наряду с этой довольно грубой «идеологической» ошибкой встречается еще и более соблазнительная «редукционистская» ошибка. Под ней имеется в виду суждение, согласно которому федерализм есть реакция на какие-то социальные условия, формирующие осознание общих интересов. Основываясь на теориях подобного рода, британская колониальная администрация учреждала многочисленные федерации, одни из которых уже рухнули, а другие еще стоят. Случаи краха особенно интересны, поскольку они подтверждают ошибочность данного предположения. Вероятно, наиболее ярким примером таких построений можно считать теорию, которую отстаивают Карл Дойч и его соавторы, составившие список из девяти «ключевых условий для консолидированного сообщества безопасности», к разновидностям которого относятся и федерации. Эти условия таковы: 1) взаимная совместимость базовых ценностей; 2) выраженная специфичность образа жизни; 3) ориентация на упрочение экономических взаимосвязей; 4) усовершенствование политического и административного функционирования по крайней мере некоторых единиц, входящих в состав сообщества; 5) приоритет задачи по обеспечению экономического роста по крайней мере у части участвующих в объединении единиц; 6) неразрывность уз социальной коммуникации, как географической (между отдельными территориями), так и социальной (между разными общественными стратами); 7) постоянно расширяющийся состав политической элиты; 8) высокая человеческая мобильность по крайней мере в рамках политически релевантных страт; 9) многообразие уровней коммуникаций и трансакций[3].
В этом списке множество недочетов. Так, не вызывает сомнений, что всех этих условий было бы недостаточно, чтобы сохранить в XIX столетии Центральноамериканскую федерацию или позволить в ХХ веке панарабскому движению собрать воедино населенные арабами обломки Османской империи. Для многих успешных федеративных союзов этот список, напротив, представляется избыточным; например Швейцарская конфедерация на протяжении всей своей истории игнорировала условия 1 и 2, а колониальные империи XIX века вообще не обращали на них внимания. Но если перечисленные условия нельзя считать ни необходимыми, ни достаточными, то трудно представить, в каком смысле они выступают «ключевыми».
Главная проблема со списком Дойча в том, что, объясняя феномен политического объединения, он сосредотачивается на социально-экономических условиях, в которых живет население. Игнорируя политические факторы и пренебрегая самим актом торга, составители списка не уделяют внимания и решающим условиям, это объединение стимулирующим. Сам этот перечень представляет собой набор довольно часто наблюдаемых условий, в которых политические деятели способны развить предпосылки к тому или иному типу объединения. Но при этом, перечисляя все эти социально-экономические факторы, Дойч и его соавторы пренебрегают политическими обстоятельствами, непосредственно подталкивающими к торгу. В свою очередь выдвигаемая мной теория ограничивается исключительно политическим уровнем. В ней, разумеется, допускается наличие какого-то общего интереса, из которого может вырастать такая разновидность политического объединения, как федерализм. Специфичным для моих построений выступает именно политическая фокусировка, которой Дойч не смог обеспечить.
II. Изобретение централизованного федерализма
Американские историки давно спорят о причинах, побудивших заменить периферийный федерализм Статей конфедерации централизованным федерализмом Конституции США. Долгое время доминирующим считалось телеологическое объяснение, наиболее полно около 1890 года сформулированное Джоном Фиске[4]: для реализации своего предназначения Соединенным Штатам был нужен более тесный союз, нежели тот, что предусматривался Статьями конфедерации. Однако эта версия, несмотря на всю свою приятность для американского читателя, была бесспорно нелепой, поскольку американские политики 1780-х годов в лучшем случае имели весьма туманные представления о том, как «предназначение» США будет выглядеть в 1890-м или 1960 году.
Выступая против этой мистической трактовки, Чарльз Бирд[5] в 1913 году предложил полностью натуралистическое объяснение, которое вместе с тем настолько принижало отцов-основателей и содержало настолько спорную теорию социальной причинности, что дебаты о ней продолжаются уже полвека. Бирд называл свою доктрину экономической интерпретацией, под которой он подразумевал, что главным мотивом людей, решивших заменить Статьи конфедерации Конституцией, было элементарное желание стать богаче[6]. Исходя из того, что в центре политики всегда остается борьба между имущими и неимущими, Бирд утверждал, что американские неимущие предпочитали периферийный федерализм Статей конфедерации централизованному федерализму Конституции, отстаиваемому американскими имущими. В своих рассуждениях этот автор порой заходит весьма далеко: в частности, согласно его версии, злые богачи навязали Конституцию смиренным беднякам исключительно посредством юридического жульничества. Разумеется, подобное упрощение легко раскритиковать, и в минувшие десятилетия так называемые историки-ревизионисты не раз доказывали, inter alia, что в некоторых штатах именно бедные отстаивали дело Конституции, а богатые, напротив, противились ее принятию[7].
