Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 3, 2010
Андрей Александрович Захаров (р. 1961) — редактор журнала “Неприкосновенный запас”, автор книг “
E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма” (М., 2003) и “Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме” (М., 2008).Андрей Захаров
Российский федерализм как “спящий” институт
На протяжении последнего десятилетия российский федерализм остается “спящим” институтом, о существовании которого редко вспоминают как политики, так и ученые. Принято считать, что подобными институтами, встречающимися в политической истории разных стран и различных эпох, в основном должны интересоваться правоведы: ведь любая буква закона может, теоретически, не только применяться, но и игнорироваться, а это позволяет выделить “живые”, но бездействующие юридические нормы в качестве объекта самостоятельного исследования. Что касается политической науки, то она заинтересовалась “спящими” институтами в последней четверти минувшего века, когда целый ряд регионов ощутил на себе воздействие очередной волны демократизации. Отказываясь от авторитарного правления, государства, которые в прежние периоды своей истории уже сталкивались с демократией, вместо введения новых институтов могли ограничиваться “размораживанием” старых. В тех случаях, когда демократическое обновление переживалось федеративным — по крайней мере, de jure — государством, в ряду установлений, проходивших подобную реанимацию, оказывался и федерализм.
Сон и пробуждение институтов
Особенно богата на примеры такого рода Латинская Америка, приютившая на своих пространствах несколько наиболее заметных из современных федераций. В 1970-1980-х годах падение диктаторских режимов незамедлительно возвращало в здешний политический обиход навыки межпартийной политической конкуренции, а вместе с ней и состязательность во взаимоотношениях центра и регионов. Интересно, однако, что практические итоги такого пробуждения не всегда соответствовали политическим прогнозам, а логика дальнейшего развития “оттаивающих” учреждений зачастую не оправдывала ожиданий их сторонников или недругов. Вот что пишет об этом, опираясь на латиноамериканский опыт, Эдвард Гибсон:
“…пережив активацию, федеральные институты нередко начинают жить самостоятельной жизнью, углубляя процесс децентрализации до такой степени, о которой и не думали его инициаторы, или же внося сумятицу в распределение политических площадок и ресурсов”[1].
С этой точки зрения интересен, в частности, опыт Бразилии, федеративная государственность которой за годы демократического транзита пережила заметные метаморфозы. Но не менее любопытен и пример советского федерализма, так же до определенного момента существовавшего в латентной форме, а потом вдруг вышедшего из-под контроля людей, затеявших его пробуждение.
Современная политическая наука довольно давно обратила внимание на то, что “изменения социально-экономического или политического контекста были способны порождать ситуации, в которых прежде латентные институты внезапно делались заметными и начинали влиять на политические расклады”[2]. К числу таких институтов с полным основанием можно причислить и современный российский федерализм. Одна из его фундаментальных особенностей заключается в двусмысленности самого политического бытия федерации в России. На бумаге, то есть в конституционных и прочих правовых актах, ее наличие не вызывает ни малейших сомнений, но одновременно в политической практике, по крайней мере в последние десять лет, федеративные принципы никак не напоминали о себе, позволяя считать Россию “федерацией без федерализма”. Более того, последовательное игнорирование федералистских подходов и методов со стороны руководства страны не сопровождалось естественным, казалось бы, стремлением вовсе изгнать федерализм из правовой сферы, пересмотрев конституционные основы российской государственности. О причинах, мотивирующих нежелание элит привести правовые нормы в согласие с политической реальностью, уже говорилось в другом месте[3], и потому сейчас я хотел бы ограничиться акцентированием иных моментов: во-первых, затянувшееся пребывание российского федерализма в “серой” зоне политической неопределенности при сохранении его правовых основ позволяет считать его скорее живым, нежели мертвым; во-вторых, можно предположить, что этот полуживой институт в определенных обстоятельствах будет реанимирован.
