Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2010
Надежда Владимировна Борисова (р. 1976) — доцент кафедры политических наук истори2ко-политологического факультета Пермского государственного университета.
Надежда Борисова
Пермь: локальный режим в крупном российском городе
“Советское наследие” и зарождение локального режима
Прикамью с советских времен были свойственны высокая степень диверсификации экономических ресурсов и традиции гипертрофированной ведомственности управления. Такая особенность, имевшая и отраслевое, и территориальное измерение, возникла из-за сочетания социальных, политических, исторических, географических и природных факторов. Среди них — политика советского руководства по размещению предприятий военно-промышленного комплекса, региональное местоположение, богатые залежи полезных ископаемых. Помимо Перми, экономический потенциал был рассредоточен по другим городам региона, а местное управление на городском уровне замыкалось на административно-территориальных, хозяйственных и социальных проблемах: Пермь не играла ключевой роли в системе регионального управления и распределении финансовых потоков, а городские управленцы контролировали на своей территории заведомо меньшие ресурсы, нежели директорат крупных предприятий. Можно говорить о преемственности в 1990-е годы структурных характеристик локального режима в Перми по отношению к “советскому наследию”. Речь идет об определенном соотношении ресурсов города и области и ключевой роли в региональной экономике общенациональных крупных компаний — прибыльных предприятий сырьевых отраслей, находящихся в основном за пределами столицы региона (“Лукойл”, “Сильвинит”, “Уралкалий”). В сочетании с относительной слабостью региональной власти и некоторой автономией Перми как региональной столицы все это обусловило плюрализм политических и экономических акторов в городе, недосягаемость для них монополизации власти и ресурсов и, как следствие, их тяготение к созданию коалиций — хотя бы по принципу ad hoc. По мере становления локального режима коалиционная политика распространялась на реализацию политического курса и на политико-экономическое управление.
Процессы регионализации и институциональные изменения создали в середине 1990-х годов стимулы для оформления локального режима в Перми. В ходе принятия областного закона о местном самоуправлении и Устава Перми сложилась весьма пестрая коалиция локальных акторов, согласованно продвигавшая интересы города на областном уровне и собственные интересы — на уровне городском. В условиях интенсивного развития нового бизнеса политическая ситуация в Перми оказалась наиболее благоприятной для активного вторжения предпринимателей в политику: в 2000-х годах бизнесмены и промышленники составляли большинство в городской думе. Однако диверсификация ресурсов и секторальная разобщенность бизнеса не позволяли говорить об общности интересов различных групп. Одна из таких групп, возглавляемая депутатом городской думы и областного законодательного собрания Юрием Трутневым, в середине 1990-х завоевала ведущие позиции в торгово-финансовом бизнесе Перми. Победив на выборах мэра в 1996 году, Трутнев в дальнейшем смог не только установить полный контроль над городской администрацией и добиться подчиненного положения городской думы, но и обеспечил себе роль вето-актора на уровне региона. Выборы мэра и институциональное оформление городской власти и стали моментом зарождения локального режима в Перми.
От режима поддержания статус-кво — к режиму роста и развития
В 1990-х локальный режим Перми был обречен на поддержание статус-кво. На фоне экономического спада, бюджетного кризиса и неплатежей в стране локальные акторы не располагали ресурсами, позволяющими переломить эти тенденции в отдельно взятом городе — даже крупном и сравнительно успешном. Однако пермский режим, помимо плюрализма, отличался активным политическим курсом местных властей. Новый мэр осуществил масштабную реорганизацию городской администрации.
“[Мэр] заменил в команде всех вице-мэров, кроме одного, сместил со своих постов прежних неэффективных руководителей… а также ответственных работников городской администрации. […] Команда мэра пополнилась новыми людьми, в том числе ранее работавшими в бизнесе”[1].
Городские власти проводили политический курс, который, будучи экономически невыгодным, мог дать им быстрый электоральный эффект, а решение тех вопросов, которые требовали значительных средств, усилий и времени — прежде всего ремонт жилого фонда, — при этом вынужденно откладывалось.
К 1999 году под началом мэра сложилась коалиция, которая опиралась на зависимые от городских властей социальные группы (бюджетников, пенсионеров и других) и на связанных с ней, в том числе и интересами в бизнесе, политических и экономических акторов. Постепенно интересы Трутнева все более перемещались с городского уровня на региональный[2]. В результате произошел пересмотр неформальных взаимодействий в треугольнике взаимоотношений ведущих акторов: губернатор — региональные “олигархи” — мэр. Первый стал в нем “третьим лишним”, вторые — “вето-акторами”, а последний перед губернаторскими выборами 2000 года получил своего рода карт-бланш. Трутнев одержал уверенную победу над губернатором Геннадием Игумновым в первом же туре, а на выборах мэра Перми выиграл поддержанный им кандидат — депутат региональной легислатуры и начальник управления внутренних дел Перми Аркадий Каменев.
