Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2010
Константин Исаакович Сонин (р. 1972) — экономист, профессор Российской экономической школы (Москва).
Константин Сонин
Вверх по дороге, ведущей назад:
эволюция политических и экономических институтов в России XXI века[1]
На двадцать лет, прошедших с экономического краха и последовавшего за ним распада Советского Союза, пришлось и значительное ослабление роли государственных органов в принятии экономических решений, и ее значительное усиление. Это развитие можно описать с помощью следующей метафоры. В последние годы СССР экономику нашей страны от нормального капиталистического пути развития отделяла пропасть. Сделав в начале 1990-х широкий шаг вперед, мы оказались на дне этой пропасти, и с началом нового века Россия из нее выбирается. Проблема состоит только в том, что выбирается она, если судить по эволюции экономических и, особенно, политических институтов, на ту же самую сторону, где она была до краха 1990-1991 годов. Что остановило ее от подъема в другом направлении, когда, казалось бы, основные трудности остались позади?
Наиболее очевидной причиной возвращения на ту сторону “оврага”, где мы находились раньше, стала, прежде всего, легкость подъема в этом направлении. В течение 2000-х годов некоторые отрасли промышленности, прежде всего нефтяная и металлургическая, “собрались” по существовавшим ранее цепочкам управления советских отраслевых министерств. В одних случаях результатом стало создание отраслевых монополистов, в других — просто крупных компаний. В краткосрочной перспективе монополизация какого-то рынка выгодна не только самой монополии или небольшой группе компаний-олигополистов. Так, с монополии проще собирать налоги; кроме того, одна монополия может заплатить больше взяток за свое монопольное положение, чем все конкурирующие фирмы вместе взятые — за доступ на рынок. То же справедливо и для политики: неконкурентная политическая система — лучший способ сохранения ренты для тех политиков, которые находятся сейчас у власти.
В этом эссе я не буду останавливаться на описании процесса институциональных изменений в России первого десятилетия XXI века. Я принимаю как данность совокупность отдельных свидетельств, говорящих о том, что на многих рынках развитие происходило в сторону сокращения конкуренции. В политике это снижение конкурентности — ухудшение институтов — было еще более заметным. Задача данного эссе — понять структурные свойства этой эволюции.
Жесткая политическая система
Организация экономической и политической жизни в СССР была неэффективной и ненадежной. Современная экономическая теория предсказывает, что недемократическая система отбора политического руководства не обязательно приводит к низким результатам сама по себе. Вместе с тем, она приводит к худшим последствиям, чем демократическая, в ситуации, когда экономика сталкивается с “шоками”, то есть резкими и в ряде случаев внезапными изменениями конъюнктуры[2]. Жесткая советская экономика оказалась не готова к сюрпризам: ни к положительным (например, технологическим — в 1970-е), ни к отрицательным (например, внешнеторговым — в 1980-е). В первом случае возможности для повышения производительности труда, связанные с прогрессом в области информационных технологий, не могли быть использованы из-за чрезмерной централизации советской экономики. Во втором случае та же централизация экономики не позволила гибко — например, за счет изменения относительных цен, как это происходит в рыночных экономиках, — справиться с макроэкономическими потрясениями второй половины 1980-х. Падение цен на нефть, один из основных экспортных товаров советской экономики, вызвало резкое сокращение поступления валюты. Поскольку пропорциональное сокращение импорта было невозможно (СССР не производил достаточного количества продуктов питания, чтобы обеспечить минимально приемлемый уровень потребления, и постоянно нуждался в закупке промышленных технологий), правительство было вынуждено резко увеличить объем внешних заимствований. В менее жесткой системе передышка, возникающая во время “жизни в долг”, позволила бы провести коррекцию курса и сменить политическое руководство. В СССР 1980-х политические изменения происходили слишком медленно, и экономического краха 1990-1991 годов предотвратить не удалось[3].
В децентрализованной экономике основной выигрыш от интенсификации информационных потоков состоит в том, что снижаются транзакционные издержки (издержки, связанные с обеспечением выполнения договоренностей) экономических субъектов. В централизованной — отсутствует главный канал агрегирования информации — рынок (труда, капитала, технологий). В отсутствие цен, которые фирмы могут менять вслед за меняющимися условиями (шоками спроса, технологическими шоками), экономическим субъектам трудно в ответ менять свое поведение.