Каковы эти обстоятельства и что при них будет происходить? Прежде всего, будущее отечественного федерализма теснейшим образом переплетено с перспективами политической конкуренции. Федеративная полития представляет собой площадку непрерывного торга, вовлекающего столичные и местные элиты. Первейшим его условием можно считать само наличие региональной политической элиты как самостоятельного и дееспособного актора. Но в современной России эта предпосылка отсутствует, поскольку упразднение выборности губернаторов и переход к пропорциональным принципам комплектования региональных парламентов резко ограничили пространство политического маневра, доступное местным политикам. Искусственное слияние элит и подмена былого разнообразия их интересов заботливо культивируемым единомыслием общенационального “служилого класса” радикально девальвируют ценности федерализма: “Интенсивная межэлитная диффузия, совмещение и интеграция функциональных элит создают все условия для вырождения федеративных моделей”[4]. Исходя из того, что незаменимой основой упомянутой монолитности в нынешней России выступает беспрепятственное и обильное извлечение сырьевой ренты, можно предположить, что желанный раскол внутри нашей элиты — единственный шанс для российского федерализма — станет возможным только с падением мировых цен на энергоносители.
Повторение пройденного
Такая ситуация вполне допустима, и, несмотря на то, что временные рубежи здесь неясны, уже сегодня можно предвидеть ее воздействие на российский федерализм. Первое обстоятельство, которое обращает на себя внимание, заключается в том, что в процедуру внезапно открывшегося федеративного торга будут втянуты политики, не обладающие навыками демократической состязательности. Жестко регулируемое обновление губернаторского корпуса, запущенное Владимиром Путиным в 2004 году под предлогом трагедии в Беслане, привело к тому, что на смену прежним главам регионов, порой неоднократно проходившим испытание выборами, пришли политики-назначенцы, которые никогда и никуда не избирались. К началу 2010 года они уже составляли большинство среди глав субъектов федерации. Разумеется, эти люди не слишком хорошо представляют себе, что такое демократическая легитимность. Соответственно, внезапно попав в ситуацию, когда с бывшим кремлевским начальством можно и нужно будет торговаться и спорить, они неизбежно подойдут к ведению торга как к бюрократическому, элитарному, закрытому действу, не отягощенному значимым общественным участием. Это, в свою очередь, означает, что, скорее всего, с началом новой перестройки место демонтируемой “вертикали власти” займет не подлинный федерализм, опирающийся на свободное и демократичное волеизъявление граждан, отражающееся в ответственном поведении элит, а уже знакомая нам по 1990-м годам отечественная разновидность “исполнительного федерализма”.
Что представлял собой этот интересный феномен? Термин “executive federalism” был предложен канадским исследователем Рональдом Уоттсом, обратившим внимание на то, что формирование федерации в Канаде, которое состоялось в XIX столетии, шло сверху, а публику не привлекали даже к обсуждению вопроса о самой ее целесообразности[5]. В итоге канадские политические элиты договорились тогда о конструировании федеративного государства, наделенного выраженными унитарными чертами и до сих пор остающегося одной из наиболее централизованных федераций современного мира. Огромную роль в ее функционировании играет постоянно действующая конференция премьер-министров — закрытый клуб, в стенах которого глава канадского правительства и руководители провинций решают наиболее острые спорные вопросы. Парламентской трибуне, напротив, в этом отношении отводится роль малозаметная и второстепенная.
Не трудно представить, как подобная практика, и без того критикуемая за дефицит демократичности, могла выглядеть в России недавнего прошлого. В отечественной вариации “исполнительный федерализм” позволял элитным группировкам — по крайней мере, до прихода Путина — вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, во-первых, не обращая внимания на конституционные нормы; во-вторых, отодвигая на задний план представительные органы власти, и, в-третьих, избегая контроля со стороны гражданского общества[6]. Его совокупным итогом стала обширная деформация федералистских принципов на российской почве — так называемый “парад суверенитетов”, — весьма облегчившая дискредитацию федерализма после ухода Бориса Ельцина. Впрочем, с выстраиванием властной вертикали эта практика фактически сохранилась, хотя и с принципиальной новацией: среди лиц, которые представляют российские регионы, теперь нет политиков, избранных народом. И от грядущего “пробуждения” федерализма в данном отношении можно будет ожидать лишь возвращения к идее выборности губернаторов — но не радикальных перемен в стилистике их взаимоотношений с центром.