Процесс формирования региональной и городской администрации растянулся почти на год. На месте ранее созданной Трутневым городской “политической машины” возникла новая городская администрация, ориентированная на рутинные практики текущего управления. Губернатор не видел в мэре политического конкурента, полагая, что обладает достаточными ресурсами, чтобы направить деятельность городской администрации в сугубо хозяйственное русло, а мэр демонстрировал соответствующее этим ожиданиям поведение на фоне отсутствия у него опыта и политического влияния. До 2005 года во взаимодействиях региональных и городских властей сохранялась ситуация взаимного “нейтралитета”, характеризуемая подчеркнутой аполитичностью городского хозяйствования. В тот период явными стали процессы легализации и вхождения в локальную политику представителей “силового предпринимательства”[3] (группа Владимира Плотникова). В местной прессе стали появляться публикации, в которых косвенно или прямо мэра обвиняли в связях с этой группой и лично с ее лидером, баллотировавшимся в то время в депутаты региональной легислатуры. Эти проблемы напомнили о себе спустя несколько лет, когда местная власть и управление в Перми пережили инициированную федеральным центром волну институциональных изменений.
Политические возможности и институциональные изменения
Реформа местного самоуправления 2000-х была ориентирована на его включение в иерархичную “вертикаль власти” на правах нижнего звена. Но федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года оставлял определенный простор для вариаций, связанных с организацией местной власти. В Перми процессы реформирования хронологически совпали со сменой губернатора (в 2004 году Трутнев возглавил Министерство природных ресурсов России) и с изменением баланса сил политических и экономических акторов на городском уровне. Вполне объяснимое стремление нового губернатора Олега Чиркунова к усилению своего влияния и новации федерального центра в сфере местного самоуправления обусловили на тот момент ситуативное внимание к городской политике.
В течение 2005 года шла работа над новым Уставом Перми. Администрация города выступала за прямые всенародные выборы мэра, обладающего реальной властью. Эту позицию поддерживали некоторые потенциальные кандидаты на пост главы города. Губернатор предложил свой вариант управления городом и выборов его главы, который предусматривал должность сити-менеджера — городского управляющего, нанимаемого думой по контракту, и всенародное избрание мэра, обладавшего лишь представительскими функциями. Городская дума, первоначально принявшая собственный вариант Устава, под давлением областной власти была вынуждена пересмотреть прежнее решение и согласилась с предложениями губернатора: мэр избирается всенародно и становится спикером думы, сити-менеджер нанимается по контракту.
В ноябре 2005 года Каменеву было предложено “пойти на повышение” на работу в областную администрацию — альтернативой чему могло стать судебное преследование, — и он сложил с себя полномочия главы Перми. Эти обязанности стал исполнять председатель бюджетного комитета законодательного собрания Игорь Шубин. Почти сразу же в отношении Каменева начались судебные разбирательства по двум коррупционным эпизодам; в итоге он был осужден. Более всего отставка Каменева была выгодна региональным властям, поскольку мэр не раз предпринимал попытки проведения самостоятельного курса в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и градостроительства, что ущемляло интересы влиятельных экономических акторов, связанных с областной администрацией.
Решение о процедуре назначения сити-менеджера стало компромиссом основных политических сил края и города, устроившим почти всех значимых акторов. Формирование конкурсной комиссии по выборам городского управляющего и сам конкурс проходили под контролем исполнительной власти региона, хотя формально ее представители составляли в комиссии меньшинство. И губернатор, и новый мэр Перми Шубин, избранный 12 марта 2006 года, официально заявили о поддержке кандидатуры Аркадия Каца — бывшего заместителя губернатора области, который и стал сити-менеджером.
Таким образом, в ходе реформы местной власти губернатору удалось фактически взять городское управление под контроль. Однако было бы неверно утверждать, что плюрализм в Перми сменился односторонним преобладанием нового доминирующего актора в лице губернатора. Как и Трутневу в прежние годы, Чиркунову пришлось вступить в неформальные коалиции с другими влиятельными акторами и искать поддержки у региональных и городских депутатов, опираясь при этом на стратегию divide et impera.
