Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2011
Организация местного самоуправления в России: итоги реформ
Материалы “круглого стола” на конференции “Сабуровские чтения”
В феврале 2010 года в Москве прошла конференция, посвященная памяти Евгения Сабурова, замечательного экономиста, поэта и педагога, более шести лет бывшего колумнистом журнала “Неприкосновенный запас”. Спектр его научных интересов был очень широк, и проблемы местного самоуправления занимали в нем немалое место, поскольку во многом именно в этой сфере Евгений Федорович видел возможности для становления и развития демократии в России.
В рамках первых “Сабуровских чтений” Институт экономики города, чьим научным руководителем был Евгений Сабуров, провел “круглый стол”, посвященный оценке перехода к новой модели организации местного самоуправления в контексте современных экономических и социально-политических реалий. Ниже представлены основные доклады, сделанные в ходе “круглого стола”. [НЗ]
Людмила Рагозина[1]
Людмила Георгиевна Рагозина — руководитель проекта “Мониторинг реформы местного самоуправления” Института экономики города (Москва).
В 1990-е годы институт местного самоуправления сыграл важнейшую, пока еще не оцененную, консолидирующую роль: сохранил управляемость территорий, не допустил серьезных социальных взрывов в тот момент, когда государство фактически отказалось от своих не подкрепленных финансами социальных обязательств, переложив их на местную власть. В условиях жесточайшего кризиса местное самоуправление смогло не просто выжить, но и начать развивать свою экономику.
В начале 2000-х государство приступило к очередной реформе местного самоуправления вроде бы с благими намерениями: укрепить этот институт, сделать его более независимым от органов государственной власти субъектов федерации. Но в ходе работы над законопроектом у экспертов и местных сообществ возникли серьезные опасения по поводу реализации поставленных задач. У Института экономики города, в частности, сложились следующие опасения по поводу предстоящей реформы: огосударствление института местного самоуправления, увеличение численности бюрократии на местах, централизация полномочий и снижение фискальной автономии муниципалитетов, сокращение стимулов для муниципального экономического развития и снижение инвестиционной привлекательности муниципальной экономики, пренебрежение к муниципальной собственности.
Сегодня взаимодействие государства с экспертным сообществом в России складывается своеобразно: по-прежнему проводятся рабочие группы, организуются дискуссионные площадки, “круглые столы”, конференции, но решения принимаются иногда прямо противоположные тому, что предлагают эксперты. По этой причине мне кажется нужным сейчас говорить не столько о каких-то новых результатах наших исследований по теме местного самоуправления, сколько представить ретроспективный анализ тех рисков, о которых говорили эксперты перед началом реформы.
Главная тема, на которой стоит остановиться, — это огосударствление института местного самоуправления. Мы предполагали, что этот процесс будет запущен новой реформой, но недооценили его размах. Поправки в федеральное законодательство усилили жесткую регламентацию организации местного самоуправления, что является отступлением от соответствующей концепции, заложенной в Конституции России. Сегодня федеральным законодательством реализуется модель унификации всех организационных процедур формирования местных органов власти и механизмов финансового управления, население лишается права решающего голоса при установлении порядка избрания главы муниципального образования и проведении территориальных преобразований. Под давлением субъектов федерации продвигается идея непрямых выборов глав муниципальных образований, а также модель назначаемого сити-менеджера.
Сегодня органы самоуправления в значительной степени исполняют именно государственные полномочия, и их объем, передаваемый на местный уровень, растет. В 2003 году Институт экономики города прогнозировал, что доля расходных обязательств муниципалитетов на исполнение переданных отдельных государственных полномочий может увеличиться с 11% (2002) до 49%. Такого, к счастью, не произошло, но все равно они выросли более чем в три раза, — до 34%. Бюджеты городов сегодня — это преимущественно бюджеты “исполнения госполномочий”, и эта тенденция усиливается. Муниципалитетов, где средства на исполнение делегированных государственных полномочий составляли свыше 40% бюджета, в 2005 году было 15,8%, в 2006-м их доля увеличилась до 22,5%. С 2006-го по 2008 год расширен перечень передаваемых полномочий и, соответственно, увеличено их количество в полтора раза. Объем субвенций из федерального бюджета, обеспечивающих их исполнение, увеличился более чем в два раза, или на 70% с учетом уровня инфляции в 2007-2008 годах.