Это происходит не только в полностью централизованной экономике: даже при нынешнем невысоком относительно советского уровня (но более высоком, чем в 1990-е) уровне централизации, проявляются характерные симптомы. Например, сейчас вновь, как в советские времена, ведется дискуссия, сколько выпускников каких специальностей должны готовить вузы (подразумевается, что мы умеем угадывать, какие специалисты понадобятся экономике в будущем), в то время как более правильно было бы поставить вопрос о системе образования, достаточно гибкой, чтобы самой перестраиваться в соответствии с запросами быстро меняющегося мира. Такая система невозможна без платных элементов — причем важна определенная свобода вузов в установлении цен и механизм, заставляющий частично платить даже самых способных студентов, — в отсутствие этой возможности у вуза не будет достаточной информации, чтобы подстраиваться под предпочтения потенциальных слушателей.
Задача современных экономических институтов, среди прочего, заключается в поддержании рыночной конкуренции. Задача современной политической системы — обеспечивать такое устройство власти, при котором становится возможным поддержание рыночной конкуренции на максимально возможном уровне. Примеры “азиатских тигров” в ХХ веке, прежде всего Южной Кореи, Японии, Сингапура и Таиланда, а также современного Китая, показывают, что рыночная конкуренция и, как следствие, быстрое экономическое развитие, могут поддерживаться и недемократической (или, как в Японии, “полудемократической”) политической системой. Более тонкой гипотезой является предположение, что для поддержания динамичной рыночной среды политическая система должна быть с необходимостью “конкурентной” (например, иметь сложившуюся процедуру смены политического руководства страны).
Каким образом задача обеспечения информационной прозрачности связана с традиционной задачей экономических институтов — защитой прав собственности? Для того чтобы экономика развивалась, необходимо, чтобы плоды усилий бизнесменов были защищены от экспроприации — и со стороны правительства, и со стороны разбойников. Информационная прозрачность в экономической сфере, делая все более предсказуемым, снижает риски — в том числе и риск экспроприации. Однако информационная прозрачность — это не просто возможность более точно оценить риск. Это и возможность для миноритарных акционеров сохранить свою собственность, если контролирующий акционер попытается ее экспроприировать. Информационная прозрачность — это и профессиональные судьи, и некоррумпированные милиционеры, и судебные приставы, эффективно обеспечивающие исполнение решений суда. Иными словами — институты защиты прав собственности. Когда нобелевский лауреат Рональд Коуз писал о транзакционных издержках, из-за которых невозможно достижение полной эффективности, он имел в виду именно те издержки, которые возникают из-за информационной асимметрии между двумя сторонами, заключающими контракт.
Точно так же в политике информационная прозрачность — это не просто возможность знать, что находящийся у власти политик ворует. Это возможность выступить на митинге, написать письмо в газету и проголосовать на выборах за то, чтобы на руководящем посту оказался кто-то другой. Без этой возможности менять находящихся у власти политиков информация, “распыленная” среди миллионов граждан, не агрегируется. В отсутствие свободных, конкурентных выборов у граждан нет стимулов действовать (в данном случае голосовать), полностью используя имеющуюся у них частную информацию. И, как это всегда бывает, когда информация не агрегируется (из-за того, что граждане не используют свои частные знания), результат неэффективен.
Теория Норта
Недавно нобелевский лауреат по экономике Дуглас Норт с соавторами предложил концепцию, проясняющую природу монополизации экономических и политических рынков[4]. В этой ситуации “информационная проходимость” системы становится минимальной: цена на монопольном рынке не просто высока по сравнению с конкурентным — она несет минимум информации экономическим субъектам.
В крайне упрощенной модели Норта есть три основных способа общественного устройства: первобытное общество, общество с ограниченным доступом и общество со свободным доступом. На нижней ступеньке развития царит хаос, в котором сильный всегда прав, а слабый всегда голоден. Общество с ограниченным доступом появляется из хаоса тогда, когда в нем выделяется элита. Она удерживает власть за счет ренты, образующейся благодаря отсутствию свободного входа. (Это естественный результат любых ограничений на вход: на рынке со свободным доступом у тех, кто на рынке находится, ренты не возникает, так как само ее существование подталкивает новых субъектов к вхождению на рынок.) Рента используется элитой для двух целей: во-первых, для поддержания относительно высокого уровня потребления и, во-вторых, для удержания власти. Политическое устройство в такой системе — это механизм создания ренты и поддержания ее поступлений на определенном уровне (в современном мире самый простой механизм ограничения входа — лицензирование и другие формы регулирования), экономическое — это бизнес в условиях высоких входных барьеров: высокая маржа у тех, кто внутри. Главная сфера, к которой только элита имеет доступ, — создание и изменение организационных форм и в политике, и в бизнесе.
