Интервью с Виктором Шейнисом
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 5, 2008
Виктор Леонидович Шейнис (р. 1931) — народный депутат РСФСР—РФ, член Конституционной комиссии в 1990—1993 годах, координатор секции Конституционного совещания в 1993 году.
Российская Конституция: взгляд из 2008 года
Интервью с Виктором Шейнисом
«Неприкосновенный запас»: Нынешний Основной закон вступил в силу пятнадцать лет назад — срок, вполне достаточный для того, чтобы подвести промежуточный итог его воздействия на российское общество. Что означало для России принятие Конституции 1993 года? Насколько необходимым был такой шаг? Ведь конституционного вакуума в стране не было, поскольку на момент подписания знаменитого Указа № 1400, запустившего «поэтапную конституционную реформу», действовала Конституция РСФСР 1978 года, коренным образом переработанная и исправленная демократически избранным высшим органом государственной власти — Съездом народных депутатов РСФСР.
Виктор Шейнис:Пятнадцать лет для Основного закона страны, принятого в обстоятельствах чрезвычайных, когда еще не сложилось более или менее устойчивое соотношение сил и в обществе не существовало не то что согласия, но даже ясного представления о перспективе дальнейшего развития, — срок действительно немалый. Обычно такие документы не выживали. Кратковременным историческим эпизодом оказалась провозглашенная ровно за двести лет до того, на пике Великой французской революции, Конституция, в которой пришедшие на короткий срок к власти якобинцы попытались воплотить идеалы эпохи Просвещения. Разумеется, в меру своего понимания, отразившего реалии острой политической борьбы. Потому-то само введение той Конституции было отложено до времени, которое так и не наступило.
Разработкой Веймарской Конституции занимались люди, в их числе и Макс Вебер, умудренные опытом более чем векового конституционного развития. Они создали в основе своей демократический документ, в котором избыточными, возможно, чрезвычайными, полномочиями центрального правительства попытались, не выходя за рамки правового режима, защитить государство от распада, остановить разворачивавшуюся гражданскую войну. Веймарская Конституция была принята в 1919 году, а через полтора десятка лет в Германии утвердилась фашистская диктатура. Можно привести и иные примеры, свидетельствующие, что многим конституциям, принятым на историческом переломе, долгий срок жизни не был отведен.
Вместе с тем именно в переломные моменты потребность в конституционном оформлении нового режима, разрыве со старым порядком бывает особенно велика и неотложна. Вопрос заключается в том, в какой мере развитие преобразовательных процессов перекрывает изначально заложенные в конституцию положения и требует радикальной переделки наскоро составленного документа. Практически во всех странах первой волны демократического транзита после разгрома фашизма, второй, ознаменовавшей эрозию и разрушение диктатур в Южной Европе и Латинской Америке в 1970-х годах, и третьей, вслед за распадом СССР и «лагеря социализма», — обновление конституционного строя ставилось в повестку дня. Как правило, принятые тогда конституции сохраняются и поныне. Насколько они были хороши, адекватны своему времени и общественным потребностям, а главное, насколько реальная жизнь укладывалась в конституционные нормы, зависело не столько от самих конституций, сколько от социальных и политических процессов, происходивших в переходных обществах. Как бы то ни было, срок существования нашей Конституции приближается к среднему: чуть более 17 лет. В жизнь вошло новое поколение, сменилась политическая элита, люди, разрабатывавшие и вводившие Конституцию 1993 года, в подавляющем большинстве ушли из политики, и она ведет теперь собственную жизнь. Так что попытка подвести некоторый промежуточный итог последнего периода конституционного развития нашей страны, привязавшись к юбилейной дате, вполне правомерна.
Насколько необходимо было принимать новую Конституцию в 1993 году? Нельзя ли было пойти по пути приспособления российской Конституции 1978 года — дочернего отпрыска последней Конституции СССР 1977 года — к менявшейся в стране реальности эволюционным путем, посредством внесения в нее более или менее существенных изменений? Ответ на этот вопрос категорически отрицательный. Более того, с утверждением новой, постсоветской, Конституции Россия запоздала, как я думаю, на два—три года.
Правда, в 1988—1992 годах сначала в союзную, а затем в российскую Конституцию были внесены принципиальные изменения, которые создали правовую основу для политических и социальных (в меньшей мере, экономических) преобразований. В 1988 году поправки в Конституцию СССР и в 1989 году — в Конституцию РСФСР в совокупности с новым избирательным законом позволили сделать колоссальный шаг вперед: от «плюрализма мнений», заявленного на заре перестройки и поколебавшего идеологическую монополию КПСС, к политическому плюрализму — альтернативным и конкурентным выборам. В 1990 году в обеих Конституциях была отменена шестая статья, закреплявшая исключительное положение КПСС в государстве.
Вслед за тем Съезд народных депутатов РСФСР оказался перед выбором: принять новую Конституцию, первый вариант которой, подготовленный Конституционной комиссией Съезда, был опубликован, распространен в десятках миллионов экземпляров уже в ноябре 1990 года и получил широкую поддержку в стране, или пойти по пути дальнейшей ревизии советской Конституции. Развилка была пройдена в декабре того же года, когда по инициативе Бориса Ельцина обсуждение проекта Конституционной комиссии было снято с повестки дня II Съезда народных депутатов. Поезд конституционной реформы, набиравший скорость во второй половине 1990 года, был переведен на иной путь. Вероятно, тактически это было рациональное решение: конституционного большинства для утверждения проекта на Съезде, который только и правомочен был принять новую Конституцию, в складывавшейся тогда ситуации добиться было нельзя.
