Журнальный зал

Русский
толстый журнал как эстетический феномен

Опубликовано в журнале: НЛО 2007, 83

Закон СССР о печати как юридическое чудо

12 июня 1990 г. в Московском Кремле произошло два события, внешне никак между собой не связанных, однако предопределивших, как минимум на последующее пятнадцатилетие, ход политических, социальных, культурных, экономических и многих других процессов на всем ныне постсоветском пространстве. Речь идет о двух нормативных актах, один из которых был принят I Съездом народных депутатов РСФСР, а другой - Верховным Советом СССР. Первый назывался Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, второй - Законом СССР "О печати и других средствах массовой информации". Тот факт, что эти два документа появились на свет в один и тот же день в одном и том же месте, невольно наводит на мысль о достаточно прозрачном намеке, который История посылает нашим согражданам, как властвующим, так и подвластным: свобода прессы и современная российская государственность, как неразделимые сиамские близнецы, обречены либо вместе жить, либо вместе сгинуть.

Все последующие события убедительно доказали, что ущемление свободы прессы неминуемо ведет к нарастанию угроз национальной безопасности (пример - тотальная коррупция, поразившая весь государственный аппарат), а всякая угроза государственному суверенитету страны - к попыткам ограничения свободы прессы, что, в свою очередь, снижает вовлеченность общества в ликвидацию угрозы и, тем самым, повышает ее опасность. Наглядный пример - освещение в СМИ так называемых "чеченских войн". Когда в период военных действий в Чечне телекомпания НТВ развернула широкий показ хроникальных репортажей с поля боя, первый вице-премьер российского правительства Олег Сосковец пригрозил изъять у телекомпании лицензию на вещание, заявив, что "у журналистов не хватает мозгов, чтобы показать законность действий российского правительства в Чечне". В ответ на обвинения в неадекватном освещении событий телекомпания НТВ тогда заявила: "Мы целиком осознаем всю серьезность происходящего в стране и всю меру нашей ответственности. Наша позиция состоит в том, чтобы доносить до наших телезрителей максимально полную информацию, какой бы горькой она подчас ни была. В этом мы видим наш журналистский и гражданский долг. Мы убеждены, что в этом заинтересованы как общество, так и власть"1.

Нельзя не согласиться с этим утверждением. Действительно, объективная информация крайне полезна власти, если, конечно, та хочет знать о реальном положении дел в обществе. Следовательно, гарантированная законом независимость средств массовой информации является не угрозой, а гарантией национальной безопасности страны.

Столь символичное совпадение двух судьбоносных событий - далеко не единственный повод именовать Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации" своеобразным юридическим чудом. Примем во внимание, в частности, то, что он был официально продекларирован за

73 года до своего принятия, однако стал результатом не спланированных действий властей, а несанкционированной частной инициативы, получившей небывалую общественную поддержку. "Когда новый порядок упрочится, - говорилось в Декрете СНК РСФСР о печати от 27 октября (9 ноября) 1917 г., - всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону"2.

Как это ни удивительно, но продекларированный закон так и не появился в те долгие десятилетия, когда "новый порядок" был прочен и, казалось, вечен. Напротив, именно дряхлость "нового порядка", в том числе появление в социальном организме всевозможных "складочек-морщиночек", куда не проникал "свет решений" очередного съезда партии, где был бессилен Главлит СССР и где имели хождение человеческие отношения между людьми, позволили появиться и реализоваться инициативному авторскому проекту закона СССР о печати и других СМИ.

ЗАКОН О ПЕЧАТИ

КАК "АРХИТЕКТУРНОЕ ИЗЛИШЕСТВО"

В догорбачевский период предпринималось несколько попыток дополнить советскую правовую систему законом о печати. Все они были безрезультатны. Причины неудач коренились в самой природе советского режима, для которого "ликвидация свободы была не политикой, подверженной конъюнктуре, а структурной реформой общества. Она, как и уничтожение политических партий, только прикрывалась диктатурой пролетариата, а в действительности предназначалась на всю эпоху строительства социализма и коммунизма"3. Потому и закон о печати, лишенный главного - правовых гарантий свободы печати - даже для членов Политбюро ЦК КПСС, представлялся очевидным нонсенсом.

Единственный вариант, который, в принципе, мог рассматриваться, - законодательное оформление сложившегося статус-кво.

Вот почему закон о печати неминуемо должен был стать не правовой основой права на информацию и свободы выражения мнений, а законом о пропаганде. Хотя социальная природа пропаганды такова, что она не только не нуждается в правовом регулировании, но и не поддается ему, однако в тоталитарном государстве ничто не мешает придавать неправовым решениям форму закона.

Первый проект советского закона о печати относится ко второй половине 1960-х гг. Не исключено, хотя и весьма сомнительно, что у него могла быть вполне благополучная судьба, появись он на свет в 1966 или 1967 г. Однако он сумел дойти до обсуждения в Политбюро ЦК КПСС только к осени 1968 г., когда советские руководители уже имели опыт "пражской весны", закончившейся 21 августа 1968 г. вводом советских войск в Чехословакию. В ходе обсуждения законопроекта решающей стала реплика главного тогдашнего идеолога, М.А. Суслова: "Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать: если мы примем этот закон, кто будет вводить танки к нам?"4 Так паника, охватившая партийно-государственный истеблишмент при виде чехословацкого "социализма с человеческим лицом", поставила крест на законопроекте.

Весной 1976 г. был подготовлен новый проект, не в последнюю очередь вызванный к жизни тем, что с 23 марта 1976 г. СССР присоединился к Международному пакту о гражданских и политических правах, гарантировавшему каждому человеку "свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору" (статья 19).

Что же представлял собой этот проект времен развитого застоя?5 Он открывался довольно пространной, состоящей из шести абзацев преамбулой. О концепции и стилистике проекта можно судить хотя бы по тому, что прилагательное "коммунистический" встречалось здесь пять раз, а "советский" - восемь. Вместе со статьей 1, определявшей основные задачи печати (здесь те же слова использованы по шесть раз), преамбула может служить ярким образцом помпезного закрепления холопского положения СМИ в советской системе.