Вместе с тем простое исправление ошибок, которые допустил Бирд, не улучшит нашего понимания природы конституционных перемен. Необходимо предложить такое толкование политики, которое способно преодолеть узкий прогрессизм Бирда. По этой причине ниже я предложу военную интерпретацию Конституции США, показав, что она прекрасно объясняет местные, общенациональные и международные аспекты конституционного строительства.
Военная интерпретация Конституции США. С момента завершения англо-американской войны 1812 года и до изготовления Советским Союзом первой атомной бомбы большинство американцев чувствовали себя защищенными от европейского вторжения. На протяжении этого долгого периода, на конец которого как раз и приходится творчество Бирда, американскому наблюдателю трудно было представить себя в международной ситуации, в которой американские штаты оказались в 1770-е годы, когда внешняя агрессия казалась неизбежной. Но в 1950—1960-е надежды и страхи политиков, писавших Статьи конфедерации, вновь стали для нас более понятными и близкими. Давайте рассмотрим международную обстановку тех дней. В 1783 году тринадцать бывших колоний заключили с бывшей имперской метрополией весьма проблематичный мирный договор. Мир был шатким потому, что многие влиятельные британские политики считали его условия неприемлемыми и желали продолжения боевых действий. Более того, некоторые штаты были готовы предоставить англичанам удобный повод для этого. Британия тогда продолжала оккупировать несколько фортов на Северо-Западных территориях; она обязана была передать их американцам по условиям Парижского договора, но удерживала под предлогом того, что прежде штаты должны выплатить компенсацию за конфискованную в военные годы собственность лоялистов. Английская угроза с севера дополнялась испанской угрозой с юга, где Новый Орлеан превратился в базу потенциальной враждебной экспансии в долины рек Огайо и Теннеси. У штатов не было ни флота, ни армии, которые позволяли бы отбить возможное нападение. В подобных обстоятельствах любой политик пришел бы в ужас, и отцы-основатели не были исключением. Главным объектом их критики стал периферийный федерализм Статей конфедерации, в рамках которого система в целом, включая центральные и региональные власти, никак не соответствовала требованиям военного времени. В этой связи я хотел бы сослаться на три свидетельства.
Во-первых, Вашингтон в своих полугодовых обзорах политической жизни, отправляемых Лафайету в 1785—1787 годах, не раз подчеркивал слабость правительства, подчиняющегося Статьям конфедерации. Особое беспокойство у него вызывала перспектива того, что Кентукки может добровольно уйти к испанцам. Военные аспекты этих обзоров, которые скорее всего и формировали суждения Вашингтона о политической ситуации в целом, объясняют, почему он принял участие в Филадельфийском конвенте и своим авторитетом подкрепил его шансы на успех.
Во-вторых, Мэдисон — которого часто называют «отцом» Конституции в том смысле, что он прибыл в Филадельфию с продуманным планом реформ и преуспел, не без помощи Вашингтона, в интегрировании его в конституционный текст, — распространил в 1786 году памфлет с критикой Статей конфедерации. Наиболее пространные и самые прочувствованные перечисления слабых мест Статей конфедерации (пять из одиннадцати) касаются военной или дипломатической немощи Конгресса. Основываясь на том, что Мэдисон позже написал десятое письмо «Федералиста», где внутриполитический конфликт интерпретировался в экономических терминах, Бирд и его сторонники предположили, что Мэдисон, как и они сами, величайшей проблемой своего времени считал конфликты, возникающие из разнообразия экономических интересов. Это, однако, как будет показано ниже, не соответствует действительности, и лишь превратная трактовка «Федералиста» может сближать Мэдисона с Бирдом[8].
В-третьих, сам сборник «Федералист» — главный пропагандистский документ, подготовленный в поддержку ратификации Конституции, — всячески подчеркивает военно-дипломатические плюсы централизованного правительства. Как известно, к текстам «Федералиста» обращаются для подкрепления самых разных и зачастую противоречащих друг другу идей Конституции. Тем не менее я настойчиво отмечаю, что первые пять статей, которые, похоже, и составителями сборника рассматривались в качестве важнейших, касаются именно военных и дипломатических вопросов. Кстати, их автором был Джон Джей, которого в то время считали выдающимся специалистом по международным отношениям. Таким образом, структура «Федералиста» и содержание его первых текстов вполне позволяют утверждать, что в ходе централизации военные соображения выходили на первый план.
