Журнальный зал

Русский
толстый журнал как эстетический феномен

Опубликовано в журнале: Неприкосновенный запас 2008, 5(61)

Конституция Российской Федерации: нормы и действительность

Сурен Адибекович Авакьян (р. 1940) -- заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

 

Сурен Авакьян

 

Конституция Российской Федерации: нормы и действительность

 

Когда юбилей отмечает человек, ему в основном поют дифирамбы. Естественно, публикацию, посвященную юбилею Конституции Российской Федерации 1993 года, тоже можно было бы построить по принципу восхваления. Тем более что нельзя не замечать в ней наличия многих полезных норм, касающихся, прежде всего, конституционного строя, а также прав и свобод человека и гражданина. Действительно, идеи, как и их словесное оформление, могут быть прекрасными. Но все ли сделано для реализации воплотивших их конституционных норм? Ведь к Конституции Российской Федерации в полной мере применима мысль классиков конституционализма о том, что Основной закон и действительность не должны расходиться, посредством текущего законодательства надо развивать конституционные положения, а главное, необходимо создавать соответствующую политическую, экономическую и социальную практику. И, разумеется, нельзя препарировать действительность, когда она становится непохожей на конституционный макет.

В этом плане хотелось бы обозначить некоторые проблемы, требующие решения для того, чтобы Конституция Российской Федерации начала действовать эффективно.

 

1.

Нынешняя Конституция исходит из признания первостепенной роли личности для конституционного строя Российской Федерации. Она обозначает заботу о личности в качестве приоритетной задачи государства. Статья 2 Конституции гласит:

 

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства».

 

В других статьях Конституции закреплены основополагающие начала конституционного статуса личности, а также зафиксирован широкий реестр прав, свобод и обязанностей гражданина.

Однако подлинное равноправие, свобода и безопасность, обладание правами, свободами, реализация обязанностей -- это не только их публичное провозглашение. Не менее важно, созданы ли для всего этого соответствующие гарантии -- посредством и конституционных норм, и текущего законодательства, и практики. К сожалению, формально закрепленное у нас равноправие на практике выливается в то, что гражданам приходится сталкиваться с его постоянными искажениями, которыми сопровождается каждый шаг их жизни, начиная с получения образования и заканчивая оформлением пенсии по старости.

К сказанному стоит добавить, что восприятие Конституции исключительно в качестве «поля свободы» породило у многих превратные представления и установки. Дело усугубляет и абсолютная зависимость гражданина от милиционера, судьи, прочих стражей правопорядка, которые поняли конституционную свободу на свой лад:как ненаказуемое беззаконие.

 

2.

Конституция, как известно, есть фундамент, на котором возводится здание публичной власти. С одной стороны, подводя итоги политического развития страны после 1993 года, можно констатировать, что в России функционируют все, предусмотренные в Основном законе, институты власти. С другой стороны, бесспорно и то, что сегодня политическая практика настолько радикально корректируется нормами текущего законодательства, что конституционные положения превращаются в фикции.

Начнем с того, что в Конституции Российской Федерации принцип народовластия провозглашен в качестве одного из важнейших принципов конституционного строя. Часть 3 статьи 3 гласит: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Между тем, федеральное регулирование в последнее время явно ведет к тому, что очень скоро проведение референдумов в России окажется невозможным. Напомню, что сегодня инициатором федерального референдума могут стать два миллиона российских граждан. Между тем, по федеральному конституционному закону о референдуме Российской Федерации от 10 октября 1995 года для того, чтобы начать процедуру сбора подписей в поддержку инициативы референдума, достаточно было инициативной группы в 100 человек на всю Россию (статья 9). Теперь же, согласно федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года о референдуме Российской Федерации, инициативная группа по его проведению должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов (статья 15). Причем в каждую региональную подгруппу должны входить не менее 100 участников. Казалось бы, законодатель расширяет «представительность» инициативной группы; на деле же это означает, что только организованные силы в состоянии инициировать референдум,-- обычным гражданам такое не под силу.

Далее, собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где проводится собрание, а подписи указанных лиц в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально. На мой взгляд, это просто невероятно. На инициативе особенно легко поставить крест посредством интерпретации вопроса, предлагаемого на референдум. Ведь это может сделать Центральная избирательная комиссия Российской Федерации[1], затем президент Российской Федерации, получивший от нее документы, и далее Конституционный суд Российской Федерации, который призван констатировать отсутствие нарушения конституционных норм и процедур, связанных с референдумом.