В проекте 1976 г. пресса обязывалась организовывать трудящихся на решение задач коммунистического строительства, формировать коммунистическое отношение к труду, пропагандировать марксистско-ленинские идеи, достижения советского общества и т.д. Право на издание печатной продукции предоставлялось только партийным, государственным и общественным организациям, а свобода печати сводилась исключительно к возможности для граждан "свободно выражать свои мнения и получать интересующую их информацию по всем вопросам государственной, общественной и культурной жизни, поскольку это не противоречит..." (статья 3). Что же касается пределов свободы печати, то они определялись весьма туманно.

Большим "достижением" юридической казуистики стало соединение в одном тексте взаимоисключающих норм: "Цензура печати не допускается" (статья 7) и "Государственный контроль за выполнением органами печати требований законодательства о печати осуществляется Государственным комитетом Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли. Государственный контроль за охраной тайн в печати в целях предотвращения разглашения сведений, составляющих государственную, военную и служебную тайну, осуществляется специально уполномоченными на то органами в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР" (статья 8). Это создавало базу как для возложения цензорских функций на Госкомиздат, так и для мультиплицирования, "размножения" Главлита.

Предусматривалось в проекте и право на информацию. При этом, правда, использовалась наиболее беззубая формула. Органы печати наделялись лишь правом получать, но никак не требовать информацию от государственных и общественных организаций. Буквально это означало следующее: если организация желает передать редакции какие-либо сведения, то последняя может их получить. Причем только такие сведения, которые соответствуют профилю ее издательской деятельности. Иными словами, например, "Литературная газета" должна была бы получать информацию только от писательских организаций и исключительно по их желанию. Более того, в предоставлении информации могло быть отказано в "случаях, если опубликование запрашиваемых данных может нанести ущерб интересам государства, общества либо охраняемым законом интересам граждан" (статья 15).

Примечательно, что в проекте ничего не говорилось о правах и обязанностях журналиста. Лишь указывалось, что "никто не должен препятствовать законной деятельности корреспондента органа печати, преследовать его за такую деятельность, оказывать на него давление в целях искажения информации". Но что следовало понимать под "законной деятельностью", проект не разъяснял.

Проект содержал и действительно демократические положения. Так, в нем предусматривалась возможность судебного обжалования решений об отказе в регистрации органа печати (статья 11), запрещении распространения издания и об изъятии печатной продукции (статья 24).

Конечно, данный проект был бесконечно далек от обещанного в 1917 г. "самого широкого и прогрессивного" закона. Его предназначение сводилось лишь к тому, чтобы засвидетельствовать соблюдение Советским Союзом принятых на себя международных обязательств. Он был рассчитан лишь на пропагандистский эффект, но никак не на правоприменение. Поэтому в нем превалировала общеполитическая демагогия, а механизм реализации отсутствовал.

Однако проект так и не стал законом. Видимо, причина в том, что советское руководство было готово идти по пути имплементации международных пактов о правах человека лишь в очень узких пределах. В вопросе о средствах массовой информации оно не желало идти ни на какие уступки, усматривая опасность для своего режима даже в самых безобидных законодательных установлениях. Признаем, что этот страх имел основания.

Впрочем, тот факт, что в период застоя не был принят закон о печати, нельзя расценивать как сугубо негативный. Укоренившаяся в те годы традиция создания псевдоправовых нормативных актов со значительным преобладанием общеполитических норм-деклараций (это наглядно проявилось не только в проекте закона о печати 1976 г., но и, например, в Законе СССР "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями" от 17 июня 1983 г.)6 вполне могла породить такой закон о печати, который только затруднил бы приход гласности.

ЗАКОН О ПЕЧАТИ

КАК СИМВОЛ ПОЛИТИКИ ГЛАСНОСТИ

28 августа 1986 г. Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР утвердили План подготовки законодательных актов СССР, постановлений Правительства СССР и предложений по совершенствованию законодательства СССР на 1986-1990 гг. Тот факт, что в этом документе завершение создания проекта закона о печати и информации было намечено на четвертый квартал 1986 г., ясно свидетельствует о том, что такой проект считался одним из первоочередных. Причем среди исполнителей значились Госкомиздат СССР, Министерство юстиции СССР и Союз журналистов СССР. Хотя только последний был наделен правом законодательной инициативы7, его реальная роль в создании проекта сводилась исключительно к представлению замечаний на официальный проект8.

Включение проекта закона о печати и информации в план первоочередных нормативных актов в какой-то мере было связано с теми обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ Венской встречи государств-участников СБСЕ (ныне - ОБСЕ): "...разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода". Однако гораздо важнее то, что и сам Итоговый документ, и проект закона о печати стали прямыми следствиями политических интенций М.С. Горбачева по перестройке советской системы на началах гласности. Именно с гласности, оплодотворившей сначала прессу, а затем и все общественное сознание, началось то, что получило название перестройки. Слово было единственным, что лидеры перестройки могли сразу же дать народу. И хотя оно не заменяло недостающих продуктов питания и товаров, не возвращало сыновей из Афганистана, не спасало от экологических бедствий, не снимало многих других острейших проблем, но оно вселяло надежду на выход из тупика, давало людям возможность начитаться, наслушаться, насмотреться, выговориться - словом, ощутить себя вполне совершеннолетними гражданами своей страны.

Впрочем, советский лидер, видимо, имел в виду именно "управляемую гласность", когда появлению той или иной публикации, телепередачи предшествовало получение санкции "с самого верха"9. Причем привилегия на гласность была, как правило, персонифицирована, поскольку то, что позволялось, например, "Московским новостям", было абсолютно запрещено, скажем, для "Московской правды". Привилегия предоставлялась обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. И тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклоняющуюся позицию в одной статье, сам по себе еще не создавал прецедента ни для данного автора, ни для других журналистов.

