Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2003
Политика — управление общественными
делами ради выгоды частного лица.
Амброз Бирс
Ни для кого не секрет, что обсуждение проблем российской политической жизни (как советской, так и постсоветской) часто звучит в тональности монолога Чацкого: «Где, укажите нам, Отечества отцы, которых мы должны принять за образцы?»
Почему же россиянам не нравятся отечественные политики? Государственная деятельность рассматривается ими как вид «общественного служения», которое должно быть бескорыстным и альтруистическим. Реальность же сильно противоречит этим ожиданиям: политики демонстрируют заботу не об общем благе, а о привилегиях различных групп особых интересов и о своем личном благополучии.
Это противоречие между нормативными ожиданиями и «грубой прозой» жизни можно объяснить двояко. Либо политический и административный персонал России состоит преимущественно (или исключительно) из девиантов, людей с негативно отклоняющимся от нормы поведением, либо общественное представление о «нормальных» политиках основано на мифе.
Первое объяснение кажется некорректным, поскольку трудно понять, как политическая элита может превратиться в собрание «отбросов общества». Скорее, каждый народ получает такое правительство, которого он достоин. Чтобы понять смысл альтернативного объяснения, обратимся к концепциям теории общественного выбора — одного из направлений «экономического империализма».
Homooeconomicus на политическом поприще: политика как обмен
Теория общественного выбора (или современная политическая экономия) изучает экономическими методами процесс принятия политических решений в современном демократическом обществе. Политическая жизнь рассматривается при этом по аналогии с обычным рынком. На «политическом рынке» избиратели отдают «государственным мужам» голоса на выборах и налоги в госбюджет, получая за это производимые правительством общественные блага (например, военную защиту). Как продавцы и покупатели обычных товаров заботятся исключительно о максимизации личных выгод, так и политические деятели и избиратели пекутся не об иллюзорном «общем благе», а о повышении своего личного благосостояния. Таким образом, вынесенный в эпиграф афоризм видится современным политэкономам не саркастическим парадоксом, а каноническим определением сущности политической жизни.
Подобный подход к политическому процессу как к системе рыночных сделок, где каждый заботится в первую очередь о себе, может показаться циничным и аморальным, однако он логически вытекает из методологического принципа рационального индивидуализма, принятого в современной неоклассической экономической теории. Теория общественного выбора как раз стремится доказать, что эффективная организация политической жизни возможна и без апелляции к нравственным нормам, путем рациональной организации политического взаимодействия эгоистических индивидов.
У истоков теории общественного выбора стоит шведский экономист Кнут Виксель (1851-1926). Согласно «правилу единогласия Викселя», в силу того, что рыночные сделки совершаются по взаимному согласию всех участников, и на «политическом рынке» решения должны приниматься всеми единогласно. Эти идеи получили существенное развитие в работах Джеймса Бьюкенена (Нобелевский лауреат по экономике 1986 года), который стал основоположником современной политической экономии, дополнив правило единогласия Викселя экономическим анализом лоббизма и логроллинга, а также правилом конституционного выбора[1].
Правило единогласия Викселя в действительности кажется абсурдным, поскольку трудно представить, чтобы абсолютно все граждане сошлись во мнениях по какому-либо вопросу. Однако сторонники теории общественного выбора акцентировали внимание на том, что в реальности основными субъектами политических выборов являются не рядовые избиратели, а группы лоббистского давления. Именно они «проталкивают» через правительство законопроекты, выгодные этим организованным группам и безразличные (или даже вредные) для неорганизованных избирателей. Впрочем, в условиях развитого гражданского общества лоббистские группы объединяют основную массу политически активных граждан, а потому «за бортом» оказываются лишь те, кто сознательно выбрал позицию неучастия в политических процессах.
Теория общественного выбора рассматривает всех активных участников политической жизни как «искателей политической ренты», стремящихся к получению личных выгод за счет политического процесса. Депутаты парламента озабочены борьбой за голоса избирателей ради своей личной карьеры, организованные группы избирателей — борьбой за экономические привилегии. Лоббистские группы и депутаты легко находят общий язык: лоббисты помогают «своим» депутатам получить и удержать данное положение, а депутаты отстаивают в парламенте интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик продажен по определению: он «продает» свой голос в парламенте, обменивая его на поддержку влиятельных групп избирателей. Чтобы прийти к единогласию, политики широко используют «торговлю голосами» — логроллинг. Например, депутаты парламента договариваются друг с другом о взаимной поддержке различных законопроектов по принципу «я помогаю тебе, чтобы ты помог мне».