Городское управление: строительство, ЖКХ и коалиции роста
Начало экономического подъема, наиболее полно проявившее себя в крупных городах России, в 2000-х обусловило рост доходов и потребления, стимулировало спрос в соответствующих секторах экономики. Самой привлекательной сферой реализации экономических интересов пермского, прежде всего городского, бизнеса стали строительство и девелопмент[4]. Впервые консолидированный интерес пермских строителей к политическому курсу городских властей проявляется в 2001 году, когда по инициативе генерального директора акционерного общества “Стройиндустрия” решением мэра был создан совет по строительству при главе города с консультативно-совещательными функциями. В него вошли представители банков, риэлтерских и строительных компаний, а возглавил — с правом определения состава — сам мэр.
До 2004 года в Перми отсутствовали два наиболее важных с точки зрения градостроительной и архитектурной политики документа — городской генеральный план и правила землепользования и застройки. Затягивание их принятия порождало массовые злоупотребления при выдаче чиновниками разрешений на строительство и передачу в аренду земельных участков. Распространились точечная застройка, а также строительство объектов без соблюдения предусмотренных законом процедур. В конце 2004 года был принят генеральный план Перми. Еще в ходе обсуждения его проекта параллельно с официальной экспертизой в 2002 году по инициативе общественников пермское региональное отделение Русского географического общества провело независимую экспертизу, указав на то, что в проекте недостаточно проработаны вопросы развития транспортной инфраструктуры, пространственного планирования, охраны окружающей среды. Официальная экспертиза, проводившаяся Госстроем, также выявила недостатки и недоработки. Но, несмотря на это, дума под давлением мэрии приняла генплан в первоначальном виде. Наметившийся конфликт с выступавшими против принятия генплана общественниками был приглушен мэрией. Некоммерческие организации не смогли привлечь должного внимания к своей позиции, а власти, проведя публичные слушания и официальную экспертизу, формально соблюли процедуру общественного обсуждения проекта.
Отмена генплана состоялась по решению суда в 2007 году. Согласно этому документу, в число территорий, на которых допускалось строительство жилых и офисных зданий, вошли земли городских лесов, в зоне которых в 2005-2006 годах началось строительство многочисленных коттеджей, против чего выступили представители пермской городской общественности. Наиболее приемлемой и выигрышной с юридической точки зрения оказалась радикальная стратегия, предполагавшая полную отмену действующего генплана. Но она принесла пользу не только истцам: заинтересованность в таком исходе судебного разбирательства проявляли и некоторые пермские и иногородние строительные компании и проектировщики. Дело в том, что отмена генерального плана и отсутствие правил землепользования и застройки воспроизводили в Перми ситуацию “игры без правил”, характерную для периода до 2004 года.
С 2007 года региональные власти в лице Чиркунова начали проявлять активный интерес к строительству в Перми. Он был сосредоточен на двух основных строительных вопросах: 1) а автодороги и транспортные развязки и 2) новые городские микрорайоны (в рамках регионального проекта “Жилье”, развивавшего соответствующий национальный проект). В первом случае под непосредственным патронажем губернатора происходило строительство всех важных автотрасс, дорог и развязок в крае и краевой столице. Неизменным победителем большинства конкурсов и тендеров на строительство и ремонт дорог становится связываемая СМИ с краевыми властями компания “Пермавтодор”. Во втором случае Чиркунов фактически лоббировал приглашение девелоперов и застройщиков из других регионов[5]. В середине 2008 года по инициативе губернатора и с целью разработки мастер-плана пространственного развития города, рассматриваемого в качестве основы нового генерального плана, в Пермь приезжали голландские архитекторы. Это событие активизировало широкое обсуждение градостроительной политики. В него активно включились мэр, городские чиновники; депутаты городской думы и законодательного собрания, экономические интересы которых связаны со строительством и девелопментом; строительные компании, архитекторы и проектировщики, а также общественники-активисты.
Мэр Шубин, возглавляющий градостроительный совет, поддерживает инициативы губернатора, но некоторые политические и экономические акторы возражают против них. Так, оценивая два варианта генплана, эксперты характеризовали модернизированный вариант старого проекта 2004 года как более дешевый, а новый мастер-план — как дорогой и менее приемлемый для городского бюджета. Подобной позиции придерживаются и некоторые депутаты городской думы. Другую группу противников губернатора в этом вопросе составляют представители строительных компаний, чьи бизнес-интересы вошли в противоречие с интересами губернатора[6]. Основной дискуссионной площадкой выступает градостроительный совет, роль которого стала наиболее заметной с 2006 года, когда в активную фазу вошел судебный процесс по отмене генплана.