Разумеется, горбачевские новации в области гласности имели целью не ослабление роли партийно-государственного левиафана, а, скорее, большую легитимность и цивилизованность форм его властвования. Вот почему даже после принятия закона о печати и исключения из Конституции СССР пресловутой статьи 6 о "руководящей и направляющей силе"10 КПСС продолжала вмешиваться в деятельность даже организационно не связанных с ней СМИ. Как констатировал Конституционный Суд РФ в постановлении по знаменитому "делу КПСС", и после изменения статьи 6 Конституции СССР "КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 г. партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 г. отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций "Голос Америки", "Би-Би-Си", "Свобода""11.

Ратуя за скорейшее принятие закона о печати, М.С. Горбачев, думается, не отдавал себе отчета в том, что провозглашенная им гласность под влиянием этого закона потеряет для власти все прелести распределяемой сверху привилегии и превратится в юридически признанную свободу массовой информации, в равной мере принадлежащую всем субъектам политических отношений.

В изложении М.С. Горбачева перестройка прежде всего требовала обеспечения реальной гласности и создания действенного механизма аккумулирования и сопоставления мнений, свободного диалога, критики и самокритики. Об этом он говорил еще на апрельском (1985) Пленуме ЦК КПСС. И именно эти задачи, закономерно трансформировавшиеся в традиционную демагогию, были положены в основу официального проекта закона о печати, который разрабатывался в кабинетах ЦК КПСС и летом 1988 г. под скромным названием "Рабочего материала к проекту Закона Союза Советских Социалистических Республик о печати и других средствах массовой информации" рассылался в заинтересованные ведомства (Госкомиздат, Гостелерадио, Главлит, Минюст, МИД, ГлавПУР, КГБ, ВААП и др.), профильные НИИ (Институт государства и права АН СССР и ВНИИ советского законодательства), а также в организации Союза журналистов СССР и редакции СМИ.

В формулировках "Рабочего материала" эти задачи выглядели следующим образом:

...мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистического общества, его поступательного движения к коммунизму на основе ускорения социально-экономического развития страны, использования достижений научно-технического прогресса;

содействие углублению и расширению советской демократии, развитию социалистического самоуправления народа, повышению роли и ответственности Советов народных депутатов, общественных организаций и трудовых коллективов во всех сферах жизни, развитию творческой активности масс;

умелая и доходчивая пропаганда марксистско-ленинских идей, формирование в массах коммунистического мировоззрения, сознательного отношения к труду и общественному достоянию, воспитание граждан в духе советского патриотизма и пролетарского, социалистического интернационализма, дружбы народов, коммунистической нравственности, уважения к советским законам;

всемерное содействие утверждению в обществе в качестве активно действующих принципов и норм жизни гласности, социальной справедливости, правдивости в оценке явлений и событий, непримиримости к недостаткам; активная поддержка всего передового в различных областях жизни общества, принципиальная и смелая постановка актуальных проблем, критика недостатков и борьба за их устранение;

удовлетворение духовных запросов граждан путем оперативной, всесторонней, глубокой по содержанию и достоверной информации о событиях и жизни в СССР и за рубежом, достижениях отечественной и зарубежной науки, культуры и техники, ознакомление с произведениями литературы и искусства;

разъяснение задач и целей советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений советского государства и стран социалистического содружества, их борьбы за мир и социальный прогресс, за укрепление позиций мирового социализма12.

Чем еще был примечателен данный проект, одобренный в январе 1989 г. Идеологической комиссией ЦК КПСС13, но так никогда и не опубликованный?

1) Он сохранял принцип партийного руководства прессой. В преамбуле в качестве одного из принципов деятельности СМИ утверждалась "верность коммунистическим идеалам", а в ст. 1 прямо указывалось, что средства массовой информации осуществляют возложенные на них задачи "под руководством КПСС".

2) Крайне широко и неопределенно формулировалось в проекте понятие злоупотребления свободой массовой информации. Оно включало, помимо прочего, использование СМИ "в ущерб интересам государственной безопасности и общественного порядка; для публикации материалов, несовместимых с требованиями общественной нравственности и охраны здоровья населения; для распространения ложных, дезинформирующих граждан сведений, а также не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство граждан и организаций; в ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан" (ст. 4).

3) Проект предусматривал сохранение предварительной цензуры, которую должно было и впредь осуществлять Главное управление по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР (Главлит СССР), на которое возлагалась задача "предотвращения разглашения в печати и других средствах массовой информации сведений, составляющих государственную и военную тайну".

4) Право на выпуск печатных изданий предполагалось закрепить только за партийными и государственными органами, а также общественными организациями. Причем деятельность "органа печати" должна соответствовать уставным целям учредившей его организации. Вопросы создания аудиовизуальных СМИ, а также информационных агентств и издательств вообще исключались из предмета регурирования данного закона и передавались Совету Министров СССР (ст. 6).

5) Устанавливалось, что "технические средства телевидения, радиовещания, полиграфическое оборудование принадлежат только государственным и общественным организациям".

6) Проект предусматривал формально регистрационный, а фактически разрешительный порядок создания СМИ. Для отказа в регистрации было достаточно того факта, что печатный орган создан с нарушением любого из положений данного закона. Например, если из представленных документов следовало, что газета будет выпускаться без соответствующего руководства со стороны КПСС, то регистрация, а следовательно, легитимация СМИ была невозможна (ст. 11).

7) Организации СМИ наделялись правом получать от государственных и общественных организаций только такую информацию, которая была им необходима "в соответствии с профилем их деятельности" (ст. 13).

8) Проект предусматривал, что организации СМИ "не вправе называть лицо, предоставившее информацию с условием неразглашения его имени, за исключением случаев, когда сведения об этом запрашиваются в соответствии с действующим законодательством судом, прокурором, следователем или органом дознания по находящимся в их производстве делам". Иными словами, тайна источника конфиденциальной журналистской информации законодательно закреплялась, но в виде совершенно пустой декларации.

9) Проект крайне скупо определял права журналиста по сбору информации и вообще не затрагивал его права в области подготовки и распространения массовой информации.