Во всех трех случаях обнаруживаются подтверждения того, что в переходе к централизованному федерализму главнейшую роль сыграли военные мотивы. Причем доказательства настолько серьезны, что остается только удивляться тому, как Бирд и его последователи вообще могли предполагать, будто центральным вопросом, рассматриваемым в Филадельфии, было распределение доходов. Естественно, творцы Конституции интересовались как внешней, так и внутренней политикой, а потому, говоря об укреплении армии, они в одних случаях имели в виду международную арену, а в других случаях — поддержание порядка внутри страны (особенно борьбу с выступлениями беднейших фермеров, подобными восстанию под предводительством Шейса). Сторонники Бирда, несомненно, правы, рассуждая о том, что экономические проблемы не могли не волновать отцов-основателей, но они абсолютно ошибаются, до предела выпячивая домашние темы и полностью игнорируя вопросы внешней политики. По-видимому, они поступали так потому, что в их времена внешняя политика вообще казалась не слишком значимой; как уже говорилось, обстоятельства конца XIX столетия в принципе не позволяли понять политиков, со дня на день ожидавших прихода европейских войск на американский континент. Вот почему почитатели Бирда искажали посыл и замысел «Федералиста», вот почему, бесконечно обсуждая восстание Шейса (действительно испугавшее Вашингтона), они закрывали глаза на гораздо больше беспокоившую президента перспективу ухода Кентукки к испанцам, вот почему, восхваляя второстепенных провинциальных вождей типа Лютера Мартина или Джорджа Мейсона[9], они по большей части пренебрегали текстами по-настоящему общенационального и значительного лидера, каким был Вашингтон. Но все это столь же нелепо, как, скажем, обсуждение конституционной истории Индии со слов Амбедкара и Нараяна без упоминания об идеях Ганди и Неру[10].
Сделка, заключенная в Филадельфии. Подтверждая, что отцы-основатели стремились сделать американский федерализм более приспособленным к отражению военных и дипломатических угроз, мы должны выяснить, как именно они собирались его усовершенствовать. Этот вопрос напрямую подводит нас к сути как самого централизованного федерализма, так и сделки, заключенной в Филадельфии в 1787 году.
Делегация Виргинии прибыла в Филадельфию, вооруженная концепцией новой конституции, которую, по-видимому, разработал Мэдисон и одобрил Вашингтон. Проект был унитаристским по своему духу: он предусматривал избрание народом нижней палаты общенационального парламента, которой предстояло в свою очередь избирать прочие органы государственной власти — верхнюю палату, исполнительную власть, судей. Более того, национальную легислатуру предполагалось наделить практически неограниченными полномочиями:
«[Нижней палате предстояло] законодательствовать во всех областях, в которых отдельные штаты не имеют соответствующих полномочий или в которых законотворчество отдельных штатов способно повредить благополучию США; нуллифицировать принимаемые отдельными штатами законы, которые, по мнению национальной легислатуры, нарушают принципы Союза; применять силу Союза в отношении любого его члена, нарушающего свои союзные обязательства»[11].
За всеми этими установлениями просматривается попытка приспособить английский конституционный унитаризм к обществу, в котором не было формальной аристократии и королевской власти. Если бы виргинский план был принят и реализован, федерализм в Северной Америке прекратил бы свое существование. Но конвенту этот проект показался слишком радикальным, и потому его многократно модифицировали. Иначе говоря, изобретение централизованного федерализма стало побочным продуктом изменений, внесенных в план ради его принятия правящими элитами штатов. Нельзя сказать, что отцы-основатели целенаправленно шли к тому, что получили: скорее они сконструировали, пользуясь подручными средствами, такую систему власти, которая могла функционировать в заданных обстоятельствах. В дальнейшем, однако, выяснилось, что ее принципы имеют гораздо более широкое применение[12].
Как уже отмечалось, в основе видоизменений, которые пережил виргинский план, лежала весьма простая идея: нужно было отойти от унитаризма ровно настолько, насколько в этом нуждались правящие элиты штатов, чтобы с ним согласиться. Для практического решения этой задачи требовалось гарантировать властям штатов причастность к формированию центрального правительства и закрепить за ними важные области, в которых они могли бы управлять своими делами самостоятельно. Главные отступления от первоначального замысла касались механизмов формирования и структуры верхней палаты легислатуры, процедуры избрания главы исполнительной власти и перечня полномочий общенационального парламента. В каждом из этих случаев отцы-основатели отходили от унитарной матрицы на расстояние, достаточное, по их мнению, для того, чтобы заручиться поддержкой местных политиков, но ничуть не дальше.