Необходимо подчеркнуть, что рентоискательство не рассматривается современными политэкономами как заведомо вредная деятельность. Более того, попытка политиков действовать в соответствии со своими представлениями об «общем благе» вызвала бы только осуждение «экономических империалистов»: правительство обязано «обслуживать» граждан, не навязывая при этом им свои вкусы и пристрастия. Основная задача, постоянно требующая решения, — это не устранение лоббизма и логроллинга в принципе, а определение разумных (эффективных для общества) границ их распространения.
Законы, которые мы принимаем
Проблема заключается в том, что стратегия поиска ренты, хотя и выгодна всем активным участникам политической жизни, чревата тупиком: она обязательно приведет к чрезмерному увеличению государственных расходов, которых в итоге окажется недостаточно для удовлетворения всех популистских требований. То есть рациональная с экономической точки зрения политика оказывается неэффективной.
Для разрешения противоречия между рациональностью и эффективностью современные политэкономы обращают особое внимание на конституционный выбор — выбор самых общих правил политической жизни.
Поскольку все участники политической жизни заинтересованы в эффективности политического процесса, то, как полагают последователи Бьюкенена, они могут сообща и единогласно выработать дееспособный свод правил политической жизни — конституцию. Так как на стадии конституционного выбора еще не известны конкретные вопросы, по которым в дальнейшем будут идти дискуссии, то эгоистические интересы не мешают выбору эффективных законов политической «игры».
Принятая конституция обязательно должна быть долгосрочной. Привычка «играть» по определенным правилам — это особый вид самовозрастающего общественного капитала, который легко потерять (если правила нестабильны), но очень трудно приобрести. Правотворчество «для данного случая» (например, конституция под конкретного президента или для парламента текущего созыва) очень вредно, поскольку уничтожает этот специфический капитал, приучая граждан к жизни в условиях нестабильности правовых норм.
В этом смысле интересно понять, какие же именно принципы следует положить в основу конституции политической жизни? Если Бьюкенен рассматривает группы лоббистского давления как продукт спонтанной самоорганизации гражданского общества, то Фридрих фон Хайек (Нобелевский лауреат по экономике 1974 года) оценивал их гораздо более критически. Он указывал, что организация влиятельных групп особых интересов невозможна без помощи правительства. Самое главное, «поскольку в принципе невозможно организовать все интересы, <…> организация определенных групп ведет при помощи правительства к постоянной эксплуатациинеорганизованных и не поддающихся организации групп. Жертвами при этом оказываются такие группы, как потребители в целом, налогоплательщики, женщины, старики и многие другие»[2].
Такая негативная оценка групп особых интересов позволила Хайеку критично взглянуть и на само демократическое правительство. «Ограничена должна быть любая власть, но особенно демократическая. <…> Всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе поддержку большинства»[3]. Таким образом, главное назначение конституционных правил, по мнению Хайека, — это строжайшее ограничение правополномочий центральной власти, какой бы демократический курс она ни проводила.
Хайек предложил четко разграничить законы как универсальные правила, приложимые к неизвестному числу возможных в будущем коллизий, и директивы — распоряжения по конкретному поводу. Только стабильная система законов может ограничить возможность «легализованной коррупции» — инициирования под давлением разных лобби парламентских и президентских директив, раздающих «во имя политического единства» особые привилегии.
Призыв к ограничению государственного Левиафана стал постоянным рефреном в трудах либеральных политэкономов. «Единственным действенным средством борьбы с коррупцией является ограничение доступа политиков и чиновников к распределению общественных благ»[4] — так резюмирует эти идеи еще один знаменитый американский «экономический империалист» Гэри Беккер (Нобелевский лауреат по экономике 1992 года).