Одновременно с этим идет функциональное встраивание органов местного самоуправления в систему решения государственных задач, что размывает концепцию разграничения полномочий. Например, на местные власти возлагается организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб, участие в профилактике терроризма и так далее. Количество только федеральных полномочий, исполняемых в порядке софинансирования, с 2006-го по 2008 год возросло в 1,9 раза. За этот период доля субсидий в доходах местных бюджетов в целом по Российской Федерации сократилась с 8,2% до 3,5%, или в 2,3 раза. Однако в разрезе федеральных округов данные различаются. Например, по Центральному федеральному округу доля субсидий сократилась в 5,4 раза, а по Дальневосточному увеличилась в 1,3 раза.
В результате, уже сегодня можно выделить сразу несколько негативных последствий процесса огосударствления институтов местного самоуправления.
Во-первых, растет нелегитимность власти в глазах избирателей, падает электоральная активность. Социологические опросы показывают крайне низкую степень доверия граждан к партиям, и это недоверие начинает транслироваться на выбираемые по партийным спискам органы власти, в том числе и местного самоуправления.
Во-вторых, дискредитируется сам институт местного самоуправления: хорошим примером здесь служат выборы в Челябинской области в марте 2010 года, где основной проблемой является нехватка желающих избираться в местные органы власти. Поселений с одним кандидатом на пост главы на момент проведения выборов насчитывается более 50.
В-третьих, распространение государственной бюрократической модели на местное самоуправление приводит к снижению его самостоятельности, отсутствию инициативы, отказу от защиты интересов местного сообщества в случае возникновения социального напряжения. Как свидетельствуют эксперты, работающие с главами муниципальных образований, местные администрации рассматривают себя как “институт управления местом, а не местное самоуправление”, они предпочитают “не высовываться”, считая основной своей задачей четкое исполнение законодательства и распоряжений губернатора.
В-четвертых, происходит отчуждение органов местного самоуправления от населения. Как показал опрос глав муниципальных образований 86 городов, осуществленный Институтом экономики города в 2006 году, в 44 муниципалитетах произошли преобразования по изменению границ или статуса муниципальных образований. При этом более половины респондентов, из числа тех, где менялся статус или границы, заявили, что мнением населения у них никто не интересовался. Публичные слушания — одна из наиболее активно используемых форм участия населения в местном самоуправлении, она применяется в 81% муниципалитетов (по данным опроса Общероссийского конгресса муниципальных образований 2007 года). Но в угоду снижению административных издержек на публичные слушания в обязательном порядке приглашаются руководители бюджетных учреждений и муниципальных предприятий, местные депутаты, а это является гарантией того, что в случае неявки независимых участников, слушания все равно будут признаны состоявшимися. Такая практика приводит к тому, что органы местного самоуправления привыкают работать с зависимой аудиторией, не стремятся выносить решение наиболее важных и спорных вопросов на обсуждение широкой общественности.
Наконец, растет инертность населения в вопросах самоорганизации и защиты интересов местного самоуправления. По данным социологического исследования “Муниципальная Россия”, низкая активность населения названа главами муниципалитетов одной из самых острых проблем развития института самоуправления (на втором месте после финансовой), ее отметили почти 49% опрошенных.
Ирина Стародубровская
Ирина Викторовна Стародубровская — руководитель направления “Политическая экономия и региональное развитие” Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Москва).
Говоря о реформе муниципального управления, я все время вспоминаю старый советский анекдот о том, как диссидент начинает разбрасывать на Красной площади листовки. Тут же сбегается охрана, все суетятся, выхватывают у него листовку — а там чистый лист: “Что ж ты пустые бумажки-то разбрасываешь? -А что писать, и так все понятно”. Нынешняя ситуация с местным самоуправлением — после принятия закона об удалении в отставку глав муниципальных образований[2], после того, как появилась возможность объединять поселения без учета мнения проживающих там людей и многого другого — напоминает ровно ту же самую ситуацию. Тем не менее, стоит задаться вопросом, в какой мере было неизбежно то, что реально произошло.