Иными словами, если предположить, что политическая модернизация в России все-таки состоится, а федерализм из фигуры речи превратится в живую реальность, то ожидать от этой реальности совершенства нет никаких оснований. Опция межэлитного торга, внезапно открывшись, конечно же, незамедлительно будет использована, но традиционно инструментальный и подчиненный характер регионального лидерства в России скажется на этой процедуре самым негативным образом. Прежде всего, это будет торг без устоявшихся правил и рамок, потому что люди, привыкшие быть подчиненными и вдруг осознавшие, что “начальство ушло”, просто не смогут разговаривать с федеральным центром как-то иначе. Но для федеративного союза нет ничего более опасного, чем это. Недостаточная институционализация торга превращает его в дебаты без берегов, в ходе которых теоретически под сомнение может быть поставлен любой аспект федеративного дизайна — вплоть до целесообразности самого сохранения союза[7]. Как справедливо и не раз отмечалось, именно таким оказался казус СССР. Генеральная ревизия площадок, на которых прежде происходил торг между советским центром и советской периферией, — а он, несомненно, имел место, несмотря на тоталитарную природу государства, — привела к тому, что место коммунистической партии заняли ранее не задействованные, “спящие” политические структуры. В итоге “открылась возможность для глобального переосмысления не только прерогатив составных частей союзного государства, но также институтов, связующих его составные части между собой и с федеральным центром”[8], что и явилось непосредственной причиной распада Советского Союза.
Торг без правил
Важно иметь в виду и то, что грядущая реанимация федерализма, как и в 1990-е годы, будет происходить при отсутствии стабильной и прочной партийной системы. Поскольку политическое “размораживание” обернется неминуемым разложением прежней правящей верхушки и общественной дискредитацией партий, представляющих ее интересы сегодня, а в партийном строительстве воцарится хаос, типичный для перехода от социальной спячки к бодрствованию, ключевые политические игроки довольно долго не будут ощущать на себе дисциплинирующего воздействия устоявшихся партий. Это время станет наиболее рискованным для самого существования федерации, ибо в торге без правил сойдутся коалиции, жестко ориентированные на частный интерес и при этом почти лишенные стимулов принимать во внимание общее благо. Дело будет усугубляться и сложностью этнического состава российского населения: поскольку вертикаль власти есть по сути система организованного подкупа национальных республик, сбои в ее функционировании повлекут за собой расползание всей патронажной ткани. Кремль, из-за ухудшения экономической ситуации неспособный выполнять свои обязательства перед национальными элитами, фактически освободит их от былых уз лояльности, а иные центры поддержания государственного единства — в лице той же партийной сети, независимого суда, свободной прессы — не смогут противостоять центробежным тенденциям в силу своего зачаточного состояния или отсутствия.
Пренебрежительное отношение к выращиванию и неустанному совершенствованию институтов федеративной государственности, проявляемое нынешним руководством страны, выглядит особенно неразумным на фоне того, что национальные республики России по-прежнему обладают значительным потенциалом политической, а кое-где и военной, мобилизации населения[9]. В определенных обстоятельствах он может быть привлечен в качестве мощного ресурса нерегламентированного федеративного торга, причем подобное применение не пойдет федерации на пользу. И мы не должны успокаивать себя тем, что принятие каким-то экономически неразвитым и основательно дотируемым регионом курса на обособление от России экономически абсурдно, а потому невозможно. История второй половины XX века убедительно свидетельствует, что к сецессии ведут разные дороги, а богатые регионы отнюдь не самые активные раскольники — их значительно перевешивают регионы бедные, причем как в развитом, так и в развивающемся мире. Вот наблюдение одного из самых проницательных исследователей современных этнических конфликтов:
“…в момент принятия решения о сецессии экономические интересы элит и масс расходятся. В то время, как региону в целом предстоит пострадать в случае отделения, образованные элиты должны выиграть от создания нового, хотя и бедного, государства. […] Сецессия создает новые позиции, сокращая число претендентов на них. Поэтому передовые сегменты отсталых групп обычно не сопротивляются сепаратистским порывам, но возглавляют их”[10].
