Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2006
Леонид Ананьевич Резниченко (р. 1949) – редактор отдела журнала «Человек» РАН.
Борьба с экстремизмом, в том числе и с наиболее опасными формами радикального национализма, имеет много аспектов. В ситуации, когда льется кровь, в общественном сознании на первый план выдвигается чисто полицейский аспект, и это вполне понятно. Но те, кто принял «полицейскую» сторону такой борьбы, всеми силами упускают из виду один принципиально важный вопрос. Существуют ли критерии, позволяющие отличить борьбу с экстремизмом и терроризмом как совершенно законную цель от той же, казалось бы, борьбы — но уже как не слишком законного средства, которое лишь прикрывает стремление к совсем другим целям?
О проблемах законодательной борьбы с «экстремистскими действиями» при отсутствии законодательного определения «экстремизма» много писал Александр Верховский[1], и повторять здесь его аргументы нет смысла. Реже обращается внимание на другой аспект проблемы. Отечественные борцы с экстремизмом и особенно терроризмом любят ссылаться на не слишком либеральные законодательные новации, последовавшие во многих странах за событиями 11 сентября 2001 года. Тех, кто пытается критиковать аналогичные отечественные меры, моментально ловят на приверженности «двойным стандартам».
В самом деле, странно. Ведь многие (не все и даже не большинство, но многие) законодательные нормы, действительно, похожи. Может, за критикой и вправду стоят деньги западных разведок и наша родная русофобия «малого народа»? Или все же на путях использования «мирового опыта» есть свои подводные камни?
Минимум один такой камень очевиден, хотя в отечественной литературе на него редко обращают внимание. «Тамошние» нормы ориентированы на «тамошнюю» правовую среду. И в этой среде они действительно не то чтобы безопасны, но приемлемо опасны. А вот в среде не слишком правовой те же меры объективно приобретают совершенно другой смысл. И механическое сопоставление аналогичных, казалось бы, инструментов способно лишь затемнить дело. Здесь уместно процитировать известного юриста Джеффри Кана:
«…различие между государством, которое в своей деятельности руководствуется законами, и государством, которое опирается на Право, — огромно. В первом […] определяющую роль играют писаные законы, возникающие в результате законотворческой деятельности. Перефразируя Макса Вебера, можно сказать, что государство в этом случае осуществляет монопольный контроль над законодательным процессом. Напротив, там, где существует “верховенство права”, государство не является единственным субъектом законотворческой деятельности. […] Принятый законодательным органом акт может оказаться неправовым или, точнее, не-Правовым, поскольку одного лишь соблюдения процедур недостаточно, чтобы легитимировать (“освятить”) этот акт. Как пишет Джанмариа Аджани (Gianmaria Ajani):“Если понятие принципа верховенства права предполагает, что политическая власть, управляющая страной, подчинена закону, непосредственным источником которого она не является, то в Rechtsstaat (государстве законов — law-basedstate), напротив, государство подчиняется тем законам, которые само для себя создало”»[2].
Если мы попытаемся взглянуть на извечную проблему «Россия и Запад» с этой точки зрения, моментально встанет вопрос о наличии (или «наличии отсутствия») независимой судебной системы или ее элементов[3]. Для всех, кто пишет «на Западе» и о «Западе», наличие подобной системы и всех ее элементов представляется чем-то само собой разумеющимся. И очевидная мысль, что отсутствие такой системы во всей ее полноте объективно меняет смысл многих норм, обычно не проговаривается. А ведь с учетом этого различия все проблемы выглядят совершенно иначе — настолько, что сам разговор о них в «западных» терминах может лишь замаскировать суть дела.
Столь же естественный элемент правовой среды, осуществляющийся «в фоновом режиме», постоянный гражданский контроль, в том числе и со стороны общественного мнения, над работой всех правоохранительных органов. В стране, где президент заранее отзывается о возможном гласном расследовании обстоятельств теракта, потрясшего мир, как о «политическом шоу», где парламент по собственной инициативе фактически отказывается от большинства полномочий осуществлять собственное расследование и где даже столь вопиющие факты, как «дело Пумане», могут обходиться без гласного расследования, — о таком контроле говорить не приходится. Это и само по себе сообщает принципиально иной смысл многим гарантиям, точнее — лишает их всякого смысла.