Теория общественного выбора доказывает, что общество вовсе не нуждается в святости «государственных мужей». «Рыночная» интерпретация политики позволяет примириться с «греховной природой» политиков и, самое главное, осознать, что рациональное стремление к собственной выгоде должно не мешать, а, напротив, помогать наладить эффективную политическую жизнь.
Однако всегда ли логика современных политэкономов совпадает с логикой современной политической жизни?
Homosoveticus на политическом поприще: политика как обман
Обратимся к специфике политической жизни в нашей стране и тому, как при помощи теории общественного выбора можно ее проинтерпретировать.
Почему в советском обществе коррумпированность власти была качественно более высокой, чем на Западе? Недавно скончавшийся американский экономист Манкур Олсон, специально занимавшийся конкретизацией теории общественного выбора применительно к советской системе, дал двоякое объяснение этого феномена.
Нарушение закона тем менее вероятно, чем больше лиц страдает от этого и потому стремится его пресечь. На Западе от подкупа государственных чиновников выигрывают взяткодатель (получивший неположенные льготы) и взяткополучатель (повысивший свой личный доход), но проигрывают потребители и конкуренты взяткодателя, а политические конкуренты взяткополучателя всегда рады использовать компромат на собрата по профессии.
Принципиально иная ситуация присутствовала в советской экономике дефицита. Когда продавец через «черный ход» продавал товар по завышенной цене, подкупая при этом контролеров, то существенно выигрывали и покупатели, и продавцы-коррупционеры, и коррумпированные чиновники. Следовательно, почти все «имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям. Не только совокупный побудительный мотив частного сектора толкает его обойти закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких постановлений и ограничений, вводящих “рынок наоборот”, становится слишком много, рано или поздно частный сектор (поскольку все, или почти все, его представители имеют побудительные мотивы… к подкупу чиновников) делает правительство коррумпированным и неэффективным»[5].
Другое объяснение феномена тотальной коррумпированности основывается на анализе тайных соглашений бюрократов — представителей хозяйственной, партийной администрации. Пока среди бюрократов царила острая конкуренция (как в 1920-1950-е годы), центральное правительство получало достоверную информацию о положении дел на местах и потому сохраняло контроль над ситуацией. Однако в условиях политической стабильности конкуренция совбюрократов ослабевает, усиливается их корпоративная солидарность, которая логически ведет к формированию тайных соглашений (формальных и неформальных) для утаивания ресурсов от Центра. «Наконец, наступает этап, когда отдельные крупные государственные предприятия, отрасли промышленности и государственные структуры превращаются в организованные коалиции, способные скрыто и осторожно сотрудничать в общих интересах в ущерб диктатуре центра»[6].
Предложив глубокое объяснение особенностей советской коррумпированности, западные политэкономы, однако, пока так и не дали аналогичного ответа на другой вопрос: почему же в 1990-е годы, после начала радикальных рыночных реформ, коррумпированность не снизилась, а, напротив, многократно возросла[7]. Объяснение постсоветской коррумпированности только лишь наследием «реального социализма» представляется явно недостаточным. Очевидно, необходимо поставить вопрос о границах применения в России идей теории общественного выбора.
Теория общественного выбора (как и неоклассическая экономическая теория в целом) есть способ теоретической рефлексии, самоосмысления западной цивилизации (прежде всего, американского общества). Базовая ценностная установка этой цивилизации — последовательный индивидуализм, когда главным субъектом всех сфер человеческой жизни считается (и реально является) активный, во многом самодостаточный индивид, способный рационально отстаивать свои действительные интересы либо самостоятельно, либо в добровольном союзе с другими такими же индивидами. Приверженность к индивидуалистической рыночной системе потому априорна и не подвергается серьезному сомнению.
В современной России ситуация совсем иная. Во-первых, в России даже в начале XXI века все еще отсутствует гражданское общество — способность граждан к самоорганизации для активной защиты своих интересов. Во-вторых, и в наши дни в стране нет полного консенсуса по поводу желаемой модели социально-экономического развития.