В обществах с открытым доступом ограничения на вход по природе своей временны. Такое устройство характерно для нескольких десятков стран (в России их обобщенно называют “Западом”, хотя в них входят в той или иной степени и Индия, и Япония, и ЮАР, и Бразилия), и именно они являются лидерами экономического развития. Способность продвинуться от ограниченного доступа к открытому и определила, по Норту, возможность перехода к современному экономическому росту, при котором основным фактором является рост производительности труда.
Самое важное в теории Норта заключается в утверждении (гипотезе), что ограниченный доступ (монополия в экономике, диктатура в политике) — это естественное состояние общества. Для любого отклонения от этого устойчивого состояния нужны специальные усилия. Что произойдет, если исчезнут все структуры государства? По Норту — хаос, который быстро сменится диктатурой. Так же и на совершенно свободном рынке: если эту свободу не защищать, естественным образом возникает монополия, поскольку за право быть монополистом одна фирма готова заплатить больше, чем все фирмы, вместе взятые, за право войти на рынок. Неудивительно, что многие компании, добившиеся по каким-то причинам успеха, стремятся закрепить свое положение с помощью лоббирования законов, ограничивающих конкуренцию[5]. В теории Норта демократия и свободный рынок — это нечто, что противоречит естественному ходу вещей и инстинктивному поведению людей, что-то, что необходимо постоянно защищать. Страны, граждане которых осознают это, уходят от “естественного состояния” к демократии и рынку, поддерживают искусственное — конкурентное — состояние.
Теоретически можно представить страну, в которой экономическая информация, распространяющаяся свободно, сосуществует с запретом на распространение информации политической. Практически же сама постановка вопроса о доступе к более совершенным средствам децентрализованной коммуникации в недемократическом обществе выглядит угрожающе. В 1987 году Горбачев писал, что “гласность — действенная форма всенародного контроля за деятельностью всех без исключения органов управления, мощный рычаг исправления недостатков”, но снятие информационных ограничений внесло существенный вклад в низвержение коммунистической партии: при наличии альтернатив претензии коммунистов на единоличное определение курса стали несостоятельными. Точно так же сегодня Коммунистическая партия Китая пытается решить проблему: как ограничить распространение политической информации, не ограничивая каналы распространения информации экономической. Это выглядит трудным, если не практически невозможным делом: информация о коррумпированности члена высшего руководства или губернатора провинции является, очевидно, и политической, и экономической (часто решающей для инвесторов).
Системная жесткость проявляется, конечно, не только в информационных ограничениях. Макроэкономические шоки служат постоянной проверкой политической системы: более гибкая система способна пережить более серьезные потрясения, вызванные, например, резким изменением условий торговли. В смысле устойчивости к внешним шокам поздняя советская система уступала российской образца 1990-х. Кризис 1998 года был не менее сильным потрясением для российского бюджета, чем двойной удар — падение цен на нефть в 1985-м и антиалкогольная кампания, — для союзного. Тем не менее политические и экономические последствия в 1998-м оказались куда менее катастрофическими, чем за десять лет до этого: смена правительства, но не развал страны.
Институциональная теория бесконечного передела
Необходимость хороших экономических институтов, прежде всего институтов защиты прав собственности, осознавалась в самом начале российских реформ. Решение, как оно тогда виделось, заключалось в создании с помощью приватизации класса экономических субъектов, заинтересованного в создании и защите этих институтов. Однако раздачи собственности оказалось недостаточно. Даже при демократической политической системе спрос на защиту прав собственности может быть недостаточен: существуют “институциональные ловушки” — ситуации, когда какие-либо неэффективные институты оказываются устойчивыми в силу того, что те субъекты, которые обладают политической властью, не могут скоординировать своих действий. Загадочная, требующая объяснения “ловушка развития” — это ситуация, когда существует состояние экономики, при переходе к которому выиграли бы все[6], но этого перехода не происходит. В ситуации, когда есть сильная политическая коалиция в поддержку status quo, отсутствие реформ неудивительно — это может объясняться, например, неспособностью тех, кто выиграл бы от проведения реформы (даже если их число заметно превышает число противников), предпринять какие-то коллективные действия. Так, снижение импортных тарифов на определенный товар выгодно всем жителям страны, кроме чрезвычайно узкой группы владельцев местных предприятий, производящих его аналог[7]. Тем не менее, во многих странах и во многих отраслях поддерживаются относительно высокие импортные тарифы — как раз из-за того, что выигрыш от реформы (снижения тарифов) будет “размазан” по миллионам людей, а потери, которые понесут владельцы и, возможно, сотрудники фирм защищаемой отрасли, гораздо более сконцентрированы.