В этой ситуации принципиально различается сама суть законов о борьбе с терроризмом «там» и «здесь». Суть «западного» подхода ко всем ограничениям прав и свобод блестяще сформулировал Европейский суд по правам человека в решении по делу «SundayTimesvsUnitedKingdom»: «Суд не стоит перед задачей найти баланс между двумя противоречащими друг другу принципами, он имеет дело с принципом свободы выражения мнения, подпадающим под ряд исключений, которые подлежат узкому толкованию»[4]. В наших условиях даже для «внешнего оправдания» тех или иных ограничений говорят в лучшем случае о «балансе» различных конфликтных требований, подразумевая, что права и свободы имеют исчезающе малый вес по сравнению с безопасностью и иными соображениями. В реальности же дело обстоит куда хуже: множество, если не большинство, ограничений прав и свобод реально (и вполне очевидно) являются не средством борьбы с терроризмом — а самостоятельной целью.
Соответственно, и реальное содержание дебатов вокруг ограничения прав, как и реальные мотивы общественного принятия и непринятия таких ограничений, носит в этих двух случаях принципиально разный характер.
«Там» возражают (или не возражают) против ограничения прав тех или иных групп[5], прежде всего действительных и потенциальных иммигрантов, а также граждан, подозреваемых в терроризме[6], во имя собственной безопасности, которая становится важнее удобства или достоинства иммигранта, нередко нелегального, или некоторых гражданских свобод вероятного (очень вероятного!) злоумышленника. Благо, если выяснится, что злоумышленник был не слишком вероятным, то есть реальных оснований для подозрений не было, полиции мало не покажется ни за прослушку, ни за задержание без доставки к судье.
Понятно, что «здесь» возражают, в основном, по куда более шкурной причине: когда страна быть прикажет героем (террористом, экстремистом, шпионом — ненужное вычеркнуть), — у нас героем (террористом, экстремистом и так далее), как известно, становится любой. А становиться не хочется. Причины, по которым «здесь» не возражают, — вопрос особый и является производным от вопроса об общих причинах низкого интереса российского человека к своим правам. Это уже совсем другая история.
Таким образом, сравнивая правовые аргументы и факты, нужно самым явным образом отдавать себе отчет в этих системных различиях.
Но есть ли в международном законодательстве по правам человека то, что способно помочь в противостоянии «антиэкстремистским правоприменениям», направленным на деле вовсе не против экстремизма? Теоретически, с этой точки зрения интерес представляют два механизма: ооновский (Международный пакт о гражданских и политических правах, несколько основных конвенций ООН и основные договорные органы ООН) и европейский (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Европейский суд по правам человека с его судебной практикой). На практике, однако, какую-то роль может сыграть только европейский механизм.
Вызвано это тем, что, во-первых, государства-члены Совета Европы, в основном, все же более едины и однородны, чем члены ООН, во-вторых, Совет Европы — организация не чисто межправительственная: ее высший орган избирается, пусть и косвенно, населением Европы[7], так что межправительственный консенсус там не является непременным требованием, и в-третьих, решения его органов носят более обязывающий характер. По этой причине стратегия Совета Европы и Европейского суда по правам человека не является чисто моральным фактором.
Принципы этой стратегии были сформулированы в директиве Комитета министров Совета Европы о соблюдении прав человека в войне против терроризма[8] (одобрение данной директивы и послужило поводом для принятия цитировавшейся выше рекомендации).
Первый принцип, провозглашенный в директиве, — запрет произвола:
«Все меры, принимаемые странами в войне против терроризма, должны быть приняты с соблюдением прав человека и принципа верховенства права[9] и исключать любую форму произвола, дискриминации и расизма и должны надлежащим образом контролироваться. […]
Если принимаемые меры ограничивают права человека, они должны определяться настолько точно и узко, насколько это возможно, быть необходимыми и соразмерными преследуемой цели. […]
Пытки, жестокое или унижающее достоинство обращение или наказание запрещены абсолютно, при любых обстоятельствах и, в частности, во время ареста, допроса или содержания под стражей лица, подозреваемого или признанного виновным в террористических актах, независимо от характера актов, в совершении которых данное лицо подозревается или было признано виновным».
Сбор данных личного характера допускается лишь «в масштабах, соразмерных цели, для достижения которой эти данные собираются и обрабатываются», и при условии, что весь процесс «контролируется независимым внешним органом».
Далее следуют нормы о необходимости обоснованных подозрений для ареста, незамедлительной доставки задержанного к судье, о праве оспорить в судебном порядке содержание под стражей — но это уже имеет смысл только в условиях реальной независимости внутренних судов от правоохранительных органов.