Наиболее горячие дебаты, о чем сегодня известно каждому школьнику, касались представительства штатов на общенациональном уровне. Принципиальная модификация, на которую вынуждены были пойти сторонники виргинского плана, предполагала равное представительство штатов в одной из палат общенациональной легислатуры. Эту проблему породили опасения девяти малых штатов, касающиеся того, что четыре больших штата полностью подчинят их себе. Скорее всего страхи были неоправданными, поскольку в последующей политической жизни федерации ее малые члены почти никогда не сталкивались с тяжеловесами. Но независимо от степени своей обоснованности тревоги эти были вполне реальными (возможно, их питало то, что малые штаты не могли перечислять деньги Конгрессу столь же дисциплинированно, как большие штаты), и это заставляло миниатюрные штаты добиваться равного представительства. Желая обеспечить продолжение работы филадельфийского форума, крупные штаты подчинились. Эта уступка формально зарезервировала за штатами место в федеральных органах власти.
Но, уступив единожды, приверженцы унитарной системы преисполнились решимости больше не соглашаться ни на какие концессии. Именно их жесткое сопротивление обусловило создание модели, существенно отличающейся от федерализма Статей конфедерации. Остановимся, к примеру, на том, как создатели Конституции разрешили вопрос об избрании главы федеральной исполнительной власти. Эта тема была сложной по меньшей мере в двух отношениях. Учитывая традиции, сложившиеся в колониях, отцы-основатели резонно могли бы предложить, чтобы исполнительная власть избиралась легислатурами штатов; но, поскольку в их рядах преобладали умеренные консерваторы, остерегавшиеся предоставления всенародно избираемым депутатам слишком большой власти, такой способ казался им нежелательным. Исходя из наличия учрежденной Статьями конфедерации федеративной структуры следующим наиболее очевидным методом выступало избрание высшего должностного лица какими-то коллегиями, специально создаваемыми для этого отдельными штатами, — но опять-таки из-за того, что учредители США тяготели к унитаризму, выборы под контролем штатов их также не устраивали. Попав в эти тиски, отцы-основатели были сильно обеспокоены. Прежде, чем были изобретены коллегии выборщиков, рассматривались двенадцать вариантов избрания президента. И, хотя итоговый вариант был лишен прочного фундамента — учрежденную тогда институцию уже корректировали посредством Двенадцатой поправки к Конституции, а ожесточенные споры по ее поводу продолжаются по сей день, — она устраивала отцов-основателей и в том и в другом отношении. В плане дихотомии «федеральный—унитарный» уместно подчеркнуть, что, несмотря на всю сложность стоявшей перед ними задачи, сторонники унитарной власти так и не допустили штаты к прямому участию в электоральной процедуре. Иначе говоря, капитулировав в части избрания верхней палаты, защитники централизма отказались отступать дальше, несмотря на все сопутствующие издержки[13].
В качестве другой иллюстрации того, как лагерь центра сопротивлялся натиску периферии, можно сослаться на состоявшиеся в ходе конвента дебаты о наделении общенациональной легислатуры законодательными полномочиями. В первоначальной версии виргинского плана власть Конгресса была практически неограниченной. После того, как крупным штатам пришлось капитулировать перед малыми, воплощением этой власти стал перечень полномочий, делегированных Конгрессу Статьями конфедерации. Поначалу показалось, что штаты-тяжеловесы сломлены раз и навсегда, но затем наметилось попятное движение — сначала в дебатах, а потом и в комитетской работе. Например, в первом варианте списка компетенций за Конгрессом закреплялось только право созывать народное ополчение, но потом прозвучали предложения наделить законодателей правом и регулировать всю его деятельность. В те времена милиция была единственной вооруженной силой, имевшейся в распоряжении нового государства, и поэтому люди, желавшие сильной власти, настаивали на этом из-за военных соображений. Предложение, однако, не прошло: по словам одного из делегатов, «одобрение его конвентом стало бы для виргинского плана каиновой печатью». Совокупным результатом тем не менее стал компромисс, позволивший Конгрессу не только объявлять мобилизацию ополчения, но и «предусматривать меры по организации, вооружению и обучению милиции и руководству той ее частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов»[14]. Этот компромисс, который сегодня может показаться весьма шатким, тогда виделся сторонникам централизации максимумом возможного. Предчувствия их не обманули: как выяснилось позже, в процессе ратификации именно положения, касающиеся милиции, критиковались особенно остро, а в Конституцию была даже внесена Вторая поправка, призванная предотвратить полный и всесторонний контроль центральных властей над ополчением[15]. Приведу еще один пример. В первоначальном списке делегируемых центру полномочий Конгресс получал гораздо больше, чем предусматривали Статьи конфедерации, а именно — право «устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы». В дальнейшем, однако, эта прерогатива еще более расширилась до широчайшего предела, обозначенного виргинским планом. Это было сделано посредством добавления в только что процитированный текст следующей фразы: «для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов»[16]. Данное положение всегда оставалось двусмысленным, поскольку изначально было не ясно, означает ли право обеспечивать благоденствие страны одновременно и право вводить любые налоги. Исходя из традиции конституционного права можно было бы предположить последнее, но из четкого языка формулировки и очевидного намерения отцов-основателей проистекает скорее обратное. Интересно, однако, что любой из возможных ответов предполагает значительное расширение центральной власти.