10) Проект обходил молчанием такие принципиально важные вопросы, как редакционная самостоятельность, информационный плюрализм, гарантии профессиональной деятельности журналистов и т.д.

Мог ли такой проект, почти на две трети текстуально совпадавший с проектом 1976 г., а в некоторых вопросах даже еще более консервативный (в частности, выпала возможность обжаловать в суд отказ в регистрации СМИ и запрет на распространение издания, исчезла декларация о недопустимости цензуры и т.д.), стать символом гласности и перестройки? Разумеется, нет. И это уже в тот момент понимали многие. Такой вывод напрашивается, когда анализируешь официальные отзывы на законопроект, поступившие в ЦК КПСС.

Официальные заключения редакций на представленный им без права опубликования "Рабочий материал" оказались крайне негативными. Отмечалось, в частности, что проект "не отражает уже реально существующих изменений в работе средств массовой информации" ("Известия"), "слабо вяжется с задачами поддержки и развития гласности" (Агентство печати "Новости"), содержит "много норм, закрепляющих прописные истины" ("Комсомольская правда"), "не соответствует по духу требованиям времени" (Красноярская краевая организация Союза журналистов СССР) и т.д.

В марте 1987 г. автору этих строк также довелось познакомиться с официальным проектом и по поручению юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР дать на него отзыв. На проект, занимавший пятнадцать машинописных страниц, было дано двадцатистраничное заключение с многочисленными предложениями по концепции проекта, его структуре, содержанию глав и статей. Главный вывод звучал следующим образом: "Основные недостатки проекта: декларативность, отсутствие четких юридических установлений, нескоординированность прав и обязанностей субъектов правоотношений, отсутствие процедурно-процессуальных норм и гарантий реализации предоставляемых прав, пробельность, обилие отсылочных норм. Углубление демократических основ функционирования средств массовой информации, гарантированное расширение гласности пока не проявили себя в проекте закона как его основные положения". Однако тот вариант проекта, который был прислан в Союз журналистов СССР на отзыв летом 1988 г., практически не отличался от предыдущего.

Были, разумеется, и противоположные мнения. Например, в отзыве ГлавПУРа подчеркивалось, что проект закона является документом большого политического значения, который "введет деятельность советских журналистов в правовые рамки". При этом выражалось пожелание запретить публикацию "анонимных авторов", предусмотреть создание "координационного центра, который бы координировал деятельность печати, радио, телевидения и направлял научные исследования в области прессы", в число основных задач СМИ включить "содействие <...> формированию оборонного сознания трудящихся", а также дополнить статью о Главлите упоминанием Главной военной цензуры Генерального штаба Вооруженных Сил СССР.

Конечно, при таком подходе проект был обречен на то, чтобы практически не меняться к лучшему, а значит, после каждого нового обсуждения вновь и вновь возвращаться на доработку. В результате сложилась парадоксальная ситуация: в течение многих месяцев, начиная с конца 1986 г., общественность регулярно информировалась о том, что работа над проектом закона о печати завершается или уже завершена, но текст его так и не публиковался для - также неоднократно обещанного - обсуждения общественностью. По мнению профессора Ю.М. Батурина, это была "своего рода патовая ситуация, когда ни те, кто защищает прессу, видя в ее свободе и независимости важную гарантию необратимости перестройки, ни те, кто ищет среди журналистов "стрелочников", не могли рассчитывать на гарантированный успех своей линии при принятии Закона о печати. Видимо, поэтому, несмотря на то что над проектом начали работать задолго до конференции14, раньше официального появился инициативный авторский проект, концепция которого не была связана мощной системой бюрократических согласований"15.

Действительно, официальный проект закона о печати и по содержанию, и по механизму своего создания опоздал, как минимум, на пять лет, что в ту перестроечную пору означало - на целую эпоху. Когда в кабинетах ЦК КПСС спорили, стоит ли хотя бы для проформы провозгласить отсутствие цензуры, в реальной медийной сфере жизни уже полным ходом шли неподконтрольные властям процессы.

1) Газеты, журналы, теле- и радиопрограммы стали значительно чаще предоставлять возможность для высказывания различных, конкурирующих мнений. Особенно этому способствовало расширение практики прямого эфира на телевидении и радио. Например, идея создания Народного фронта Эстонии была сформулирована в ходе прямого эфира телепередачи "Подумаем еще", подготовленной республиканским телевидением, а уже через несколько месяцев это общественное движение стало реальной политической силой, получившей конституционный статус. Аналогичным образом движение "зеленых" первоначально организовалось вокруг телепрограммы "Панда", посвященной охране природы, а ведущий программы, журналист Юхан Ааре, стал признанным лидером движения.

2) Наметилась дифференциация среди СМИ, отразившая различия в редакционной политике отдельных изданий. В значительной степени эти различия соответствовали складывавшимся в тот момент состояниям политического сознания: от максималистского подталкивания преобразований до активного им противодействия, основанного в том числе на политическом суеверии и политическом нигилизме.

3) О том, насколько избранный курс редакционной политики соответствовал интересам аудитории, можно судить по таким показателям, как тираж изданий. Так, с 1985 по 1989 г. подписка выросла у газет: "Аргументы и факты" - на 136%, "Литературной газеты" - на 127%, "Советской культуры" - на 78%, "Известий" - на 76%, но одновременно снизилась у "Сельской жизни" - на 25%, у "Красной звезды" - на 15%, оставшись практически без изменений у "Правды" и некоторых других изданий. За тот же период возросла подписка у журналов: "Дружба народов" - на 820%, "Знамя" - на 532%, "Огонек" - на 417%, "Новый мир" - на 311%, но снизилась у "Агитатора", "Партийной жизни" и "Политического самообразования" на 20%, осталась практически без изменений у журналов "Коммунист", "Здоровье" и т.д.16

4) Значительно вырос общий тираж периодики, что отразило резкий рост доверия к СМИ. Недаром среди народных депутатов РСФСР, избранных в 1989 г., было большое количество журналистов. Социологический опрос, который незадолго до выборов мне удалось провести в Москве со своими студентами-юристами, показал, что избиратель более всего хотел видеть своим депутатом экономиста, юриста или журналиста.