Поправки, нередко весьма пространные, действительно преобразовали исходный текст 1978 года. Был зафиксирован суверенитет России в Союзе ССР, введен принцип разделения властей и учрежден институт президентства. Согласия удалось достичь, поскольку здесь совпали интересы разнородных политических сил, добивавшихся передела власти в стране. Свой интерес преследовали и русские националисты, стремившиеся освободить Россию от «пут», накладываемых на нее подчинением союзному центру, и российские бюрократы, рассчитывавшие передвинуться из второго и третьего эшелонов власти на главенствующие позиции. Но решающий вклад в преобразование политической системы, восходившей к революции 1917 года, внесли демократы, получившие мощную поддержку в стране, в особенности в главных политических и культурных центрах. Взаимодействие этих разнородных сил позволило уже на I Съезде народных депутатов РСФСР почти единогласно принять Декларацию о государственном суверенитете России, которая утверждала приоритет российского республиканского законодательства перед союзными законами, а на III и IV съездах, весной 1991 года, ввести президентскую власть в России. Ей предстояло сыграть решающую роль в подавлении путча реакционеров и реваншистов в августе 1991 года, главной фигурой которого был тогдашний шеф КГБ Владимир Крючков.
Однако в целом текст Конституции становился все более эклектичным и внутренне противоречивым. Прорывные (хотя и повлекшие за собой неоднозначные последствия) нормы соседствовали в ней с реликтовыми советскими пластами, которые не позволяло убрать консервативное меньшинство Съезда, обладавшее блокирующим пакетом голосов. Речь идет не только о декоративных социалистических «бантиках», украшавших прежнюю Конституцию, и небезобидных положениях, препятствовавших, например, утверждению частной собственности. Примечательна судьба статьи 104, гласившей, что «Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». В горбачевской политической реформе это была знаковая юридическая новелла, по смыслу (хотя и не на деле) посягавшая на всевластие ЦК КПСС и созвучная с зажигательным лозунгом, провозглашенным на I Съезде народных депутатов СССР академиком Сахаровым: «Вся власть советам!»
Когда российские сторонники суверенитета бросали вызов негласной власти союзных партийных и чекистских инстанций, положения этой статьи узаконивали их действия, предпринимавшиеся от имени Съезда и опиравшиеся на его авторитет. Съезд, российский парламент, играл роль внушительного эшелона поддержки исполнительной власти, персонифицированной в лице президента. Но когда консервативная союзная номенклатура потерпела сокрушительное поражение в спровоцированном ею самой столкновении, а сцена политического театра оказалась замкнутой в границах собственно России, потенциально заложенные в Конституции противоречия заявили о себе. То были противоречия не только между основным корпусом брежневской Конституции и позднейшими напластованиями, но и между самими этими пластами разного времени, между всевластием советов и разделением властей.
Указ № 1400, безусловно, выводил политический процесс за конституционные рамки. Это признано и противниками, и сторонниками этого документа. Но представлять дело так, будто бы агрессия исходила только от президента, недобросовестно. Сопротивлявшееся реформам большинство, сложившееся к VIII Съезду (март 1993 года), не желало считаться с принципом разделения властей и вело дело к сосредоточению всей высшей власти в руках президиума Съезда, переформатированного к этому времени его председателем. Один из его заместителей попытался юридически обосновать эту экспансию, предложив собственную интерпретацию статьи 104 Конституции: исполнительная и законодательная ветви власти в лице президента и Верховного совета разделены и равновесны, а над ними находится всевластный Съезд. Президент же, в свою очередь, ссылался на конституционные положения, сосредоточившие исполнительную власть в его руках, и на решения V Съезда, предоставившего ему чрезвычайные полномочия для проведения экономической реформы. А также на то обстоятельство, что ряд всенародных голосований (июнь 1991-го, март 1993 года), происходивших уже после выборов депутатов, выявил, что преимущественной поддержкой в обществе пользуется президент.
Обе стороны с большим или меньшим основанием апеллировали к «коренным образом переработанной» Конституции. На деле ее подрывала антиномия, столкновение прав. О чем-то подобном писал в «Капитале» Маркс: когда сталкиваются два равных права, дело решает сила. Но каждая из сторон, не будучи уверенной в том, что располагает решающим перевесом, откладывала силовое столкновение.
Запущенный процесс социально-экономических и политических преобразований можно было бы продолжать и корректировать на базе действовавшей (может быть, точнее, бездействовавшей) Конституции, если бы стороны с каждым месяцем обострявшегося конфликта могли договориться об общем курсе и об устранении конституционной антиномии. Такое допущение в реальной политической и правовой ситуации тех лет — чистая фантастика. Потенциал приспособления Конституции 1978 года к новым политическим реалиям был исчерпан задолго до того, как она была бесцеремонно сброшена в отвал.
«НЗ»: Критикуя нынешнюю Конституцию, полезно задаться вопросом: а была ли у России начала 1990-х годов альтернатива той монархической, по сути, конфигурации власти, которую она закрепила? Ведь если такой альтернативы не имелось, то нынешний Основной закон оказывается основательно защищенным от критики. А если альтернатива была, то почему все-таки ее не удалось реализовать?
В.Ш.: Я бы все же воздержался от определения нынешней конфигурации власти как монархической. К такому определению часто прибегают публицисты, но это из тех преувеличений, которые только ослабляют позицию, которую с их помощью пытаются обосновать. Альтернатива Конституции, введенной в 1993 году, не только существовала, но и была внятно заявлена. Однако в 1990—1993 годах реализация этой альтернативы неуклонно ослабевала и, в конечном счете, была перечеркнута. Произошло это в силу примерно тех же причин, по которым оказалось невозможным влить новое вино в мехи старой Конституции.
В июне 1990 года I Съезд народных депутатов РСФСР сформировал Конституционную комиссию из 102 депутатов. По своему политическому составу и ориентации эта комиссия была отражением Съезда и менялась вместе с ним. Она была чрезмерно многолюдна и недостаточно профессиональна, чтобы в полном составе заниматься сложной, требующей соответствующих познаний и навыков, законотворческой работой. Процесс разработки новой Конституции оказался сосредоточен в рабочей группе, созданной распоряжением председателя Верховного совета. По факту группа объединила депутатов и экспертов демократической ориентации. Это обстоятельство, а также то, что Конституционную комиссию по должности возглавили Борис Ельцин и Руслан Хасбулатов (вначале шедший в фарватере Ельцина), определило основную направленность и содержание ее работы. В октябре-ноябре 1990 года рабочая группа представила Верховному совету, Съезду и обществу первый проект новой Конституции.