Разумеется, сказанное верно в отношении не только Африки, но и других традиционных — в частности, северокавказских — социумов, где “другой человек является либо кровным родственником, либо недругом, а посреднические звенья в виде, например, гражданского общества, отсутствуют”[11].
Решительно пересмотрев правила федералистской игры и не поменяв при этом ни единой буквы Конституции, сформированная Владимиром Путиным бюрократическая коалиция наглядно показала меньшинствам, что степень их автономии в России — предмет сугубого произвола федерального центра. Нет сомнения, что из-за этого в глазах многих республиканских руководителей федералистские установления и принципы оказались дискредитированными; причем именно с этим ощущением национальные политические элиты, видимо, и встретят грядущее “пробуждение” федеративных институтов и возобновление федеративного торга. Дальнейшее не трудно себе представить:
“…недоверие к существующей модели федерализма провоцирует национальные меньшинства искать пути ослабить центр и, подгадав момент, в свою очередь потребовать изменения правил”[12].
Здесь уместно подчеркнуть еще раз, что такая заявка на пересмотр будет выдвинута в контексте, определяемом упадком центральной власти, отсутствием отлаженной партийной системы и немощью гражданского общества.
Нужен ли второй круг?
Учитывая все вышесказанное, нельзя не задаться вопросом: а заинтересована ли наша страна и ее граждане во втором пришествии федеративного образа правления? Упадок российской политической системы, продолжающийся уже десять лет и выразившийся в ее крайнем упрощении и все менее заметном обособлении политических учреждений друг от друга, явно делает нас неподготовленными к активации “спящих” положений Конституции России. Возобновление федеративного торга, эффективность которого теснейшим образом связана с прочностью демократии, в абсолютно недемократической среде может вызвать серьезные потрясения, последствия которых непредсказуемы. На мой взгляд, подобный подход встретил бы самое горячее понимание у многих представителей правящей ныне группы; неслучайно таким почитанием в ее рядах пользуется русский философ Иван Ильин, настойчиво и многократно доказывавший неприспособленность граждански отсталой России к приему федеративного лекарства. Разделяя эти предостережения, теоретически можно было бы предусмотреть изгнание федералистских принципов из российской Конституции — то есть коренную ревизию основного закона. Но, как бы этого ни хотелось, возможности покончить со спящим, пока он не проснулся, у российской элиты сегодня нет.
Главная причина состоит в том, что гипотетическое свертывание федерализма неминуемо обострило бы так называемый “национальный вопрос”. В плане взаимоотношений этносов России в имперский период так и не удалось создать гомогенного государства-нации, а в советский период — сформировать целостную общность гражданского типа. Это обстоятельство, как справедливо отмечает Майкл Бёрджесс, наложило заметный отпечаток на русский федерализм и в советском, и в постсоветском его исполнении[13]. Оно резко сокращает количество опций, имеющихся в распоряжении тех, кто желал бы реформировать административно-территориальное устройство, постоянно склоняя к одному и тому же решению: к сочетанию территориальных и национально-территориальных начал в организации политического пространства страны. Даже “ресурсный империализм”, оформившийся в путинские годы, не изменил здесь ничего — несмолкаемая державная и централистская риторика ничуть не приближает сосредоточенную на укрупнении субъектов реформу федерации, на которую режим, несмотря на свои прежние обещания, не в состоянии решиться и которая сегодня почти и не обсуждается. Иными словами, российский федерализм нельзя отменить — можно или мириться с ним, сжав зубы и пренебрегая его постулатами на практике, или совершенствовать его, добиваясь более внятной реализации его политического предназначения. Причем следует иметь в виду, что первый вариант делает страну заложницей неминуемого пробуждения “дремлющих” — до поры — федеративных институтов.