Развитие строительного бизнеса повлекло за собой стихийное формирование коалиций роста с участием представителей региональных и городских властей и предпринимателей. Хотя кризис 2008-2009 годов и затормозил эти процессы, в среднесрочной перспективе они вряд ли будут обращены вспять. При этом пермские политики и чиновники играют в коалициях роста роль “ведущих” участников, в то время как связанный с ними (подчас на основе личной унии) бизнес является скорее “ведомым”. В случае Перми плюрализм локального режима обусловливает острую конкуренцию участников коалиций роста и, по крайней мере, пока, препятствует “захвату государства” какой-либо одной бизнес-группой. Этому же способствует и участие в конфликтах в сфере строительства и недвижимости представителей общественности.
Другой зоной конфликтов, отличающих пермский локальный режим, становится сфера жилищно-коммунального хозяйства, где в 2000-х годах начались процессы разгосударствления муниципальных предприятий. Еще в начале 2000-х от лица мэрии, но при активном лоббировании областных властей, со структурами компании “Интеррос” были заключены соглашения, касающиеся владения, распоряжения и эксплуатации ряда объектов городского ЖКХ. Такое “открытие региона” уменьшало политическое влияние бизнес-элиты города и региона. В апреле 2003 года администрация Перми заключила договор о передаче московской компании “Корпорация “Современный город”” муниципальных объектов водоснабжения и канализации для эксплуатации и капитальных вложений на условиях аренды на 49 лет. Позднее эту корпорацию приобрел концерн “Интеррос”, зарегистрировавший фирму “Новогор-Прикамье”, которая управляет “Современным городом” и “Пермводоканалом”. С 2007 года “Новогор-Прикамьем” (после его перепродажи) управляет “Российские коммунальные системы”, 100% акций которого принадлежат группе компаний “Ренова”, ставшей, таким образом, одним из ведущих бизнес-акторов в Перми.
Освоение московскими структурами предприятий городского хозяйства происходило при активной поддержке региональных властей (до 2004 года — в лице Трутнева, а потом — Чиркунова), в то время как мэрия в лице Каменева поддерживала их передачу в руки местного бизнеса. В 2002 году все котельные пермского “Гортеплоэнерго” были переданы в аренду “Пермской топливно-энергетической компании” (“ПТЭК”)[7]. Одновременно на эти активы претендовал “Пермрегионгаз” — дочерняя компания “Газпрома”. Через год владельцы “ПТЭК” решили выйти из бизнеса из-за высоких затрат на реконструкцию муниципальных котельных, и “Пермрегионгаз” приобрел контрольный пакет акций, став вторым по значимости, хотя и менее крупным по сравнению с “Новогором”, владельцем предприятий коммунального хозяйства Перми. Разгосударствление предприятий ЖКХ сопровождалось перемещением ряда городских чиновников на ключевые посты в сетевых компаниях.
Передача функций предоставления услуг ЖКХ на аутсорсинг частному сектору вписывается в русло “нового менеджериализма” и осуществляется в том же направлении, что и в европейских странах. Но непрозрачный характер реформирования и порождающее острые конфликты тесное переплетение городских и региональных властей с группами экономических интересов заставляет скептически относиться к перспективам подобных преобразований в Перми. Между тем, от хода реформирования жилищно-коммунальной сферы во многом зависят перспективы эволюции локального режима как в Перми, так и в других российских городах.
Общественность: на пути к прогрессистской коалиции?
Пермь традиционно демонстрирует довольно высокий, по сегодняшним российским меркам, уровень локального активизма[8], воздействующего не только (и не столько) на борьбу за власть, но на процесс принятия решений и политико-экономическое управление в городе. Во всяком случае, в Перми “общественность имеет значение” в том смысле, что политические и экономические акторы не могут игнорировать ее реакцию при выработке и реализации политического курса.
Со второй половины 1990-х годов по сугубо политическим причинам городские власти демонстрировали лояльность по отношению к общественно-политическим и правозащитным организациям, действующим в Перми, не предпринимая никаких шагов, ограничивающих их деятельность, и пытаясь включить их в орбиту своего влияния в рамках выстраиваемой ими распределительной коалиции. Костяк распределительных коалиций обычно составляют некоммерческие организации — наследники “советской общественности” (женсоветы, советы ветеранов, “традиционные” профсоюзы, организации инвалидов). При их непосредственном участии в крае реализуются инициативы Кремля по взаимодействию власти и гражданского общества. Другая часть некоммерческого сектора, прежде всего правозащитные организации и гражданские активисты, представляют иные по своей природе структуры. Правозащитники почти не включены в распределительные коалиции и, будучи грантополучателями западных фондов, финансово независимы от местных и региональных властей и бизнеса. Но при этом они, как и “традиционные” некоммерческие организации, тоже ориентированы на диалог с властью[9]. Так, они активно включены в процессы согласования интересов на городском и региональном уровне при обсуждении важных для города и края вопросов.