Закон о местном самоуправлении, безусловно, содержит как положительные, так и отрицательные элементы, но получилось так, что первые, в отличие от вторых, не реализовались. Закон вообще представляет собой смесь абсолютно разных идеологий, и в том, что только одна из них — идеология централизации — стала доминирующей, в какой-то мере сыграли роль внешние обстоятельства, а в какой-то мере — слабость и утопичность других, вроде бы более “правильных” идей, которые тоже в нем присутствуют.
Можно выделить минимум четыре совершенно разные, во многом противоречащие друг другу концепции, содержавшиеся в исходном тексте закона. Это идеология разграничения полномочий, идеология приближения власти к населению, это, как ни странно, идеология повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления[3] и, наконец, та самая идеология централизации, которая, в результате, и возобладала.
Форма, в которой была воплощена идеология разграничения полномочий, не позволяет мне сказать, что это большой шаг вперед, и тому есть две причины. Первая состоит в том, что предлагаемая идеология противоречит подходу управления по целям: наступает момент, когда ни на одном уровне невозможно реализовать ни одну цель, потому что вся система “разрезана на кусочки”. Понятно, что далее, даже если все участники процесса действуют из лучших побуждений, на каком-то уровне разрозненные полномочия начинают собираться, и все это вполне логично заканчивается централизацией. Вторая причина заключается в том, что универсальное разграничение полномочий — это полная утопия. Приведу простой пример: процедура сбора и утилизации мусора. В законе все прописано идеально, по всем международным правилам: сбор и вывоз на поселенческом уровне, утилизация — на районном. Это совершенно замечательно работает в городах и агломерациях, но абсолютно неэффективно, когда от поселения до полигона 50 километров. И администрацию района подобное обстоятельство совершенно не беспокоит: полномочия разграничены, свалка организована, поселение остается со своими проблемами один на один. Идеология разграничения полномочий оказалась иллюзорной и нереализуемой: естественно, от нее сразу же стали отходить.
О приближении власти к населению много говорили на этапе обсуждения закона, но вот только приближать можно там, где есть реальное местное сообщество. К сожалению, распределение населения в нашей стране крайне неоднородно: где-то местное сообщество есть, а где-то оно состоит, условно говоря, из трех старушек и пяти алкоголиков, и какое там может быть местное самоуправление — абсолютно непонятно. Выравнивание степени “приближения власти” в описанных двух случаях ведет к тому, что полномочия поселений сводятся к перечню, который способны реализовать три старушки и пять алкоголиков, и то не всегда. Этим универсальным подходом перечеркивается любая возможность реального приближения власти к населению: подход был иллюзорен и не реализовался.
С финансовой самостоятельностью все еще сложнее, поскольку очень непросто (вернее, практически невозможно) найти механизмы, которые в условиях столь существенных различий между территориями, как у нас, могли бы обеспечить реальную финансовую автономность. Обратившись к международному опыту, можно увидеть, что реальная финансовая самостоятельность — в том числе и там, где велика роль местных налогов, — реализуется далеко не всегда, иногда даже хуже, чем у нас.
Таким образом, “успеху” идеологии централизации способствовали как внешние, так и внутренние факторы, а жизнеспособной альтернативой, судя по всему, могла стать передача регулирования местного самоуправления на региональный уровень. Из двух плохих вариантов второй, вероятно, был все-таки лучше, поскольку хотя бы обеспечивал многообразие моделей, возможность определения лучшей практики и пространство для маневра.
Наталия Голованова
Наталия Владимировна Голованова — руководитель направления федеративных отношений и местного самоуправления Центра фискальной политики (Москва).
Из всех опасностей, которые таила в себе концепция реформы местного самоуправления, предложенная законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, больше всего меня и моих коллег пугала идея унификации подходов к организации самоуправления на территории всей России. Если закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ допускал адаптацию системы территориальной организации самоуправления к местным особенностям (системе расселения, наличию дорог, структуре налогооблагаемой базы), то в 131-м законе была предпринята попытка все унифицировать. Но, как показывает практика, для каждой жесткой нормы найдется возможность уклонения от ее исполнения, и при реализации все оказалось не так страшно, как выглядело на бумаге: субъекты федерации нашли способ обойти единую для всех схему территориальной организации. Так, например, в Сахалинской области городской округ по размеру территории равен району, и это далеко не единственный случай: в каждом субъекте искали возможности адаптации к местным условиям новых правил, которые не могли работать одинаково хорошо на всей территории России.