Оппоненты демократического проекта не предложили собственного варианта, если не считать таковым проект чуть подкорректированной советской Конституции, заявленный депутатом Юрием Слободкиным, судьей из Подмосковья. Он был поддержан фракцией коммунистов, но настолько в своей основе контрастировал с происходившими в стране переменами, что не имел никаких шансов не только получить поддержку большинства на Съезде, но и стать предметом сколько-нибудь содержательного обсуждения. Впрочем, некоторые положения этого проекта, касающиеся социально-экономических прав граждан, в основной проект были инкорпорированы.
Однако противников проекта рабочей группы и на Съезде, и в самой Конституционной комиссии оказалось значительно больше, чем сторонников коммунистического варианта. Они блокировали прохождение Конституции, что было несложно: достаточно было заручиться поддержкой трети состава Съезда. Поэтому даже решение принять проект рабочей группы за основу (за «рабочую основу», уточнил, сбивая критический на него накат, Ельцин) в самой Конституционной комиссии прошло с трудом. Еще более ожесточенное сопротивление вызвало предложение, казалось бы, элементарное: опубликовать проект для всеобщего обсуждения. В ноябре 1990 года такое решение удалось провести в Конституционной комиссии 37 голосами против 33 (при 32 отсутствовавших или уклонившихся от голосования). Противников нового проекта не устраивал, в первую очередь, отказ от советских и социалистических атрибутов прежней Конституции и, как они утверждали, разрыв с российской реальностью. Создается впечатление, сказал один из них, что эту Конституцию писали инопланетяне.
Самые глубокие противоречия разделили депутатов по двум вопросам: о политической системе и о федеративном устройстве. Даже в рабочей группе, где тон задавали демократы, выявились два подхода к конструкции государственной власти. В тексте первоначальных проектов Конституции содержались два параллельных варианта: А и Б. Сторонники варианта А, шедшего под девизом: «Президент — глава исполнительной власти», — отклоняли не только парламентскую, но и «полупрезидентскую» республику по французскому образцу: последняя, утверждали они, разделит судьбу всех полумер и полувариантов. Согласно этому подходу, президент должен был возглавлять правительство, формировать аппарат исполнительной власти и руководить им. Должность председателя правительства не предусматривалась, министров президент мог назначать с согласия парламента, а увольнять без такого согласия. Главы или хотя бы статьи, посвященной правительству, вообще не было: оно упоминалось лишь при описании президентских полномочий.
Вариант Б назывался «Ответственное перед парламентом правительство». В этой концепции роль президента в формировании и деятельности правительства была ограничена: он представлял нижней палате парламента кандидатуру премьер-министра, которая должна была пройти предварительное одобрение фракций, составляющих парламентское большинство. Кроме того, за парламентом закреплялось право утверждать состав правительства, требовать от него отчета и при определенных условиях — отправлять в отставку.
Авторы обоих вариантов — депутаты демократических фракций — исходили из того, что необходим баланс, при котором президент и парламент должны взаимодействовать, согласовывая позиции и разрешая возможные конфликты с помощью конституционных институтов и процедур, но расходились в том, как этот баланс лучше и надежнее обеспечить. Так что сегодняшние споры о том, какая Конституция нужна России, восходят к самому началу ее разработки. Но именно на начальном этапе, когда еще не иссякла инерция демократического подъема, не прошло опьянение от победы над августовскими путчистами, а начатая в конце 1991 года экономическая реформа не углубила раскола в обществе и политическом классе, утверждение новой, сбалансированной Конституции посредством конституционных же процедур имело, на мой взгляд, наибольшие шансы.
Для этого надо было, во-первых, принять за основу устройства государственной власти вариант Б. Помимо содержательных преимуществ, он мог оказаться более приемлемым для большинства депутатов, ревниво отстаивавших права парламента вообще и Съезда народных депутатов, избранного в 1990 году, в особенности.
Во-вторых, сформулировать несколько альтернативных вариантов решения спорных вопросов и вынести их на референдум, как это намечалось еще на I Съезде. В частности, вопрос о том, быть ли России конституционной федерацией, опирающейся на решения большинства избирателей и избранных ими государственных органов, или федерацией (конфедерацией) договорной, созданной на основе соглашения входящих в нее субъектов с сохранением за ними права вето на общегосударственные решения и права выхода из федерации. Ответ, который дало бы большинство населения, представляется очевидным. И тогда не пришлось бы ветвям власти, стремившимся в споре между собой заручиться поддержкой региональных элит (прежде всего, в национально-территориальных образованиях) вступать в бесперспективную и унизительную игру в поддавки, соперничая друг с другом в удовлетворении непомерных амбиций местных правящих группировок.
В-третьих, провести по итогам референдума постатейное голосование по проекту Конституции на Съезде и утвердить его необходимым большинством голосов. Такой (или примерно такой) алгоритм своевременно предпринятых действий поставил бы дальнейшее развитие на легитимную конституционную основу. Он, конечно, не гарантировал бы от весьма вероятных обострений, поскольку необходимые экономические реформы, кто и как бы их ни осуществлял, вообще нельзя было провести так, чтобы избежать социального напряжения. Но, надо полагать, этот путь избавил бы нашу страну от многих бед.