5) Наметилась беллетризация и политизация даже научной периодики. В сугубо теоретических и научно-популярных журналах стали чаше публиковаться произведения политической публицистики. Особенно ярко это проявилось в журналах "Химия и жизнь", "Наука и жизнь", "Проблемы мира и социализма" и др.

6) Произошел значительный отрыв центральной прессы от местной по уровню открытости в обсуждении насущных проблем и критике недостатков. Причины этого коренились в большей зависимости местных СМИ от соответствующих партийных и советских органов, в меньшей компетентности и профессиональной подготовленности сотрудников редакций. Нельзя также абстрагироваться от конкретной социально-политической ситуации, складывавшейся в каждом регионе. Так, в республиках Прибалтики пресса достаточно быстро достигла уровня гласности, характерного для центральных СМИ.

7) В общем контексте изменения фактического положения СМИ в политической системе сформировалось явление так называемой "новой прессы", то есть средств массовой информации, выпускавшихся неформальными движениями, объединениями, клубами, кооперативами и т.д. Широкое распространение получили так называемые информационные листки, создававшиеся, как правило, на началах самоокупаемости с разрешения местных партийных и советских органов либо вообще без всякой легитимации. Во многих регионах СССР после принятия Закона о кооперации появились кооперативные периодические издания. В большинстве своем эти издания печатались на множительной технике (ротапринт, ротатор, ксерокс), однако были и такие, как газета "Атмода" (издание Латвийского Народного фронта), 30-тысячный тираж которой изготавливался в типографии ЦК КП Латвии17. Системы кабельного телевидения с собственной программой начали работать в Свердловске в МЖК "Комсомольский", в московском МЖК "Сабурово", в Волгограде, Подольске, других городах. Однако появление "новой прессы" не подкреплялось правовым обеспечением ее деятельности. Фактически статус этих изданий определялся в рабочем порядке, волевым решением.

Появились даже первые негосударственные информационные агентства: "Интерфакс", "Постфактум" и другие. Однако и их правовой статус складывался не на основе законодательства о СМИ (его еще просто не существовало), а на базе индивидуальных политических решений. В частности, согласие на создание агентства "Интерфакс" его будущий руководитель М.В. Комиссар получил следующим образом:

Пришел однажды к Александру Яковлеву, взял у него интервью и в конце беседы за чаем с сушками сказал: "Александр Николаевич, тут идея такая есть - объяснять иностранцам сущность нашей перестройки. Не понимают они ничего. А мы бы писали, переводили, давали им - в общем, облегчали бы восприятие". Александр Николаевич, уже уткнувшись в свои бумаги и почти забыв о моем существовании, ответил: "Ну, неплохо". Я радостно пришел к зампреду Гостелерадио и заявил, что вот, Яковлев одобрил. Тот, потрясенный, позвонил Председателю. Но спросить-то у Яковлева, так это или не так, никто ведь не мог!.. В конце концов, на меня фактически махнули рукой - и проект стартовал. <...> Однажды я побывал на презентации советско-франко-итальянского СП "Интерквадро", которым руководил Лев Вайнберг - мудрый и интересный человек, умеющий мыслить глобально. <...> Так мы создали совместное издание Иновещания Гостелерадио СССР и "Интерквадро". То есть нас как юрлица еще не было. Мы были лишь неким персоналом. Все деньги делились между Гостелерадио и "Интерквадро". Нам платили небольшую зарплату, чисто символическую18.

Напротив, информационное агентство "Постфактум" практически сразу создавалось с правами юридического лица. Этому способствовало заметно продвинувшееся к тому времени законодательство о кооперативах, совместных предприятиях и иных субъектах хозяйствования. Как и многие другие медиаструктуры того времени, агентство "Постфактум" сформировалось сначала на базе кооператива.

8) Произошла легализация самиздата. Если раньше, скажем, самиздатская "Хроника текущих событий" существовала "де-юре" только как орудие преступления, уголовно наказуемого "распространения заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй", то теперь она просто перестала существовать "де-юре". Вот почему относительно свободно могли распространяться по Москве самиздатские газеты "Экспресс-хроника" и григорьянцевская "Гласность". Кстати, после вступления в силу Закона о печати "Гласность" официально зарегистрировалась в российском Мининформпечати, а "Экспресс-хроника" долго еще существовала вне правового поля, поскольку ее редактор Александр Подрабинек принципиально отказывался от регистрации, несмотря на увещевания тогдашнего руководства министерства.

На волне возрождения гражданского общества самиздат умножился и разросся. Но, выйдя из-под дамоклова меча уголовного закона, он попал в сферу административной ответственности: его распространителей милиция задерживала и штрафовала за "торговлю в неположенном месте", конфискуя при этом изъятые экземпляры изданий. В свою очередь, распространители из-за регулярной гибели части тиража вынуждены были поднимать цены, ставя себя тем самым под угрозу быть обвиненными в спекуляции.

Новые правила функционирования СМИ формировались бессистемно, "в рабочем порядке" или "в порядке исключения". Во многих случаях они рождались как конъюнктурный ответ на сиюминутные вызовы. Например, резкий рост числа демонстраций, митингов, пикетов привел к появлению уникального документа - Положения о порядке допуска и пребывания представителей органов массовой информации в местах проведений мероприятий по обеспечению общественного порядка от 18 января 1989 г. № 3/307/3/47. Этот документ, подписанный тремя генералами - первым замминистра внутренних дел СССР В. Трушиным, первым замминистра обороны СССР М. Моисеевым и председателем Всесоюзного совета по профессиональной этике и праву Союза журналистов СССР Н. Четвериковым, - разрешал пребывание в охраняемой зоне только корреспондентам, имеющим карточку "Пресса". Причем круг лиц, которым выдается такая карточка, определялся руководителями МВД или, соответственно, регионального УВД "по письменным представлениям органов массовой информации".