Такая включенность обусловлена не только личной заинтересованностью в обсуждаемых вопросах, но и желанием властей привлечь их как экспертов. В некоторых спорных вопросах — тарифы на проезд в общественном транспорте, льготные студенческие проездные, уплотнительная застройка, разработка генплана и так далее — они выступают посредниками между конфликтующими сторонами. По оценке самих правозащитников, им иногда удается смягчать проблемные ситуации, обеспечивая судебное сопровождение, организуя переговорные площадки, добиваясь разрешения конфликта в пользу общества. Точками пересечения локального режима и общественности в 2000-х становятся не только частные споры (например по конкретным вопросам строительства), но и стратегические дискуссии (в частности, по приоритетам градостроительной политики). Аренами обсуждения становятся как городская дума, так и улица — если речь идет об акциях протеста.
В более широкой перспективе в активизации общественного участия и правозащитной деятельности 2000-х следует видеть прежде всего ростки стихийно формирующейся прогрессистской коалиции. Подобные проявления следует отделять от деятельности как зависимых от властей распределительных коалиций, поддерживающихся в рамках патронажно-клиентелистских сетей, так и политических и экономических акторов, конкурирующих друг с другом в борьбе за власть и ресурсы.
На сегодняшний день места общественности в рамках локального режима не следует переоценивать: пока это роль “второго плана”, а на передний план она выходит лишь в критические моменты. Будущее покажет, смогут ли ростки прогрессистских коалиций в Перми — как и в других городах России — перерасти в нечто большее, чем локальный активизм.
***
Анализ локального режима в Перми позволяет сделать лишь некоторые предварительные выводы, которые, будучи сформулированными на материале одного случая, неполны. Но они могут послужить основой для дальнейших, ориентированных на сравнительный анализ, исследований локальных режимов в крупных городах России. Эти выводы таковы:
а) основные параметры и траектории эволюции локальных режимов обусловлены прежде всего их структурными характеристиками;
б) политические возможности локального режима меняются главным образом под воздействием политических и институциональных изменений на общенациональном уровне;
в) политические институты локального режима не создают препятствий ни для одного исхода конфликтов политических и экономических акторов, и нынешнее равновесие сил следует считать частичным и временным;
г) хотя активный политический курс, проводимый локальным режимом в Перми, носит самостоятельный по отношению к федеральной и региональной политике и определяющий (координирующий) по отношению к местному бизнесу характер, местная власть оказывается “между двух огней” в силу ограниченной политической и экономической автономии города;
д) взаимоотношения городских властей с некоммерческими организациями и бизнесом заданы констелляцией структурных характеристик, политических возможностей и акторов локального режима.
Перспективы эволюции локального режима в Перми, как и в других городах России, в значительной мере будут зависеть от дальнейших изменений диапазона политических возможностей и характера политико-экономического управления федерального уровня.
_______________________________________________
1) Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: модели власти, политический выбор. М.: ИНИОН, 2000. С. 71.
2) См.: Борисова Н. Роль элит в трансформации политического режима: пермский феномен // Кто и куда стремится вести Россию? Акторы макро-, мезо- и микроуровней современного трансформационного процесса / Под ред. Т. Заславской. М.: МВШСЭН, 2001. С. 132-138.
3) О легализации “силовых предпринимателей” на рубеже 1990-2000-х годов в соседнем с Пермью Екатеринбурге см.: Волков В. Силовое предпринимательство. М.; СПб.: Летний сад, 2002. С. 174-179.
4) Сходные процессы в 2000-х годах развивались и в других крупных городах России, см.: Тев Д. Владельцы и девелоперы недвижимости Калининграда: связи с властью и политические выгоды // Политическая наука. 2008. № 3. С. 175-193.
5) См.: http://prm.ru/realty/2008-06-18/19295.
6) Материалы экспертных интервью (Пермь, октябрь 2008-го и март 2009 года).
7) Суханов В. Пермская мэрия выгодно пристроила котельные // Коммерсант в Перми. 2002. 27 ноября (цит. по: www.alpha.perm.ru/cgi-bin/article.pl?section=117&article=2).
8) См., например: Аузан А. Пермь вновь стала гражданской столицей // Известия. 2002. 8 апреля.
9) Аверкиев И. Как работать с властью: пермские правила поведения (цит. по: www.prpc.ru/averkiev/041110.shtml).