За счет чего еще шла адаптация? За счет объема делегируемых полномочий (разумеется, различных в разных регионах), передаваемых на уровень районов и городских округов. Ответственность за исполнение передаваемых функций несет субъект федерации, однако делегирование исполнения на субрегиональный уровень позволяет лучше учитывать интересы местного населения. Еще один способ адаптации — разнообразие вариантов закрепления дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов за местными бюджетами (помимо тех, которые были установлены в Бюджетном кодексе), с учетом особенностей региона, в частности, с учетом распределения налогооблагаемой базы. Помимо этого, использовались различные системы выравнивающих трансфертов и инструменты софинансирования для решения вопросов местного значения.
Вообще, когда мы говорим о местном самоуправлении, необходимо уточнять, о каком конкретно случае идет речь. В России под это определение попадают и районы, где концентрируется большой объем выполняемых функций, но нет ни одного собственного налога (только закрепленные нормативы), и поселения, за которыми закреплено мало функций, во многом в силу вынужденной ориентации на самое слабое муниципальное образование, но где есть собственные доходы. Реальное же самоуправление чаще наблюдается в городских округах, где сосредоточены и полномочия, и ресурсы. В результате сложившейся системы разграничения полномочий, поселения часто являются менее дотационными, чем районы, на территории которых они расположены. В нынешней системе возможны ситуации, когда в районе с низким уровнем доходов существует высокообеспеченное поселение: его администрация, может быть, и хотела бы взять на себя финансирование дополнительных полномочий, но законодательство не позволяет этого сделать.
Отдельно надо отметить, что единообразие подходов к местному самоуправлению оказывается не столь очевидным, когда речь идет о взаимодействии местных и федеральных органов власти. Так, российская прокуратура очень по-разному трактует положения федерального законодательства на территории разных регионов, и то, что представитель прокуратуры в одном регионе рассматривает как нарушение, в другом регионе прекрасно работает, не вызывая нареканий и позволяя адаптировать систему к местным условиям. В реальности, несмотря на единое законодательство, система неоднородна, а федерализм у нас получается специфический, с “прокурорским” уклоном, причем у органов местного самоуправления нет рычага воздействия на федеральные органы власти.
Лев Якобсон
Лев Ильич Якобсон (р. 1949) — первый проректор Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики, заведующий кафедрой государственного управления и экономики общественного сектора факультета экономики.
Проблемы местного самоуправления, как и другие острые политические проблемы, слишком часто рассматриваются у нас в терминах борьбы положительных (добросовестных, умных, честных) героев с отрицательными (своекорыстными, некомпетентными, коррумпированными — как кому больше нравится). Для того чтобы глядеть на оппонентов “поверх баррикад”, подчас имеются основания, но при этом мы неизбежно впадаем в односторонность. Здесь собрались те, кого тревожит сужение поля местного самоуправления, фактическое выхолащивание его содержания. Я и сам, безусловно, принадлежу к числу таких людей. Но поскольку здесь нет наших оппонентов, возьму на себя миссию напомнить, что для такого сужения есть определенные основания. Конечно, я не собираюсь ставить на этом точку и буду приводить контраргументы, однако в результате, надеюсь, картина получится более объемной.