Новую Конституцию принять не удалось ни в 1991-м, ни в 1992 году. Каждое депутатское объединение, располагавшее блокирующим пакетом голосов, жестко отстаивало свой интерес. Демократы стремились не просто поскорее отбросить, по выражению Юрия Афанасьева, «болтливую и блудливую брежневскую Конституцию», но и юридически закрепить решительный переход к либеральным реформам, скорейший демонтаж советских структур власти. Многие из них возражали против формулы «социальное государство», в которой усматривали реабилитацию социалистического строя; их не убеждали даже ссылки на присутствие этого положения в конституциях ФРГ и Франции. Коммунисты-ортодоксы стояли насмерть, отстаивая все, что, по их представлению, делало Конституцию советской и социалистической, включая декларативные положения и привычную терминологию. Многочисленная аграрная группа, блокировавшаяся с коммунистами, яростно боролась против частной собственности на землю. Представители автономий настаивали на том, что раз Декларация о суверенитете РСФСР зафиксировала приоритет республиканского законодательства над союзным, аналогичные права следует закрепить за национально-территориальными образованиями по отношению к самой Российской Федерации. В результате, на протяжении трех лет разработка приемлемого для большинства проекта продвигалась с ничтожной скоростью, а сам он все больше выхолащивался. Сравнивая сменявшие друг друга варианты проекта, несложно заметить, как под давлением Верховного совета и Съезда сама рабочая группа в поисках компромиссных, приемлемых для тех или иных групп депутатов решений сдавала некоторые принципиальные позиции, вносила в собственный проект элементы той же эклектики, которая правила бал при переделке старой Конституции. Проект Конституционной комиссии, многократно прогнанный сквозь строй палат Верховного Совета, утратил исходную последовательность, в особенности в плане построения федеративного государства. Но и в таком виде он имел мало шансов на одобрение Съездом.
К 1993 году ситуация изменилась существенным образом. Консолидировались две политические коалиции: коммунистов и националистов-державников, черпавших социальную поддержку в тех слоях общества, по которым особенно тяжело прошлась колесница экономической реформы, с одной стороны, и новой бюрократии, утвердившейся в структурах воссозданной исполнительной власти и поддержанной значительной частью демократической интеллигенции, бизнеса, жителей больших городов, — с другой. Изначально заявленные цели отходили на второй план, разворачивалась борьба за власть как самоцель, а не средство.
С мая 1993 года конституционная альтернатива стала вырисовываться по-другому. Проекту Конституционной комиссии, каким он стал к тому моменту, был противопоставлен другой проект, подготовленный вне парламента группой известных юристов и внесенный от имени президента. На нем явственно отпечатался накал политической борьбы. Заложенная в него политико-правовая конструкция предусматривала почти безграничную власть президента, абсолютную зависимость от него всех высших чиновников, слабый парламент, главные полномочия которого передавались верхней палате с гипертрофированным представительством национально-территориальных образований. Кроме того, президент получал право распускать парламент не только из-за спора о премьер-министре и правительстве, но и «в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией». Проект не предусматривал ни Счетной палаты, ни Уполномоченного по правам человека. Статус Конституционного суда был понижен, а судебную систему венчало экзотическое сооружение — Высшее судебное присутствие, в формировании которого решающая роль также отводилась президенту. Оно должно было давать толкование Конституции, решать вопрос об импичменте и отстранять от должности федеральных судей.
Тем, кто трактует действующую Конституцию как «сверхпрезидентскую», не мешало бы вчитаться в этот удивительный документ, который вполне мог быть продавлен в той ситуации. Его стоит сравнить с нынешним Основным законом, чтобы оценить, какую работу проделало Конституционное совещание 1993 года в поисках более взвешенных и приемлемых решений, «скрестив» два конституционных проекта — президентский и парламентский.
Так шла Россия к новой Конституции. Подчеркну: опасность возрождения авторитарного режима в новых очертаниях демократы, принявшие активное участие в создании Конституции, недооценили. Но вот угроза с другой стороны — возможность антидемократического реванша, политического и правового отката — была тогда слишком реальной и ощутимой. Создавая рычаги противодействия парламенту, который мог бы, как опасались, вновь оказаться под контролем антиреформаторских сил, и, внедряя их в Конституцию, сторонники президента опирались на вождистскую традицию народа, скандировавшего на многолюдных митингах имя своего избранника. Было ли это опрометчиво? Отчасти так. Но в эпоху революционного перехода нормальные, упорядоченные правовые механизмы, как правило, оказываются непригодными. Так было не только в России. Историческая обстановка не оставляла широкого диапазона возможностей — открывались только узкие коридоры. Подлинная ловушка заключалась в том, что авторитарно-персоналистский режим в 1993-м и даже в 1996 году представлялся сторонникам радикальных реформ не как зло, а как необходимый инструмент преобразования общества.
Причины того, почему была принята Конституция, не поставившая необходимых заслонов авторитаризму, помимо субъективных и случайных обстоятельств, следует искать и в ожесточении борьбы, в которой обе стороны сделали ставку на решительную победу, а не на поиск взаимоприемлемых решений. Свою роль сыграли и разрыв российского конституционного развития в десятилетия большевистской диктатуры, и наши стародавние исторические традиции. В сознании народа не укоренилось уважения к Закону. Напротив, исторический опыт выработал убеждение, согласно которому, Конституция и законы — это одно, а реальная жизнь — нечто иное, имеющее очень отдаленное к ним отношение. Борьба вокруг Конституции воспринималась сквозь призму повседневных, прагматических нужд и забот. Не было и культуры компромисса, запрета на обращение к насилию: слишком многое у нас всегда решалось «через колено».
«НЗ»: Пять или десять лет назад сторонники ельцинской Конституции говорили о том, что ее не стоит критиковать или, не дай Бог, менять, поскольку она еще не успела реализовать свой потенциал полностью. Но сегодня, как представляется, такие аргументы больше не работают: потенциал Основного закона 1993 года реализован вполне. Или, возможно, он вообще исчерпан? Не подошла ли пора разработки новых конституционных проектов?
В.Ш.: В этом вопросе содержатся три разных: пришло ли время менять нашу Конституцию, исчерпан ли ее потенциал и следует ли разрабатывать новые конституционные проекты?