В отношении к федералистскому проекту проявляется патологическое отсутствие стратегического видения, присущего постсоветской элите России. Разумеется, эпоха первоначального накопления, которая, как представляется, еще и не закончилась, не способствует тому, чтобы мыслить столетиями; это вполне понятно и легко объяснимо. Но федерализм, реализуемый в этнически разнообразных и сложносоставных обществах, — сложный проект, требующий постоянной опеки со стороны ответственного политического класса. И если вы не решаетесь покончить с ним навсегда — а это, кстати, заслуживает всяческой похвалы, — то будьте готовы к его пробуждению. Параметры такой готовности задаются теснейшей взаимосвязью между федерализмом и демократией, в России зачастую оспариваемой, но, по моему убеждению, достаточно очевидной. Сегодня наилучшей подготовкой к выходу отечественного федерализма из режима standby стало бы целенаправленное формирование работоспособной партийной системы, поощряющей политическую конкуренцию и вместе с тем скрепляющей страну благодаря регулярному воспроизведению коалиций местных политиков, которые объединяются друг с другом сугубо из-за желания выиграть выборы. Несмотря на то, что в нынешней России термин “партия” ассоциируется с политической архаикой, более важного фактора выживания и воспроизводства федералистского этоса просто не существует.
“Если первейшей целью политических элит в демократическом государстве является победа на выборах и приход к власти, а политические партии выступают главным средством достижения этой цели, тогда партийная система должна играть ключевую роль в понимании не только демократии в целом, но и властных взаимоотношений внутри федераций в частности”[14].
Этот тезис американских исследователей в равной мере приложим и к устоявшимся, и к новым федерациям.
***
Выводы из всего вышеизложенного будут в основном грустными и вместе с тем обнадеживающими. Во-первых, нынешний авторитарный режим не может упразднить российского федерализма de jure, поскольку он востребован национальными меньшинствами, составляющими около 20% населения страны. Во-вторых, федеративные институты, пребывающие сейчас в состоянии анабиоза, неизбежно “проснутся”, но, скорее всего, российское государство окажется не подготовленным к этому событию. В-третьих, ответственность за это ляжет на нынешнюю политическую элиту, ради собственных корыстных интересов жертвующую будущим государства. Наконец, в-четвертых, воспроизведение порочного цикла, реализуемого в амплитуде “парад суверенитетов — замораживание федерализма”, продолжится до тех пор, пока правящий класс не смирится с неизбежностью федералистского сценария для России и не научится играть по его правилам. Альтернативы этому пути нет — по крайней мере, при условии сохранения нашего государства в его нынешних границах.
___________________________________________________________
1) Gibson E. Federalism and Democracy: Theoretical Connections and Cautionary Insights // Gibson E. (Ed.). Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore; London: The Johns Hopkins University Press, 2004. P. 9.
2) Thelen K., Steinmo S. Historical Institutionalism in Comparative Politics // Thelen K., Steinmo S., Longstreth F. (Eds.). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. New York: Cambridge University Press, 1992. P
. 16.3) См. мою статью “Почему Россия останется федерацией” в: Захаров А.А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008. С. 113-139.
4) Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург: Институт философии и права Уральского отделения РАН, 2008. С. 181.
5)
См., например: Watts R.L. Federalism: The Canadian Experience. Pretoria: HSRC Publishers, 1997. P. 23.6)
Подробнее см.: Захаров А.А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. М.: Московская школа политических исследований, 2003. С. 51-54.7)
См.: Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. P. 78.8) Ibid. P. 92.
9) См.: Казенин К. “Тихие” конфликты на Северном Кавказе: Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия. М
.: Regnum, 2009.10) Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California Press, 1985. P. 238.
11)
Ibid. P. 62-63.12) Филиппов М. Федерализм, демократия и проблема “добросовестных обязательств” в отношении этнических меньшинств // Федерализм и этническое разнообразие в России / Под ред. И
. Бусыгиной, А. Хайнеманна—Грюдера. М.: РОССПЭН, 2010. С. 63.13)
См.: Burgess M. Between a Rock and a Hard Place: The Russian Federation in Comparative Perspective // Ross C., Campbell A. (Eds.). Federalism and Local Politics in Russia. Abingdon: Routledge, 2009. P. 42-43.14) Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Op. cit. P. 177-178.