Короче говоря, сторонники централизованного управления уступили федералистам; более того, они обязаны были уступить, поскольку иначе нельзя было заставить конвент продолжить работу и обеспечить принятие Конституции. Но идти дальше они не могли. Именно так родился централизованный федерализм нового конституционного текста.
Последующее развитие централизованного федерализма, изобретенного в Филадельфии в 1787 году, подтвердило, как мне представляется, гипотезу, выдвинутую мной в начале этого текста. Военная трактовка Конституции выявляет наличие оборонных предпосылок ее принятия, в то время как готовность отцов-централизаторов пойти на уступки представителям штатов ради одобрения конституционного текста подтверждает условие экспансии. В связи с последним обстоятельством стоит обратить особое внимание на то, что другая, имперская, экспансия в ту эпоху оставалась невозможной. Конечно, мы вполне можем представить, как Виргиния, Пенсильвания и Массачусетс завоевывают своих соседей; но в то время никто не рассматривал такой опции всерьез, поскольку ее издержки казались абсолютно неприемлемыми. Следовательно, имелось лишь одно средство, гарантирующее централизацию: надо было торговаться и договариваться, а не покорять. Именно это и было сделано.
Перевод с английского Андрея Захарова, доцента факультета истории, политологии и права РГГУ
[1] Перевод осуществлен по изданию: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Cо, 1964. P. 1—25.
[2] Официальное название этого государства, существовавшего с 1581-го по 1795 год, — Республика Соединенных Провинций Нидерландов. — Примеч. перев.
[3] Deutsch K., et al. Political Community in the North Atlantic Area. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957. P. 58.
[4] Джон Фиске (1842—1901) — философ и историк, специалист по истории США. — Примеч. перев.
[5] Чарльз Остин Бирд (1874—1948) — американский историк, представитель «экономической» школы, которая придавала первостепенное значение экономическим факторам национального развития. — Примеч. перев.
[6] Beard C. An Economic Interpretation of the Constitution of the United States. New York: Macmillan, 1913.
[7] См., например: Brown R. Charles Beard and the Constitution. Princeton: Princeton University Press, 1956.
[8] См., например, письмо Вашингтона Лафайету от 15 августа 1787 года: Fitzpatrick J. (Ed.). Writings of George Washington. Washington, D.C.: Government Printing Office, 1931—1944. Vol. 29. P. 260—261; см. также: Hunt G. (Ed.). Writings of James Madison. New York: G.P. Putnam and Sons, 1901. Vol. 2. P. 361—369.
[9] Лютер Мартин (1748—1826) и Джордж Мейсон (1725—1792) — делегаты Филадельфийского конвента, отцы-основатели США, активные борцы за права штатов и противники конституционного проекта, отстаиваемого федералистами. — Примеч. перев.
[10] Бхимрао Рамджи Амбедкар (1891—1956) — индийский политик и правовед, представитель касты «неприкасаемых», один из авторов индийской Конституции 1950 года; Джаяпракаш Нараян (1901—1979) — индийский политический деятель, борец с британским колониализмом. — Примеч. перев.
[11] Farrand M. (Eds.). Records of the Federal Convention of 1787. New Haven: Yale University Press, 1937. Vol. 1. P. 21.
[12] О том, что американская федерация создавалась в режиме ad hoc, см.: Riker W.H. Dutch and American Federalism // Journal of the History of Ideas. 1956. Vol. 18. P. 495—526. В этой статье показано, что детище отцов-основателей ни в позитивном ни в негативном смысле не было связано с существовавшими на тот момент федеративными моделями.
[13] Подробнее об этом см.: Riker W.H. Democracy in the United States. New York: Macmillan, 1953. P. 146—149.
[14] Автор цитирует здесь Конституцию США (статья 1, раздел 8). — Примеч. перев.
[15] Idem. Soldiers of the States. Washington, D.C.: Public Affairs Press, 1957. P. 14ff.
[16] См. раздел 8 статьи 1 Конституции США. — Примеч. перев.