И конечно, решающую роль играет судебная практика Европейского суда по правам человека[10]. Во всех делах, так или иначе связанных с борьбой против терроризма, агрессивного национализма, ксенофобии, Европейский суд подчеркивает необходимость предельно узкого толкования всех норм, допускающих ограничения прав и свобод, необходимость достаточно веских и конкретных мотивировок любого ограничения и возлагает на власти бремя доказательства. Отсутствие действенного расследования предполагаемых нарушений фактически приравнивается к виновности государства в совершении нарушения, а отсутствие прецедентов успешного использования того или иного средства правовой защиты признается достаточным основанием для освобождения заявителя от необходимости исчерпать данное средство.
Учитывая обязывающий характер решений Суда и жесткость накладываемых им санкций, эти обстоятельства могут сыграть важную роль в защите прав человека от нарушений, которые представляются неизбежными в ходе исполнения принятых в последние годы законов о борьбе с терроризмом и противодействии экстремизму.
Впрочем, общественность, даже настроенную самым либеральным образом, сегодня больше волнует не защита от возможных посягательств государства в связи с борьбой с экстремизмом, а защита от самого этого экстремизма и бездействие государства перед лицом радикально-националистической активности.
Пока Европейский суд по правам человека больше привык защищать права и свободы граждан от действий государства, а не от действия других сил. И бороться с бездействием государства ему приходится куда реже, чем с его действиями. Однако определенный опыт (в терминах самого Суда — «прецеденты» или «судебная практика») все же наработан. В частности, Суду случалось принимать постановления в связи с дискриминацией по расовому и этническому принципу, и государство фактически признавалось ответственным за бездействие — за то, что не предоставило жертвам необходимой правовой защиты. В частности, бездействие правоохранительных органов в случаях прямого насилия или несоразмерно мягкие приговоры внутренних судов легко могут быть оспорены в Европейском суде, и признанное виновным государство понесет не только политический, но и серьезный финансовый ущерб. Сегодня такая тактика все шире применяется российскими правозащитными организациями в отношении жертв пыток, причиненных правоохранительными органами, и она начинает приносить плоды. Освоение той же тактики применительно к случаям очевидной дискриминации и насилия на почве расовой и национальной ненависти — лишь вопрос времени.
Трудности начинаются там, где кончается прямое насилие или очевидная дискриминация. Европейский суд в принципе не рассматривает дела в защиту неопределенного круга лиц. А если речь не идет о прямом насилии, то в правовом смысле «жертвой» действий радикальных националистов выступает именно неопределенный круг лиц. Однако и здесь, в принципе, существует вполне отработанная тактика: конкретный человек может объявить себя жертвой, скажем, националистической или расистской пропаганды и возбудить в судах дело от собственного имени (например, жалуясь на то, что из-за определенной пропаганды он не может чувствовать себя в безопасности). Перспективы такого рода жалоб в Европейском суде неочевидны. Но толкование различных положений Конвенции в практике Суда постоянно развивается, и после успеха одного-двух прецедентных дел общий подход Суда может сильно измениться. А это, как показывает опыт, в том числе и российский, со временем вызывает подвижки и в политике национальных властей.
Правда, такого рода действия, по крайней мере на первых порах, могут натолкнуться на внутренние препятствия в самом Суде: он исторически больше ориентирован на защиту свободы выражения мнений и свободы ассоциации, чем на защиту лиц и групп от злоупотребления этой свободой. Но как уже отмечалось, сама специфика прецедентного права допускает «мягкую» эволюцию в толковании норм. И в этом смысле разъяснение опасности российского радикального национализма для ценностей демократии и прав человека, направленное «вовне», может парадоксальным образом оказаться более эффективными с практической точки зрения, чем соответствующая работа внутри страны. При этом даже если правозащитные организации начнут проводить в жизнь подобную стратегию прямо с завтрашнего утра, первые дела начнут рассматриваться в Суде в лучшем случае через три-четыре года. Ведь перед этим еще нужно пройти все инстанции в национальной судебной системе, а отечественная Фемида в подобных случаях быстро излечивается от слепоты, зато приобретает частичный паралич и крайнюю замедленность реакций. А к тому времени и «просветительская активность» российских правозащитников может начать приносить результаты.
Путь этот хлопотный и небыстрый, но, к сожалению, едва ли не единственно реальный сегодня: внутренних источников эффективного давления, способного побудить власти к противодействию радикальному национализму, пока не просматривается. А дополнительное преимущество такого варианта развития событий состоит в том, что власти нужно будет бороться с действительно радикальным национализмом в его наиболее опасных формах, а не с теми, кого ей по тем или иным причинам сегодня удобно обвинить в «экстремизме».