Не стоит преувеличивать меру свободы выбора, когда речь идет о модели распределения полномочий. Конечно, можно принять любой закон, особенно при нынешнем состоянии нашего парламента. Но не всякий закон работает так, как задумывалось, и причина отнюдь не только в недостатке политической воли, недисциплинированности или коррупции. Один из моментов, о котором чаще всего забывают, состоит в том, что, когда готовились законы о разграничении полномочий, разработчики не предвидели существенных особенностей не только политического, но, прежде всего, экономического развития страны в 2000-х годах. Говорю об этом уверенно в качестве близкого наблюдателя и участника работы. Между тем, содержательное разграничение полномочий неотделимо от разграничения источников общественных доходов и распределения расходных обязательств. Конечно, первое ко второму не сводится, но и оторвать одно от другого невозможно. Никто не предполагал, сколь быстро будет расти консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджет расширенного правительства. Казалось бы, неожиданный подарок только в плюс. Однако разграничение полномочий проектировалось в контексте стимулирования напряженной работы на региональном и местном уровнях. Но оказалось, что общественные доходы растут не столько в силу нашей трудовой активности, сколько по причине активности зарубежных потребителей нефти, газа, металлов и леса. Соответственно, экономический аспект разграничения полномочий в немалой степени растворился в проблематике доступа либо к самому нефтяному крану, либо к крану, через который вытекала нефтяная выручка. А распределение струек из нефтяного крана — дело заведомо произвольное или, если хотите, политическая задача центрального правительства. Кран контролируется центром, недра — общенациональное достояние, так что для централизации, в общем-то, легко найти объективные основания.
Другой вопрос, насколько перспективна такая модель. В экономике общественного сектора принято рассматривать любой вопрос с позиций эффективности и равенства. В принципе, повышения эффективности приходится достигать за счет временного отступления в отношении справедливости и наоборот. На первый взгляд, движение в сторону децентрализации несправедливо, поскольку может обернуться ростом территориального неравенства, а ведь, повторю, нефтяные доходы принадлежат, вообще говоря, всем в равной степени. Но, во-первых, это может оправдываться выигрышем в эффективности, и, во-вторых, много ли справедливости в нынешнем распределении? Например, жизнь в Москве лучше главным образом потому, что ей достается самая мощная струя из нефтяного крана.
Центральная власть в сегодняшней России, кому бы она ни принадлежала и каким бы идеям ни симпатизировала, обречена проводить популистскую политику. У меня нет сейчас возможности объяснять причины этого явления. Если коротко, они коренятся в состоянии гражданского общества, в особенностях нынешней стадии его развития. Самоорганизация на федеральном уровне не достигла той степени зрелости, при которой гражданские структуры способны быть не просто помощниками или оппонентами властей, а их реальными партнерами, контролерами и заказчиками. Отсюда следуют выводы, которые я ввиду вынужденной краткости изложения прошу принять на веру: во-первых, центральная власть независимо от собственных деклараций и даже искренних намерений вынуждена отдавать приоритет стабильности перед развитием и, во-вторых, возможности повышения качества государственного управления на федеральном уровне далеко не безграничны.
В то же время, как свидетельствуют данные проводимого нами мониторинга гражданского общества, кое-где на местах самоорганизация гораздо более развита, чем по стране в целом. Соответственно, имеются предпосылки для более ощутимой модернизации политической и экономической жизни. Однако для этого как раз и необходимо реальное местное самоуправление. Важно, чтобы “рука” федеральной власти, пусть даже самым демократическим образом направляемая общефедеральным “медианным избирателем”, не могла без препятствий дотягиваться до любых ресурсов и возможностей власти местной. Например, в той ситуации вызревания гражданского общества, в которой мы сегодня находимся, местные выборы было бы желательно максимально оградить от влияния федеральных партий, даже если была бы обеспечена их вполне свободная конкуренция. Итак, тему местного самоуправления имеет смысл рассматривать не с позиций противопоставления неких вневременных “абсолютных плюсов” “абсолютным минусам”, а в контексте конкретных реалий сегодняшнего дня и тех “плюсов” и “минусов”, которые ими обусловлены. С этой точки зрения, нынешняя степень централизации и особенно тенденция к дальнейшему сужению автономии местных сообществ не находят достаточных оснований ни в плане эффективности, ни с позиций справедливости.
__________________________
1) Текст данного выступления подготовлен с использованием раздаточных материалов “круглого стола”. — Примеч. ред.
2) Имеются в виду поправки к федеральному закону № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вступившие в силу в мае 2009 года, в соответствии с которыми (помимо прочего) устанавливается порядок и основания удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (которым в данном случае оказывается и руководитель исполнительной ветви власти региона). — Примеч. ред.
3) Отмечу, что идея установления единых федеральных нормативов распределения налогов между федеральным, региональным и местным бюджетами казалась в 2003 году очень продвинутой, поскольку до этого регионы сами устанавливали регулирующие налоги и могли менять их произвольно.