Мой ответ на первый из них: нет, не пришло. В нынешнем состоянии государства и общества — при отсутствии публичной политики, инволюции едва проклюнувшихся политических партий, безотказной управляемости представительной власти, зависимости судей, отсутствии свободных СМИ, раболепии крупного и придавленности среднего и малого предпринимательства, возобновлении политических преследований — пересмотр Конституции может быть осуществлен только сверху, по инициативе, усмотрению и распоряжению верховной власти. Пока отсутствует сколько-нибудь ярко выраженное давление на нее со стороны независимых сил и обстоятельств, а наверху не осознаны тупиковый характер избранного пути и опасности потенциальных вызовов, нужда в конституционных изменениях ощущается слабо. А если правящая элита к ним и приступит, то эти изменения будут, скорее всего, к худшему. Порядок введения Конституции, в котором независимым общественным институтам отводится роль восхваляющего хора, напомнит не о временах Ельцина, а о брежневских 1970-х.
Я далек от идеализации действующего Основного закона. Это был не консенсусный документ, как в большинстве стран бывшего советского блока, а Конституция победителя в развернувшейся перед тем острой схватке. Но необходимо отдавать себе отчет в том, что в итоге Россия остановилась далеко не на худшем из всех возможных в те грозовые годы варианте. Может быть, принятие такой Конституции было даже лучшим выходом из сложившейся в 1993 году ситуации. Она обеспечила политическую стабильность в стране, придала предсказуемость поведению основных сил в государстве и предотвратила сползание к гражданской войне, как в Югославии или Таджикистане. Конечно, все это нельзя отнести только на ее счет, но то, что ее утверждение разрядило острый политический и конституционный кризис, — вне сомнения.
Да, в определенном смысле Конституция реализовала свой потенциал: политическая стабильность установлена, общие правила игры признаны, опасность не только гражданской войны, но и серьезной внутренней смуты, кажется, не просматривается. Однако к этому потенциал Конституции 1993 года не сводится. Во многих краеугольных положениях она отвечает современным демократическим стандартам и, в общем, находится на уровне конституционного законодательства стран второй и третьей демократической волны в Европе.
В противовес советскому политическому моноцентризму в Конституцию заложен принцип разделения властей по горизонтали (исполнительная, законодательная и судебная) и вертикали (федеральный и региональный уровни, а также местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти). Другое важное положение российской Конституции — провозглашение политического и идеологического плюрализма. Известная статья 6 советской Конституции, фиксировавшая особую роль КПСС как «руководящей и направляющей силы советского общества», была удалена еще в процессе правки Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. Новая Конституция пошла дальше, объявив, что в Российской Федерации признаются политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, и установив запрет на введение любой государственной или обязательной идеологии. Исходя из смысла этой нормы все настойчивее предпринимаемые ныне попытки внедрить с помощью государства некую мобилизующую и унифицирующую «национальную идею» — неконституционны. Точно так же преградой на пути идеологической экспансии церковников являются конституционные положения о светском характере государства, отделении от него всех религиозных объединений и об их равенстве перед законом.
Конституция объявила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их соблюдение и защиту — обязанностью государства. Эта норма, а также вся глава вторая, содержащая детальный перечень прав и свобод, включая право частной собственности, означает решительный разрыв с советской философией права, исходившей из безусловного приоритета интересов общества и государства перед интересами отдельного человека. Права и свободы человека и гражданина, согласно Конституции, должны действовать непосредственно (к сожалению, законодательная практика впоследствии стала отклоняться от этой важной правовой нормы). Конституция налагает прямой запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы.
Конституция порывала также с пресловутым классовым подходом, лежавшим в основе всех без исключения советских конституций, да и всей большевистской идеологии. В ней, в частности, начиная с первых проектов присутствовало положение, вызывавшее яростные возражения коммунистических ортодоксов: запрет на разжигание социальной розни, равно как национальной и расовой. К большому огорчению националистов, в ней появилась норма, согласно которой, каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению и указанию. Тем самым из отношений человека и государства исключался пресловутый «пятый пункт», принесший немало зла целым народам — орудие селекции, унижения и дискриминации по национальному признаку.
Таковы некоторые, далеко не все, характеристики позитивного потенциала Конституции, которые важно сохранить в неприкосновенности. Изменения «внешних» ее глав, открывающих и завершающих текст Основного закона — первой («Основы конституционного строя»), второй («Права и свободы человека и гражданина») и девятой («Конституционные поправки и пересмотр Конституции»), — опасны не только сейчас, но и в обозримой перспективе.
К сожалению, однако, удовлетворительно описанные права и свободы во многом декларативны, как это было и в советских конституциях 1936-го и 1977 годов. И дело не только в административно-политической практике, которая в России всегда отклонялась от закона. Конституция 1993 года содержит серьезные перекосы, пробелы и двусмысленности, прежде всего, в главах, посвященных органам государственной власти. Гарантом прав и свобод Конституция назначила президента. Конечно, гарантами прав ни первый, ни второй президенты России не являлись. И проистекало это не только из их личных и политических качеств. Подобная норма игнорирует тот очевидный, подтвержденный мировым историческим опытом факт, что не один какой-то институт или личность, но только вся совокупность органов власти способна гарантировать от произвола, с какой бы стороны он ни угрожал. И в первую очередь, со стороны государства и его представителей, откуда, собственно, и исходят сегодня главные угрозы.
Провозгласив права и свободы человека и гражданина высшей ценностью и учитывая многовековой опыт своеволия государства и бесправия людей в нашем отечестве, российские конституционалисты, располагай они свободой законотворчества, должны были бы по-иному выстраивать систему органов государственной власти. Им стоило более критически оценить, насколько гарантированы заявленные в Конституции права граждан, и позаботиться о большей прочности позиций человека в его возможном столкновении с органами государства. Однако создателей Конституции одолевали другие заботы, продиктованные злобой дня.