Происходившие в сфере массовой информации процессы превратили требование скорейшего принятия закона о печати в один из центральных политических лозунгов. Причем звучал он со стороны как адептов, так и противников свободной прессы. Например, на XIX партконференции первый секретарь Московского обкома КПСС В.К. Месяц уповал на то, что "принятие Закона о печати, определяющего как права, так и ответственность средств массовой информации за объективность и достоверность помещаемых публикаций, исправило бы многие сегодняшние недостатки". К такому же выводу, но исходя из совершенно иных соображений, пришел главный редактор журнала "Знамя", делегат Г.Я. Бакланов: "Необходим Закон о печати. Печать не может существовать по волеизъявлению - сегодня за гласность, а завтра против гласности. <...> Нужна твердая юридическая основа"19. Аналогичное совпадение противоположных взглядов по поводу закона о печати наблюдалось впоследствии и на I Съезде народных депутатов СССР, и на сессиях Верховного Совета СССР.

Разумеется, сторонников свободы прессы мог удовлетворить не любой закон, а только такой, который воплотил бы идеи свободы выражения мнений, права на информацию, запрета цензуры, редакционной независимости и т.д. Именно о таком законе речь шла на "круглом столе", организованном редакцией газеты "Московские новости" и Союзом журналистов СССР в июне 1988 г. Собравшиеся журналисты и юристы решили "заранее определить, чего мы ждем от такого закона. Иначе, когда проект официально будет вынесен на обсуждение, мы окажемся связанными тем текстом, который уже подготовлен. И тогда любое самое дельное предложение станет учитываться только в том случае, если оно ложится в русло заданного варианта"20.

В подтверждение серьезности такой угрозы Ю.М. Батурин, работавший в то время в ИГП АН СССР, сослался на собственный опыт участия в законопроектной работе: "За последние двадцать лет было несколько проектов Закона о печати. Мы с В. Энтиным готовили последний вариант, а затем у нас была возможность посмотреть, что же с нашими предложениями произошло после того, как они ушли "наверх". Например, статья о предоставлении информации сохранилась: "органы печати и других средств массовой информации имеют право получать информацию..." Но не стало того, что мы писали дальше: "Отказ в предоставлении информации может иметь место только в том случае, если она содержит сведения, составляющие государственную или военную тайну. Отказ вручается представителю органов печати и других средств массовой информации в письменной форме в трехдневный срок. В отказе должны быть указаны: должностное лицо, орган или организация, отказывающие в информации, дата отказа, причины, по которым запрашиваемые сведения не могут быть отделены от сведений, содержащих государственную или военную тайну. Отказ в предоставлении информации и несоблюдение требований данной статьи могут быть обжалованы в административном или судебном порядке в месячный срок. На должностное лицо, подписавшее отказ в предоставлении сведений органам печати и другим средствам массовой информации, признанный судом необоснованным, налагается штраф от 50 до 100 рублей или оплата судебных издержек, или то и другое одновременно". Такая же судьба постигла остальные статьи. Подобное отношение к подготовке законов меня очень беспокоит"21.

Не смог изменить эту практику и альтернативный проект закона о печати, переданный в сентябре 1988 г. в распоряжение Рабочей группы, заседавшей в ЦК КПСС под председательством руководителя Государственно-правового отдела ЦК КПСС А.С. Павлова. Дело ограничилось лишь снятием с проекта ксерокопий. От его обсуждения руководство группы отказалось, мотивируя это тем, что ей поручено дорабатывать именно официальный проект. Незабываем разговор автора этих строк с руководителем Рабочей группы, случившийся в сентябре 1988 г. по окончании очередного заседания.

- Скажите, - спросил я, - почему вы наотрез отказываетесь рассматривать наш альтернативный вариант?

- Потому, что есть решение Политбюро о доработке именно того проекта, который был представлен Секретариатом ЦК КПСС.

- Но ведь XIX партконференция признала пользу многовариантности.

- Вы забываете, что в партии действует принцип демократического централизма и его никто никогда не отменит. Мы не имеем права даже рассматривать ваш проект, а вы - сочинять его.

- Но ведь наш проект разработан под эгидой Союза журналистов, общественной, а не партийной организации.

- Это ничего не меняет. Ведь Афанасьев (главный редактор "Правды" В.Г. Афанасьев был одновременно председателем СЖ СССР) - коммунист! Вы - коммунист!

- Я нет.

После минутного замешательства, означавшего полное недоумение по поводу того, каким образом в состав Рабочей группы пробрался беспартийный законописец, А.С. Павлов изрек:

- Ну, вот вы можете...

- Так именно мы и пишем!

Именно осознание абсолютной бесперспективности своего участия в работе над официальным проектом привела трех ученых-юристов - старших научных сотрудников ИГП АН СССР Ю.М. Батурина, В.Л. Энтина и автора этих строк, в то время доцента Всесоюзного юридического заочного института, - к идее написания инициативного авторского проекта закона о печати и других СМИ22. К 12 июля 1988 г. проект был готов23. Такая быстрота его подготовки не должна вызывать удивление: этому предшествовали многие годы научной работы авторов над политико-правовыми проблемами организации и деятельности СМИ в современном мире. Называя свой проект инициативным авторским, его создатели тем самым подчеркивали, что, с одной стороны, взялись за его подготовку не по чьему-либо поручению, трудились над ним в свободное от работы время и не получали за это никакого материального вознаграждения. С другой стороны, такое определение проекта означало: все, что записано в его статьях, отражает только собственное мнение авторов, а не позицию организаций, в которых они тогда работали.

Из чего мы исходили, создавая свой проект? Мы полагали, что закон о печати и других СМИ должен быть законом прямого действия, то есть исполняться непосредственно и не требовать конкретизации в различного рода инструкциях. Чтобы закон не превратился в набор благих пожеланий, следовало установить четкий порядок: кто, куда и по каким поводам обращается, какая существует ответственность за нарушение предписаний закона. Один из самых деликатных и непростых вопросов - проблема цензуры. Мы были убеждены, что одним из демократических идеалов в правовом государстве является недопустимость цензуры массовой информации, что мы и отразили в ст. 3 проекта закона.