В этих условиях центральное правительство, осуществляющее рыночную модернизацию, принципиально не может осуществлять политику как честный обмен производимых правительством товаров и услуг на политическую поддержку всех основных групп населения. Увы, значительная (большая?) часть населения политически не организована и не считает построение рыночного хозяйства желательной целью. Поэтому правительство может вести обмен только с организованными прорыночными группами, заведомо представляющими меньшинство населения (нефтяное лобби, финансовые круги и т.п.). От остальных групп правительство вынуждено «отделываться» демагогическими обещаниями, выполнение которых часто заведомо невозможно.
В этой ситуации вывод Хайека о «постоянной эксплуатации неорганизованных и не поддающихся организации групп» оказывается особенно актуальным. Политика как обмен вырождается в политику как обман — обман основной массы граждан политиками, которые, объективно закладывая фундамент будущего демократического общества, вынуждены действовать заведомо недемократическими методами. Политическая поддержка привилегированных групп в атмосфере самоизоляции государства от рядовых граждан неизбежно стимулирует и тотальную коррупцию «слуг общества».
Таким образом, рационально-эгоистические политики в России принципиально не могут организовать подлинно демократические взаимоотношения правительства и общества по рецептам теории общественного выбора. Быть может, бюрократическая коррумпированность государства является неизбежной формой «кавдинских ущелий» прогресса, не проходя сквозь которые невозможно дойти до гражданского общества и подлинной демократии.
«Все не так, как надо…»
Впрочем, только ли в России невозможно реализовать концепцию политики как честного обмена?
Факты показывают, что «социальный контракт» между политиками и избирателями — социально-экономические программы в обмен на голоса на выборах — не очень честно выполняют и в развитых странах. С одной стороны, политики склонны «забывать» собственные предвыборные обещания. С другой стороны, избиратели избегают участвовать в голосовании.
«Провалы в памяти» после завершения предвыборных компаний — это, можно сказать, «профессиональная болезнь» политических деятелей и Востока, и Запада. Находчивые политики давно научились находить своей «забывчивости» благородное объяснение. Можно вспомнить хрестоматийный пример Гарольда Вильсона, лидера лейбористской партии. После победы на выборах 1964 года он возглавил правительство Великобритании, и вскоре стало ясно, что оно отступает от предвыборной платформы лейбористов. Отвечая на вопросы журналистов, Г. Вильсон заявил, что предвыборные обещания давал-де лидер лейбористской партии. Теперь же он премьер-министр правительства Ее Величества и несет ответственность перед королевой, парламентом и всем народом Великобритании, а потому политика правительства не может и не должна совпадать с позицией одной (пусть даже правящей) партии[8].
Подобное казуистическое объяснение, возможно, является допустимым с позиции идеалистического понимания политики как служения «общему благу». Однако теория общественного выбора такого объяснения принять категорически не может. Действительно, сторонники победившей на выборах партии обнаруживают, что, «продав» свои голоса, они вовсе не получают обещанный «товар». Зато сторонники проигравшей на выборах партии неожиданно получают выигрыш, ничего за него не «заплатив». Это аналогично тому, как если бы в магазине двое покупателей изъявили желание купить разнокачественную колбасу, а продавец им обоим дал бы одинаковую «усредненного» качества, объяснив это тем, что он должен равно заботиться о нуждах всех покупателей.
Столкнувшись с жульничеством «продавцов от политики», «покупатели» вынимают свое оружие — уклонение от выборов.
В современном мире немного демократических стран, где бы в выборах участвовало более 80% всех избирателей. Например, в США явка на избирательные участки в ходе президентских выборов уже в начале 1920-х годов упала до 50%, в бурные 1960-е она на какое-то время превысила 60%, но затем скатилась до прежних 50%[9].
Когда на выборы приходит лишь половина избирателей, то избранные на выборах политики начинают чувствовать себя несколько неуютно: если победитель получает, например, чуть более 50% голосов (как Дж. Буш на выборах 2000 года), это значит, что его поддерживает лишь немногим более четверти всех потенциальных избирателей.
Поведение избирателей-абсентеистов, с точки зрения теории общественного выбора, является не менее жульническим, чем поведение политиков-обманщиков. Такие избиратели ничего не «платят», но получают «товар» в виде правительственных программ. Это равносильно поведению потребителя, который вообще не ходит в магазин, но бесплатно получает точно такой же набор продуктов, как и обычные покупатели.