В итоге, власть оказалась сконцентрированной в руках президента, который формально не отнесен ни к одной из ветвей власти, а по сути (то есть по тексту Конституции, не говоря уже о государственной практике) возвышается над всеми ними, оказывая решающее влияние на формирование и функционирование каждой. Главный дисбаланс нашей Конституции, однако, заключается не в том, что она наделяет президента избыточными правами. Реальная проблема — в отсутствии значимых сдержек и противовесов президентской власти (обстоятельство, которое придворные политологи не устают восхвалять, придумывая тому все новые названия и основания). Система наша не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская», и в этом ее основной дисбаланс. Создатели Конституции имели перед глазами российский парламент, каким он стал к 1993 году. То было охлократическое собрание, упрямо противившееся всему, что исходило от президента и его команды. Поэтому они и выстроили государственную систему с приниженной, ограниченной ролью парламента. Право парламента отправить правительство в отставку, как только он попробует им воспользоваться вопреки воле президента, всякий раз грозит депутатам политическим самоубийством.
Причем создатели Конституции ограничили права и других органов государственной власти, которые не проявили требуемой лояльности во время конституционного кризиса 1992—1993 годов. Пострадала судебная система. Удар пришелся и по органам власти субъектов федерации. В начале 1990-х годов многие из них не скрывали сепаратистских устремлений. Конституционные акты, принятые в ряде республик, выводили их из конституционного поля Российской Федерации. Конкурируя за благорасположение региональных элит, президент и парламент в своих проектах Конституции во многом шли им навстречу: федерация выстраивалась не как конституционная, а как договорная. Поражение парламента помогло в последний момент отыграть назад большинство этих уступок, уже одобренных на Конституционном совещании летом 1993 года. Но отсутствие в Конституции ряда важных гарантий федеративного устройства позволило впоследствии пойти дальше: к восстановлению «вертикали» унитарного, по сути, государства.
Когда Конституция разрабатывалась, норма о самостоятельности органов местного самоуправления то включалась в сменявшие друг друга проекты, то исключалась из них. В конечном счете, положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, обрело свое место в Конституции. Но при этом не был обозначен ни территориальный, ни политический ареал, на который распространяется компетенция местного самоуправления — и его сразу же стали теснить государственные структуры. Местные власти оказались заложниками государственных органов, и это стало серьезным препятствием для развития низовой инициативы населения. Тем самым было заблокировано развитие структур, где властные отношения переплетаются с самоорганизацией гражданского общества.
Все это делает известную коррекцию Конституции 1993 года, в принципе, вполне обоснованной. В конце 1990-х годов казалось, что окно возможностей для такой коррекции приоткрылось. Демократы и коммунисты подготовили ряд конституционных поправок и внесли их на рассмотрение Государственной Думы. В экспертных кругах прошло обсуждение проектов конституционных изменений. Они привлекли внимание прессы. Но окно захлопнулось до того, как удалось продвинуться в этом направлении. Целесообразно ли теперь возвращаться к разработке новых конституционных проектов? На экспертном уровне, безусловно, да, чтобы в новой ситуации не начинать с чистого листа. А в политической практике сегодняшнего дня — категорически нет, ибо в условиях авторитарного режима Конституцию будут приспосабливать не к правовому идеалу, а к нуждам этого режима (например, к продлению срока президентства, легализации единой государственной идеологии, экспансии Русской православной церкви и так далее). Переводить процесс конституционных изменений в практическую плоскость до того, как начнет возрождаться режим политической конкуренции, смертельно опасно.
«НЗ»: Многие наблюдатели считают, что первая Конституция демократической России, подобно последней Конституции советской России, живет своей, автономной, жизнью, почти не пересекающейся с повседневностью нашего социума. Но если речь идет о документе, почти не имеющем отношения к жизни и насквозь декларативном, то стоит ли в принципе задумываться о его преобразовании?
В.Ш.: Я готов согласиться с тем, что Конституция действительно очень слабо пересекается с повседневной жизнью большинства народа. Люди не знают Конституции, даже тех ее положений, на основе которых они могли бы попытаться защитить свои права, не задумываются над ее смыслом и местом в общественной жизни. Американец гордится своей Конституцией, принятой более двух веков назад, хотя и по содержанию, и по форме это документ, несущий на себе отпечаток давно прошедшего времени. Но поправки к Конституции (и первая из них — о свободе совести, слова, печати и собраний), восходящие к ней законы и толкования Верховного суда образуют корпус законодательства, реально регулирующий жизнь общества. У нас же парламент принимает, а президент подписывает законы, соответствие которых Конституции бывает нередко сомнительным.
Недавно Конституционный суд принял по спорному вопросу решение, прямо противоположное тому, какое он ранее утвердил по такому же поводу. Объяснение простое: большинство конституционных судей пошли навстречу пожеланиям президента. Вопреки четкому положению Конституции, согласно которому «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения», суды общей юрисдикции в закрытых заседаниях принимают решения, ущемляющие права человека, на основе секретной инструкции специального ведомства. (Именно это произошло в деле Натальи Морарь.) Россия много веков живет не по законам, а по понятиям. Следует ли удивляться тому, что в массовом сознании Конституция не востребована?
Повинна ли в этом сама Конституция? В известной мере это так. Ее авторы заложили в текст мощный механизм самозащиты от произвольного внесения «корежащих» ее изменений. Перед их глазами был отрицательный опыт Съезда народных депутатов, когда поправка, внесенная утром, могла к вечеру войти в корпус Конституции. Но они не позаботились о том, чтобы конституционно же оснастить действие ее положений, согласно которым законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции, а ее нормы имеют прямое действие. Сама Конституция соединила в себе вещи, органически несовместимые: декларацию демократического порыва и устройство государства, в котором нормы, демократические и правовые, переплетаются с авторитарными и персоналистскими.