Но и это показалось недостаточным. Отвечая определенным политическим интересам, законодатель внес дополнения в федеральный конституционный закон о референдуме, не позволяющие инициировать его проведение в последний год перед выборами депутатов Государственной Думы и президента Российской Федерации. Обычно вторые выборы проводятся у нас спустя три или четыре месяца после первых, но уже звучат предложения проводить президентские выборы не ранее чем через год после парламентских выборов. Это означает, что на половину срока своих полномочий и Государственная Дума, и президент будут гарантированы от любых инициатив по проведению референдума. (Конституционный суд в своем толковании соответствующих норм определил, что запрет инициирования референдума не может выходить за пределы половины четырехгодичного избирательного цикла.)

 

3.

Не меньшее пренебрежение к народу наблюдается в регулировании избирательной системы. Она, кстати, вообще не закреплена в Конституции Российской Федерации, которая обходится на этот счет всего лишь несколькими общими положениями. Пользуясь этим, законодатель за прошедшие годы многократно перекраивал не просто избирательное законодательство -- например, к каждым выборам депутатов Государственной Думы принимался новый закон об этих выборах, -- но и избирательную систему в целом. Напомню, что в 1993 году президентским указом была учреждена смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система, в рамках которой одна половина думцев избиралась по территориальным избирательным округам, а вторая половина -- по спискам избирательных объединений. В 1995 году тот же президент, видя, что по партийным спискам оппозиция выступает успешно, а в регионах к власти приходят назначенные им главы исполнительной власти, предлагает избирать по спискам лишь треть депутатов, а две трети -- по избирательным округам. Федеральное Собрание его тогда не поддержало. В 1999 году тот же президент предлагает всех депутатов избирать по округам, но опять терпит неудачу: в силе остается смешанная система. Зато к выборам 2003 года новый президент выдвигает прямо противоположное предложение -- всех депутатов избирать по партийным спискам, -- которое проходит.

В этом контексте нельзя не отметить весьма вольного обращения с нормой Конституции, провозглашающей: «В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность» (часть 3 статьи 13). Конечно, наличие в 1993 году более семидесяти организаций (как политических партий, так и иных общественных объединений), претендовавших на участие в выборах, не слишком радовало -- избиратели тогда путались в программах и обещаниях, -- но введение для желающих участвовать в выборах категории «политические общественные объединения» (1997--1998) также ничего не изменило. С принятием в 2001 году федерального закона «О политических партиях» ситуацию «упростили», предоставив только партиям право активно участвовать в избирательном процессе. Однако одновременно иные общественные объединения лишились не только права выдвигать кандидатов, но и самой возможности хоть как-то выражать свои позиции.

С самими политическими партиями также происходят метаморфозы, не вписывающиеся в конституционные установления. Прежде всего, неоднозначно воспринимаются в обществе требования федерального закона относительно численного состава партий. Базовое условие -- в партии должны состоять не менее десяти тысяч граждан Российской Федерации, достигших 18-летнего возраста, -- для огромной страны с многомиллионным населением это еще можно понять. Но потом минимальную численность повысили до 50 тысяч, а сейчас уже слышны предложения об увеличении ее до 90--100 тысяч человек. Не вызывает сомнения то, что при любой тщательной проверке никто, кроме пропрезидентской партии, такого числа членов не наберет. И тогда придется либо создавать другие партии искусственно, либо же исключать из Конституции норму о многопартийности.

Текущее регулирование деятельности политических организаций исходит из положений, не вытекающих из конституционных норм. В частности, норма части 4, статьи 13 Конституции -- «общественные объединения равны перед законом» -- отнюдь не означает, что нет нужды в законе, защищающем и гарантирующем права политической оппозиции. Однако проект соответствующего закона в Государственной Думе так и не обсуждался, хотя в ряде зарубежных стран подобные законы приняты. Федеральный закон о политических партиях установил, что ликвидация политических партий по мотивам грубого нарушения ими законодательства осуществляется Верховным судом Российской Федерации. Однако на практике ликвидацию ряда партий провели по законодательству о ликвидации юридических лиц, для которой достаточно решения районного суда.

 

4.

В своих базовых положениях Конституция Российской Федерации исходит из необходимости активной общественной жизни в стране. Но на деле текущее законодательство этому не очень способствует. По сути, выразителями политических интересов граждан предложено быть политическим партиям, но их довольно трудно создать. Любопытно, что в первые годы после принятия Конституции 1993 года в стране активно действовали общественные движения, но постепенно часть из них превратилась в политические партии, а остальные просто отправились в небытие. В итоге, получилось так, что интересы собственно общества выражать было некому. Этот тревожный симптом своевременно заметили в президентской администрации, но решение проблемы предложили довольно спорное. Федеральным законом 2005 года -- то есть государственно-правовым актом -- создали Общественную палату Российской Федерации.