Чтобы вырваться из ловушки, необходимы скоординированные действия множества экономических субъектов. При эффективной политической системе — там, например, где политики имеют возможность проводить длительные, свободные и относительно недорогие избирательные кампании, а результаты определяются в результате голосования, — координация коллективных действий легче. Однако поддержание политической системы, в которой граждане могут координироваться (что, в частности, требует информационной прозрачности), не в интересах тех, кто пытается удержаться у власти. Это не просто теоретическая схема. Используя межстрановые панельные данные за 1993-2006 годы, была проверена следующая гипотеза: действительно ли при недемократических режимах наличие нефти подталкивает лидеров к борьбе со свободной прессой[8]. Подобная зависимость оказалось очень устойчивой: в недемократических странах, добывающих нефть, увеличение мировых цен приводит к ухудшению положения свободной прессы — в демократических же этого не происходит. Объяснение состоит в том, что диктатору, у которого есть природные ресурсы, не нужны хорошие институты, например, свободная пресса. Если бы нефти не было, то без свободной прессы трудно контролировать собственную бюрократию, но, когда ресурсы есть, этот контроль — создание стимулов — вовсе не нужен. Как и в теории Норта, естественным состоянием, в отсутствие осознанных повседневных усилий, оказывается максимально монополизированная (и максимально неэффективная) политическая система, не защищающая экономическую систему от снижения конкуренции.
В России высокие цены на нефть в 2003-2010 годах позволили отказаться от активного проведения реформ и внедрения эффективного государственного управления (индексы качества государственного управления Всемирного банка показывают стагнацию в течение всего десятилетия). Более того, быстрый рост благосостояния позволил не замечать недостатков излишней экономической и политической централизации, неэффективности складывающейся системы государственного управления. Миф о реформах Ельцина и Гайдара как причинах трудностей 1990-х получил новую жизнь и звучит теперь так: не только кризис 1990-х был вызван непродуманными реформами и несвоевременной демократизацией общества; отказ от развития институтов защиты прав собственности и свободы информации оказывается причиной быстрого роста в 2000-2008 годах.
Что же впереди? С тезисом о том, что устойчивое долгосрочное развитие требует защиты прав собственности — то есть политически независимых судов, в которых разрешаются коммерческие споры, некоррумпированной бюрократии, эффективной милиции — и правильных стимулов, по-прежнему никто не спорит. Очевидно, что нашей стране необходима новая волна децентрализации процесса принятия экономических решений. Однако без осознания того, что само по себе все скатывается к монополизации, самому неэффективному из всех возможных состояний — и в политической жизни, и в экономической, — даже первый шаг по пути развития не будет сделан.
_____________________________________
1) В тексте использованы фрагменты статьи “Назад в будущее”, опубликованной в газете “Ведомости” 5 февраля 2007 года.
2) Acemoglu D., Egorov G., Sonin K. Political Selection and Persistence of Bad Governments // Quarterly Journal of Economics. 2010. Vol. 125. № 4. P. 1511-1575; см. также обзор литературы в: Besley T., Kudamatsu M. Making Autocracy Work. CEPR Discussion Papers № 6371. 2007.
3) См.: Гайдар Е.Т. Гибель империи. Уроки для современной России. М.: РОССПЭН, 2006.
4) North D., Wallis J., Weingast B. A conceptual framework for interpreting recorded human history. NBER Working Paper № 12795. 2006.
5) Этот феномен был описан в серии статей нобелевского лауреата Джорджа Стиглера. Хорошие примеры законодательного закрепления монополий и последствий этого см. в: DiLorenzo Т. The Myth of Natural Monopoly // Review of Austrian Economics. 1996. Vol. 9. № 2. P. 43-58.
6) Muphy K., Shleifer A., Vishny R. Why Is Rent-Seeking So Costly to Growth? AER Paper and Proceedings. 1993. Невозникновение спроса на защиту прав собственности описано в: Polishchuk L., Savvateev A. Spontaneous Non-Emergency of Property Rights. NES mimeo. 1997; см. также: Сонин К. Институциональная теория бесконечного передела // Вопросы экономики. 2005. № 5. В российской литературе, помимо общего термина “ловушка развития”, после работы Виктора Полтеровича утвердился термин “институциональная ловушка” (Полтерович В.М. Институциональные ловушки. Препринт РЭШ. 1998).
7) Про последствия для сотрудников этих предприятий сложно сделать однозначные выводы: с одной стороны, они могут потерять работу, а с другой, так же, как и все остальные жители страны, могут получить выигрыш в виде снижения цен. В любом случае, их численность так же очень невелика по сравнению с населением всей страны.
8) Egorov G., Guriev S., Sonin K. Why Resource-Poor Dictators Allow Freer Media: Theory and Evidence from Panel Data // American Political Science Review. 2009. Vol. 103. № 4. P. 645-668.