Особенность проекта состояла и в том, что в нем различалось некоммерческое и коммерческое использование СМИ: для выпуска СМИ с целью реализации права на информацию и свободу выражения мнений достаточно было получить свидетельство об учреждении, для извлечения прибыли - необходима была еще и регистрация СМИ. В конечном итоге осталась только регистрация, что позволило заключить: в новых условиях даже свобода имеет коммерческое выражение.

Еще одна концептуальная линия проекта - передача споров, касающихся свободы массовой информации, в органы конституционного надзора. Увы, эта идея так и осталась нереализованной, в том числе потому, что сами органы конституционного надзора серьезного развития не получили.

Важной представлялась нам задача расширения круга субъектов права на учреждение СМИ. Особую актуальность она приобрела после того, как постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1988 г. "О регулировании отдельных видов деятельности кооперативов в соответствии с Законом СССР "О кооперации в СССР""24 запретило кооперативам заниматься издательской деятельностью по выпуску произведений науки, литературы и искусства. Преодолеть этот запрет можно было через закрепление за кооперативами права учреждать и издавать печатные СМИ.

Все сказанное выше предопределило особенности нашего проекта:

- политическая характеристика средств массовой информации дается исключительно в преамбуле закона;

- максимально возможное увеличение количества норм прямого действия при сокращении отсылочных норм;

- конкретная регламентация отношений, связанных с учреждением, регистрацией и функционированием средств массовой информации, получением и распространением информации, реализацией прав граждан на опубликование ответа или опровержения;

- широкое использование судебной защиты в качестве гарантии реализации предоставляемых законом прав;

- детальная регламентация статуса средства массовой информации, журналиста, учредителя, издателя, редактора, редколлегии и их взаимоотношений;

- надежная правовая защита интересов государства и общества путем использования таких институтов, как отказ в регистрации, приостановление и прекращение деятельности средства массовой информации, приостановление распространения печатной и аудиовизуальной продукции;

- усиление позиций внутриредакционного контроля, прокурорского надзора и повышение судебной ответственности;

- введение нетрадиционных мер ответственности за некоторые правонарушения, совершенные посредством прессы (проект предполагал, например, при установлении факта цензуры указывать в распространяемых сообщениях и материалах наличие купюр, частичных или полных изъятий, а также фамилию, имя и должность лица, совершившего акт цензуры; кроме того, проект предусматривал за недобросовестную информацию такое наказание, как запрет журналисту подписывать подготовленные им материалы и сообщения псевдонимом).

На что мы рассчитывали, создавая свой проект? Об этом мы прямо написали в предисловии к нему: "Законопроект о средствах массовой информации должен не только обсуждаться, но и готовиться в условиях гласности. Мы хотим сделать дискуссию о нем предметной, предложить журналистам юридический механизм разрешения их профессиональных проблем, а юристов познакомить с кругом отношений, в которые оказываются вовлечены журналисты. Поэтому мы предлагаем на обсуждение свой проект закона о печати и других средствах массовой информации"25.

Создание инициативного авторского проекта делало реальным осуществление - впервые в советской законодательной практике - принципа вариантности, давало возможность представить парламенту два альтернативных по отношению друг к другу проекта. Дальнейшая судьба инициативного авторского проекта зависела от того, станет ли он достоянием общественности и получит ли ее поддержку. Именно поэтому принципиально важно было опубликовать проект, чему, казалось, благоприятствовала обстановка расширяющейся гласности.

Однако власти не только проигнорировали проект, но и сделали все, чтобы он не стал достоянием гласности. "И когда журнал "Журналист", - отмечалось на пленуме Правления Союза журналистов СССР в декабре 1988 г., - пытался опубликовать в виде неофициального проекта, так называемый альтернативный проект, он не получил на это согласие"26. Складывалась странная ситуация: чтобы напечатать проект закона о печати, провозглашающий свободу прессы, нужно сначала принять закон о печати, освобождающий прессу от цензуры. Впрочем, как отмечалось выше, в республиках Прибалтики СМИ уже успели выйти на достаточно высокий уровень свободы. Контроль цензуры, особенно в отношении изданий на национальных языках, был здесь уже довольно поверхностным. Вот почему 14 октября 1988 г. при содействии Союза журналистов Эстонской ССР удалось напечатать проект сначала в спортивной газете "Spordileht"27 на эстонском языке, а спустя неделю, 21 октября, - в газете "Молодежь Эстонии", на русском. Такое стало возможно благодаря моим личным контактам в эстонском союзе журналистов.

Впоследствии проект неоднократно печатался в советских газетах и журналах - для перепечатки материалов из других подцензурных изданий не требовалось разрешения органов Главлита28, - все больше и больше привлекая внимание общественности; проект стал социально значимым фактом, который уже невозможно игнорировать. Впрочем, публикация проекта в центральных изданиях даже спустя полгода после "эстонского прорыва" наталкивалась на сопротивление Главлита. В частности, журналу "Журналист" было разрешено напечатать лишь статью с изложением проекта, но никак не сам его текст. Этому предшествовало интервью руководителя Главлита СССР В. Болдырева газете "Известия", в котором прозвучал вопрос: "Довольно давно идут разговоры о Законе о печати. Я слышал, что попытка напечатать так называемый альтернативный проект этого закона не увенчалась успехом. Будто возражал Главлит. Не превысил ли он при этом свои полномочия?" На это руководитель Главлита СССР ответил: "Альтернативный проект мог бы быть напечатан в том случае, если бы уже был напечатан основной - тот, альтернативой которому является предлагаемый. Поскольку основной проект еще не опубликован, печатать то, что является альтернативой ему, спорить с ним по меньшей мере нелогично. Другое дело, когда проект уже готов и предложен для обсуждения с целью внесения в него всех возможных изменений и дополнений. Если бы журналисты захотели опубликовать не "альтернативный", а просто проект, содержащий предложения по будущему Закону о печати, это было бы вполне логично и никто бы не стал против этого возражать"29.