Не следует, однако, впадать в иллюзии юридического фетишизма: будто бы нестроения в жизни проистекают из плохих или недостаточно совершенных законов, а для того, чтобы исправить положение, достаточно издать хороший закон. Причины названных здесь (и многих других) негативных явлений коренятся не столько в несовершенстве Конституции, сколько в самом обществе. Оно не сумело воспользоваться промелькнувшим шансом на переход к конкурентному рынку и к демократии — соревновательной политической системе. Вслед за одномоментным героическим взлетом в августе 1991 года оно оказалось неспособно к постоянному, настойчивому, в известном смысле рутинному, выстраиванию собственной политической жизни по демократической модели. Оно легко и быстро «сдало» демократические преобразования, не отвечавшие уровню его самосознания. Конституция, по-видимому, не может быть лучше того общества, которое ее приняло.
К этому необходимо, однако, сделать два добавления. Во-первых, нельзя согласиться с тем, что наша Конституция совсем уж не имеет никакого отношения к жизни и совсем ничего не регулирует, в том числе в общественных интересах. Простой пример: запрет третьего срока для президента. Мы не знаем, какими мотивами руководствовался Владимир Путин, отвергнувший домогательства «партии третьего срока», которым легко мог пойти навстречу, изменив или нарушив Конституцию, и не знаем пока, как будет эволюционировать не свойственная для российских традиций дуалистическая модель верховной власти. Но, хотя Россия не страна прецедентного права, само по себе создание прецедента продвижения к духу и букве Конституции — событие, которое может иметь долговременные позитивные последствия. Это похоже на то, как полвека назад деятели так называемой «антипартийной группы», потерпев поражение в остром столкновении в верхах КПСС, не были в соответствии с ранее установившимся в государстве порядком отправлены победителем на дыбу, а спокойно доживали свой век, давали интервью и писали мемуары.
Во-вторых, «задумываться о преобразовании Конституции» не только стоит, но и необходимо, имея в виду то, что такое преобразование есть не универсальное средство искоренения наших зол, а одна из немаловажных составляющих (возможно, один из инструментов) преобразования самого общества. Но для того, чтобы изменения Конституции, поначалу осторожные, точечные, осуществляемые скальпелем, а не топором, были поставлены в распорядок дня, необходимо, чтобы в обществе или, по крайне мере, в политическом классе сложились минимальные предпосылки для этого.
«НЗ»: Занимаясь государственным переустройством и выстраивая «вертикаль власти», бывший президент Путин не изменил в Конституции ни единой буквы. Благодаря каким выдающимся особенностям этого конституционного текста можно было радикально изменить природу политического режима, даже пальцем не тронув Основного закона переустраиваемого государства? Откуда такая безбрежная свобода интерпретации и способно ли российское общество хотя бы минимально влиять на эту свободу разворачивать Конституцию как кому вздумается?
В.Ш.: Констатация верна: за два срока президентства Путина осуществлены глубокие изменения, правда, не политической системы, установленной после победы Ельцина в 1993 году, но режима. Политическая ситуация 1990-х при всех катаклизмах и издержках оставалась поливалентной. Сохранялось определенное поле для свободного соревнования общественных сил, в том числе не принадлежащих к номенклатуре и бюрократии. В режиме Ельцина присутствовали элементы и политической демократии, и анархии, и авторитаризма. Авторитаризма «царского стиля», импульсивного, взрывного, капризного, упрямого. И все-таки «царь Борис», вознесенный к власти на волне демократической, антикоммунистической (и стоит добавить — антикэгэбистской) революции, усвоил некоторые привнесенные ею ценности и уважал налагаемые новым мышлением важные запреты, пусть даже не все.
Демократизм этой власти подвергался эрозии — и чем дальше, тем больше. Но пришедший на смену «порядок» стал режимом фронтальной политической реставрации. Под девизом «управляемой», «суверенной демократии» изменен вектор политического развития. Реставрированы несущие конструкции авторитарного режима: пресловутая «вертикаль власти», цензура в СМИ, контроль государства над политическими партиями и общественными организациями, «чекистский крюк», о котором нам поведал один из деятелей режима, — выдающаяся роль спецслужб в системе государственных органов. Конструкция власти, которая выстроена в последние годы, — итог глубокой деформации государственного и общественного порядка 1990-х годов, длинного ряда контрреформ. Подорвано разделение властей в центре и регионах, деформирована избирательная система, роль парламента сведена к обслуживанию инициатив президента и правительства, федеративные отношения искажены, а реализация гражданских прав наталкивается на серьезные ограничения.
Ответ на вопрос, почему все это удалось сделать при неизменной Конституции, я уже попытался дать в предшествующем изложении. Подытожу. Во-первых, в самой Конституции заложен перевес президентской и исполнительной власти и оставлены большие зазоры для расширения ее полномочий, ее контроля над обществом. Во-вторых, во всех странах существует разрыв между Конституцией реальной и формальной, Конституцией «в книгах» и «в жизни». В России — и всегда было так — он особенно велик.
Конституцию управители государства «разворачивают», конечно, не «как им вздумается», а в соответствии со своим пониманием собственного интереса и своими представлениями об интересах общества. Когорта многочисленных сикофантов от идеологии изощряется в доказательствах того, что на данном этапе модернизация экономики и общества невозможна без концентрации власти в едином центре, а главную угрозу представляют неуправляемые общественные инициативы и организации, которые без пригляда спровоцируют в России подобие «цветных революций». В этом удалось убедить также значительную, если не преобладающую, часть общества, которая, сопоставляя свое материальное и социальное положение с «лихими 1990-ми», возлагает надежды не на собственную самоорганизацию и активность, а на заботу сильного патрона — государства, которое к тому же тешит национальное самолюбие вызывающими жестами на международной арене.
Пока дело обстоит так, наше общество, его массовые слои не будут в состоянии ни повлиять на изменение (или хотя бы соблюдение) Конституции, ни взять в свои руки собственную судьбу.
«НЗ»: Какими вам видятся перспективы дальнейшего конституционного развития России? Проживет ли нынешняя Конституция еще пятнадцать лет? И важен ли такой вопрос?
В.Ш.: Вопрос о перспективах дальнейшего конституционного развития России — составная часть более широкого вопроса о перспективе нашего общественно-политического развития.