Таким образом, политический процесс уже в минувшем веке буквально во всем мире начал приобретать черты не взаимного обмена, а взаимного обмана.
Математическая невозможность демократии
Замечают ли современные политэкономы, что реальная политическая жизнь напоминает не столько обмен, сколько обман? «Экономический империализм» основан на уподоблении «всего и вся» рынку; выйти за пределы этой аналогии в рамках современной неоклассической экономической науки, пожалуй, принципиально нельзя. Однако современная политэкономия все же смогла осознать, по крайней мере, объективную ущербность демократии. Речь идет о парадоксе Кондорсе и о теореме невозможности Эрроу.
Когда в конце XVIII века французский ученый Жан-Антуан-Никола де Кондоpсе начал изучать принципы коллективного принятия решений, он обратил внимание, что при соблюдении правила большинства возможны очень неожиданные результаты. Случается так, что вообще невозможно принять какое-то согласованное коллективное решение либо даже принимается такое решение, которое не поддерживается ни одним из голосующих. Например, однажды Французская академия, членом которой состоял Кондорсе, проголосовала сначала за то, что провести очередное собрание в Версале лучше, чем в Париже, затем — что лучше в Фонтенбло, чем в Версале, и, наконец, — лучше в Париже, чем в Фонтенбло. Это явление в современной политэкономии называют парадоксом Кондоpсе.
Открытый более 200 лет тому назад, парадокс Кондорсе надолго оказался забытым. В конце XIX века его повторно открыл английский математик Чарлз Доджсон (мы его лучше знаем как писателя Л. Кэрролла), но и это вторичное открытие прошло мимо внимания современников. Подлинный триумф идей Кондорсе начался лишь в 1950-е годы, когда американский экономист Кеннет Эрроу (лауреат Нобелевской премии по экономике 1972 года) придал им законченную форму в своей теореме о невозможности последовательной демократии.
В своей докторской диссертации Эрроу проанализировал условия принятия групповых решений демократическим путем при соблюдении индивидуальных предпочтений (согласно аналогии политики с рынком). При помощи экономико-математического моделирования он доказал, что последовательно демократическое принятие решений принципиально невозможно!
Более точно смысл теоремы Эрроу заключается в том, что невозможно найти такие правила голосования, чтобы всегда соблюдались все следующие элементарные правила коллективного принятия решений:
1 транзитивность (если, например, избиратель предпочитает Путина Ельцину, а Ельцина считает лучшим, чем Жириновский, то он, соответственно, считает Путина лучшим, чем Жириновский);
2 Парето-эффективность (более эффективным считается решение, которое улучшает благосостояние хотя бы одного человека, не ухудшая жизнь других);
3 отсутствие диктатуры (нельзя, чтобы кто-либо мог единолично принимать ответственные решения, навязывая их остальным);
4 независимость от посторонних альтернатив (если, например, на голосование ставится вопрос о выборе между Ельциным и Путиным, то избиратель не должен голосовать за менее приятного Ельцина в расчете «расчистить дорогу» наиболее привлекательному для него Явлинскому, который на данных выборах вообще не баллотируется).
Как доказал К. Эрроу, не существует таких правил голосования, которые всегда удовлетворяли бы этим четырем условиям. Это значит, что какой бы демократический регламент принятия решений ни выбрали, он может быть эффективен для решения одних проблем, но рано или поздно обязательно возникнут такие ситуации, когда этот регламент «даст осечку». Следовательно, демократия как волеизъявление большинства граждан должна (по крайней мере, иногда) заменяться кулуарным принятием решений какой-либо элитной группой.
По поводу сформулированной Эрроу «теоремы невозможности» (невозможности демократии!) немедленно развернулась дискуссия, продолжающаяся и в наши дни. Одни разделяют мнение Уинстона Черчилля о том, что «демократия — наихудшая форма правления, за исключением всех остальных». Другим больше нравится позиция Шарля де Голля, который говорил, что «в политике приходится предавать свою страну или своих избирателей; я предпочитаю второе». В любом случае претензии «экономического империализма» на рыночную интерпретацию политической жизни должны умеряться признанием ее ограниченности.