Орган получился, мягко говоря, странный. Во-первых, он состоит из представителей общественных объединений, одну треть из которых назначает президент Российской Федерации; финансируется палата из государственного бюджета, ее аппарат является государственным учреждением, а руководитель аппарата назначается правительством Российской Федерации. Во-вторых, Общественная палата проводит общественную экспертизу законопроектов, но законодатель не обязан обращать внимание на ее мнение. В-третьих, Общественная палата вмешивается в ситуации грубого нарушения законодательства органами исполнительной власти, но при этом позиции ее членов могут попросту игнорироваться. В-четвертых, Общественная палата инициирует и поддерживает гражданские инициативы, но особого резонанса от этого тоже нет.

По-видимому, надо четко исходить из следующего: если Конституция в статье 13 говорит о том, что в нашей стране признается «политическое многообразие», то мы должны иметь конституционно-правовые механизмы его выражения. В частности, надо гарантировать средства политического протеста как проявление воли части населения -- решить эту задачу неспособна никакая общественная палата. Шествия, митинги, демонстрации давно пора считать не экстраординарными, а обычными формами народного самовыражения, прекратив связывать их с непременным недружелюбием к существующему конституционному порядку.

Между тем, федеральный закон от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которого долго ждали, снабдил проведение публичного мероприятия таким количеством условий, что, по существу, ввел для него разрешительный бюрократический порядок. Помимо того, что надо подать в орган исполнительной власти уведомление о проведении публичного мероприятия, а отказ принять такое уведомление необходимо считать запретом на проведение манифестации, организатор обременяется многочисленными обязанностями, многие из которых заведомо невыполнимы. Ему, например, предписано «обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия».

К тому же федеральный законодатель отдал на усмотрение субъектов Российской Федерации определение территорий и зон, где нельзя проводить манифестации. И, если в федеральном законе оговорено, что территории, примыкающие к резиденции президента Российской Федерации, не могут быть местом проведения манифестаций, логично и в региональных актах отгородить от «гнева народа» обширную территорию, прилегающую к резиденции губернатора и зданию местного парламента.

 

5.

Применительно к федеративной структуре государства создатели действующей Конституции Российской Федерации допустили особенно много промахов. Прежде всего, в отличие от прежних отечественных Конституций, в том числе и Конституции РСФСР 1978 года с ее реформированным текстом, новый Основной закон не содержит глав и необходимого числа норм, характеризующих саму Российскую Федерацию и статус субъектов Российской Федерации. При внешней простоте устройства федерации трудно понять последовательность расположения перечня субъектов в статье 65. Но этот архаизм, доставшийся в наследство от прежних времен, еще можно как-то объяснить. Гораздо сложнее понять логику статьи 72, устанавливающей перечень вопросов совместного ведения федерации и субъектов, но никак не отвечающей на вопрос: кому и чем управлять в рамках предметов совместного ведения? Попытки урегулировать указанный вопрос в ходе так называемой «федеративной реформы» оказались безрезультатными. Федеральный законодатель избрал модель передачи федеральных полномочий субъектам с передачей одновременно объектов и финансирования. Однако без ответа остались вопросы: остается ли полномочие в принципе федеральным или навсегда уходит в ведение субъекта и как быть, если субъект не желает иметь в своем ведении данного полномочия?

За пятнадцать лет установленная Конституцией федеративная организация государства пополнилась не обозначенными в ней структурами, введенными даже не федеральным законом, а указом президента Российской Федерации, в его развитие -- постановлениями правительства Российской Федерации, а далее -- ведомственными актами. Так, указом президента в 2000 году страна была поделена на семь федеральных округов с назначением в каждый президентского полномочного представителя, а в субъекты -- федерального инспектора (главного федерального инспектора).

Возможно, субъекты Российской Федерации во многом сами виноваты в том, что федеральный центр был вынужден усилить свои координационные и надзорные функции: многие из них слишком увлекались собственнымнормотворчеством, принимая акты, противоречащие федеральному законодательству. Здесь, бесспорно, надо было наводить порядок, но очевидно, что центр явно пожертвовал федеративными началами в угоду централизации. С конца 2004 года, вместо прежних прямых выборов, кандидатура на должность высшего должностного лица субъекта предлагается президентом Российской Федерации, а законодательное собрание субъекта принимает решение о наделении такого кандидата полномочиями главы исполнительной власти. Фактически, однако, у законодательного собрания нет выбора, поскольку двойное, а в некоторых случаях тройное, отклонение предложенной кандидатуры ведет к роспуску парламента субъекта президентом. Глава исполнительной власти субъекта не просто подконтролен российскому президенту: последний вправе отрешить главу от должности, как по предложению законодательного собрания, так и по своей инициативе, если глава не оправдывает его доверия.

 

6.