При погружении большинства народа в состояние политического анабиоза принципиальное значение приобретают процессы, происходящие на верхних этажах вновь выстроенной социальной иерархии. Ключевые позиции во власти и собственности занял класс, еще более «новый» (если отталкиваться от определения Милована Джиласа, назвавшего «новым классом» властвующее меньшинство при коммунистическом режиме). Это не разложившаяся, утратившая веру в догматы идеократического государства, уставшая (в том смысле, в каком говорят об «усталости» металлических конструкций) прежняя бюрократия, без боя сдавшая свою власть. На смену ей пришла молодая (и по возрасту, и в социальном измерении) когорта людей, опьяненных победами, уверенных в своем праве, кичащихся своей властью и богатством, бесстыдно демонстрирующих и то и другое. Если большинство из них чем-то и озабочено, то лишь сохранением личных позиций на ступенях властной пирамиды и перераспределением собственности. Ждать, что эта среда предъявит спрос на конституционные изменения, утверждающие плюрализм в политической жизни, не приходится. Все, что ей надо, она получает и при нынешней Конституции.
Несколько по-иному обстоит дело в верхнем слое господствующего класса, в собственно политической элите. Занятые ею высокие позиции открывают больший кругозор, предопределяют большую информированность, в том числе и о подстерегающих наше общество рисках и действительных, а не придуманных для оправдания идеологического контроля, угрозах. Нельзя исключить, что группы, утвердившиеся у власти, могут действовать в общественных интересах. Все зависит от личных качеств людей, оказавшихся у пульта управления государством. Поскольку публичная политика искоренена, мы об этом ничего не знаем, и прогнозировать что-либо на близкую перспективу несерьезно. Но обострение ситуации и развитие кризиса способны пробудить в этих людях чувство социальной ответственности, способность реалистически взглянуть на вещи и дать старт демократическим и либеральным переменам, в том числе конституционным. Такое в России — и не только в России — бывало не раз. Такое возможно вновь: все-таки на дворе XXI век, а Россия не изолирована от мировых, в первую очередь, европейских, процессов. Впрочем, не менее вероятно в кризисной ситуации и обратное — пробуждение примитивных, охранительных инстинктов.
Состоявшаяся весной 2008 года смена караула в Кремле возбудила надежды, что события вскоре станут развиваться в позитивном направлении. Логика, обосновывающая подобные ожидания, проста. Развитие подвело к такой черте, за которой модернизация становится невозможной без политической демократизации, восстановления подвергшихся разгрому общественных институтов. Существуют социальные силы, заинтересованные в таком повороте. Это просвещенная часть бюрократии, в том числе и в армии, в силовых структурах, значительная часть среднего и малого бизнеса, научной и творческой интеллигенции. Лидер-реформатор может попытаться объединить эти разрозненные силы и подать им сигнал о начале перемен. Такие сигналы, как показалось некоторым аналитикам, прозвучали: в виде новых акцентов в риторике и пересмотра ряда совсем уж грубо нарушавших права граждан дел. Так выглядит аргументация оптимистов.
Стоит ли Россия в преддверии новой оттепели, можно ли отнестись всерьез к малоразличимым пока знакам, которые с затаенной надеждой ловят люди, ждущие демократических перемен, — ответ на этот вопрос даст время. Сильного давления объективных обстоятельств, побуждающих власть сделать сейчас демократический выбор, на мой взгляд, не наблюдается, а размышления и намерения людей, находящихся в высоких кабинетах, не известны не только обществу, но и экспертам. Все рассуждения на этот счет не более чем спекуляции, иногда остроумные, но чаще довольно плоские. Не следует забывать отечественного опыта: даже реальные шаги по пути реформ могут быть быстро свернуты под давлением консервативных сил и кризисных обострений во внутренней и внешней политике. Так было при Александре II. Так была оборвана хрущевская «оттепель». Что уж говорить о дне сегодняшнем, когда сами признаки перемен едва различимы? Российский ответ на действия Грузии, значимо вышедший за пределы разумной достаточности и поднявший мутную волну ожесточения и нетерпимости к разнообразным «врагам» и в политическом классе, и в большой части населения, оптимизма не внушает. Как далеко зайдет и как долго продлится августовский (проклятый месяц советской и российской истории) поворот во внешней политике и истерика в информационной политике нашей власти, мы тоже не знаем.
Если будет действительно ослаблено давление государства на общество и предприняты шаги по демонтажу авторитарного режима, процесс перемен сможет обрести логику саморазвития и поддержку возвращающихся в политику более широких слоев общества, в первую очередь, демократической интеллигенции, для которой опыт последних десятилетий не должен пройти бесследно. Так было в СССР во второй половине 1980-х годов. Повторение чего-то подобного в обозримый период — разумеется, в новом спектакле, в новых декорациях и с новыми героями — следовало бы, вероятно, расценивать как подарок истории нашему обществу, который оно пока не очень готово принять.
Надежной и безусловной предпосылкой демократических преобразований, для начала — введения в наше государственное устройство отдельных блоков политической конкуренции, а затем и конституционное закрепление этих изменений, — могут стать лишь глубинные социальные процессы: развитие частной собственности и класса собственников, независимых от государства; становление институтов гражданского общества, рост самосознания людей, превращение подданных в граждан. Но это процессы не одного дня, месяца или даже десятка лет. Они идут медленно и требуют, как правило, смены поколений. Когда такое время придет, сам ход событий, ныне непредсказуемый, покажет, начнется ли дело с конституционных изменений, или же с их помощью будут закреплены уже свершившиеся демократические перемены. Сейчас это действительно не очень важно. А вот что важно, так это, в общем плане прояснение сути происходящих процессов и вероятных развилок в их развитии, а применительно к конституционным проблемам — разработка проектов, которые экспертное сообщество сможет предложить реформаторам, решившимся на преодоление исторического тупика «управляемой демократии» и «особого пути России».
Август 2008 года
Беседовал Андрей Захаров