Если обратиться к низовому уровню публичной власти -- местному самоуправлению, то здесь реализация конституционной модели, ранее установленной реформированной Конституцией РСФСР 1978 года и перекочевавшей в Конституцию 1993 года, полностью трещит по швам. Это объясняется несколькими причинами.

Начнем с того, что избранная в России модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти, с самого начала была неоправданной. В конце концов, очевидно, что местное самоуправление -- это уровень публичной власти, который должен быть столь же обязательным, как и государственная власть. Обозначенное в статье 12 Конституции 1993 года невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти стало не просто формальным правилом, но привело к разрушению единства власти народа, предусмотренного статьей 3 Конституции. Это ненормальное положение пришлось исправлять с помощью Конституционного суда, четко заявившего о том, что местное самоуправление -- разновидность публичной власти.

Далее, однако, начались метания с установлением системы и уровней местного самоуправления. Во многих субъектах Российской Федерации предпочли создать местное самоуправление на уровне районов и городов, лишив соответствующего права население сел и деревень. Сегодня кое-где предпринимаются попытки возродить местное самоуправление на уровне сельских поселений, но на это не хватает ни денег, ни кадров, да и единую материальную базу местного самоуправления опасно дробить на районный и сельский уровни. Включенная в федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новая единица местного самоуправления -- городской округ, то есть город с прилегающими территориями, сегодня играет поистине злую шутку с разработчиками данного акта. Города не хотят оставаться в муниципальных районах, им по душе преобразование в городские округа, особенно с «прихватом» окружающей территории. Индустриализованные муниципальные районы также идут по пути преобразования в городские округа -- огромные агломерации, но при этом население поселков и сел не получает собственного местного самоуправления.

Организация управления общими делами на местном уровне все более становится уделом не исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а подразделений федеральных структур на данной территории. Земельные вопросы, регистрация собственности, помощь в трудоустройстве, пенсионное обеспечение, выдача паспортов -- к этим вопросам, из-за которых люди теряют время, стоят в очередях и терпят унижения, органы местного самоуправления парадоксальным образом не имеют никакого отношения. Более того, глава муниципального района, городского округа даже не может оказывать на соответствующие органы никакого юридического воздействия. В итоге, население мало верит в местное самоуправление и почти не принимает в нем участия. Идея Конституции о приближении низового уровня публичной власти к населению остается тезисом, лишенным жизни.

 

7.

Завершая анализ соотношения норм Конституции и общественно-политической практики, логично коснуться вопроса: нужны ли конституционные реформы или же Основной закон устраивает общество в своем нынешнем виде?

Автор этих строк не раз говорил о том, что сложность или, попросту,недостаточная легитимность принятия данной Конституции в сочетании с ее внутренниминедочетами, связанными с перекосом баланса властей в пользу президента, отсутствием полноценного регулирования федеративных отношений, неудачной моделью местного самоуправления, позволяют ставить глобальный вопрос о ее будущем. По моему мнению, считая данную Конституцию документом переходного периода, надо думать о ее замене новым Основным законом.

Однако нынешняя власть полагает, что Конституцию трогать не надо, ибо в обществе наблюдается определенная стабильность, которая обязательно будет нарушена, если начнется разговор о новой Конституции. Ради этих целей тормозится разработка федерального конституционного закона о Конституционном собрании, предусмотренного статьей 135 Конституции Российской Федерации. Логика проста: нет закона, значит, не будет и пересмотра Конституции. Но подобные рассуждения ущербны. Ведь не было же в свое время закона СССР о порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из состава Союза, но это не помешало явочному выходу. В случае с действующей Конституцией тоже стоит иметь в виду: если потребность в новом Основном законе действительно имеется, затормозить процесс непринятием федерального конституционного закона о Конституционном собрании невозможно. Жизнь попросту опрокинет такие умышленно создаваемые условности.

Вызывает сожаление еще одно обстоятельство. Многие положения Конституции Российской Федерации вполне можно усовершенствовать с помощью внесения в нее поправок. Речь идет о главах 3--8 (федеративное устройство, президент, Федеральное Собрание, правительство, судебная власть, местное самоуправление), механизм внесения поправок в которые разработан и отражен в федеральном законе от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Однако никакие попытки в данном направлении даже не предпринимаются. Между тем, стабильность и динамизм -- два неразрывных качества конституции. Основной закон ФРГ 1949 года за время своего существования изменялся и дополнялся более пятидесяти раз, и этим его действенность только усиливалась. Конституция должна служить государству и обществу постоянно, а для этого ей нужно обновляться. Такой Основной закон необходим и России.



[1] Правда, Конституционный суд своим толкованием нормы закона запрещает ей это делать, полагая, что это вопрос для конституционного правосудия, но ведь можно найти и косвенные пути.

Версия для печати