Ответом на такую явную несуразицу уже 20 февраля 1989 г. стала реплика "Логика запрета и запрет логики", в которой авторы проекта язвительно отметили, что "никогда не называли его альтернативным, а только инициативным авторским", то есть, говоря словами В. Болдырева, "захотели опубликовать не "альтернативный", а просто проект, содержащий предложения по будущему Закону о печати. И то, что журналу "Журналист" это позволено не было под предлогом "нелогичности", говорит о том, что Главлит в данном случае озабочен не охраной тайны, а охраной логики. (Кстати, когда журнал "Советское государство и право" публиковал авторский проект закона о свободе совести (1989. № 2), со стороны Главлита никаких возражений и ссылок на отсутствие так называемого основного проекта не было. Может быть, потому что вопрос о свободе совести Главлит не волнует, но очень беспокоит собственная судьба, находящаяся в прямой зависимости от того, каким будет закон о печати?)"30.

В своей реплике авторы подчеркнули, что "на момент выступления начальника Главлита в "Известиях" наш проект закона о печати был единственным опубликованным в советской прессе проектом закона о печати. <...> Поэтому, согласитесь, любой позднее опубликованный проект будет альтернативным по отношению к нашему. Приятно все же сознавать, что именно опубликование нашего проекта устраняет, по логике Главлита, все препятствия для обнародования любых других проектов закона о печати".

Именно отправка этой короткой, но ядовитой заметки в набор для публикации в очередном номере "Журналиста" ("Известия" почли за благо не печатать эту реплику) вынудила руководство Главлита пойти на своеобразный "размен": журнал вместо реплики напечает статью с изложением содержания инициативного авторского проекта, заменив слово "проект" на "вариант"31.

Пока официальный проект продолжал оставаться за пределами гласности, инициативный авторский проект стал предметом оживленных дискуссий. Его обсуждали в писательских и журналистских организациях, на факультетах университетов, на Форуме социальных новаторов СССР. Естественно, первыми на появление инициативного авторского проекта отреагировали журналисты, профессионально заинтересованные в его судьбе. На него откликнулись телепрограммы "Взгляд" и "Добрый вечер, Москва", "Монитор" Ленинградского телевидения и "Человек, общество, закон" Оренбургского телевидения, газеты "Известия", "Комсомольская правда", "Литературная газета", "Московские новости", "Московский комсомолец", "Московский литератор", "Пензенская правда", "Тихоокеанская звезда" и т.д. Большой интерес вызвал проект у зарубежной прессы, особенно после того, как был представлен членом советской делегации Ю.М. Батуриным на общеевропейском Информационном форуме, проходившем в Лондоне в апреле-мае 1989 г.

Именно благодаря тому, что министр иностранных дел СССР и член Политбюро ЦК КПСС Э.А. Шеварднадзе намеревался представить на форуме иницативный авторский проект как зримый символ гласности, удалось сломить сопротивление Главлита, долго блокировавшего издание проекта отдельной брошюрой. Только после звонка из МИДа цензура согласилась поставить на брошюре разрешительный штамп, который и сейчас можно найти там, на последней странице, среди прочих выходных данных, в виде странного для непосвященных индекса "А-00547"32.

В свою очередь, именно издание брошюры позволило ее авторам в буквальном смысле слова внести свое детище на I Съезд народных депутатов СССР. В книге "Эпоха Ельцина" эта история изложена следующим образом: "Авторы альтернативного официальному проекта Закона о свободе печати Ю. Батурин, М. Федотов и В. Энтин, издавшие за свой счет текст в виде небольшой брошюры, набивали ее экземплярами карманы и портфели, чтобы раздавать на I съезде депутатам.

Однажды, выходя из Кремлевского дворца, Батурин увидел в метре от себя Ельцина, подошел, представился и, на ходу подписывая брошюру, сказал:

- Хочу вам подарить наш проект и попросить поддержать его.

- А у меня уже есть такая книжечка, - ответил Ельцин, и, скорее всего, так оно и было - троица соавторов к тому времени раздала и разослала журналистам и депутатам несколько сотен экземпляров.

- Ну, будет еще одна, с автографами авторов, - не совсем скромно сказал Батурин и протянул даже не один, а пяток брошюр.

- Там принципиальные вещи написаны, - продолжал Ельцин, пока они спускались к Кутафьей башне, - мы обязательно будем поддерживать и цензуру запретим"33.

Конечно, для депутатов-журналистов - а их было свыше пятидесяти - инициативный авторский проект не был в новинку. Многие из них даже включили в свои предвыборные программы требование скорейшего принятия закона о печати. Так, политобозреватель "Правды" Всеволод Овчинников в своей программе прямо написал: "Поддерживаю проект, подготовленный рабочей комиссией Союза журналистов. Особенно буду отстаивать то его положение, где говорится, что журналист вправе отказаться от подготовки материала, который противоречит его убеждениям, и это не должно рассматриваться как нарушение трудовой дисциплины" (имеется в виду п. 5 ст. 48 инициативного авторского проекта)34.

В других программах содержались прозрачные намеки. Политобозреватель "Известий" Александр Бовин обещал "выступать за Закон, который реально, на деле помогал бы нам работать, а не мешал. <...> И еще буду настаивать на том, чтобы проекты законов "писались" прежде всего не чиновниками, не ведомствами, а юристами. И не были анонимными"35. Ленинградский журналист Анатолий Ежелев считал необходимым "добиваться демократизации законотворчества путем перехода к практике вариантных и альтернативных законопроектов <...> Безотлагательно добиваться образования специальной рабочей группы для подготовки законопроекта о печати и средствах массовой информации с обязательным включением в нее представителей Союза журналистов СССР <...> Настаивать на опубликовании и рассмотрении как основного проекта Закона о печати, так и возможных его вариантов"36. Оценивая эти формулировки с позиций сегодняшнего дня, не будем забывать, что предвыборные программы тоже проходили контроль Главлита.

После того как депутаты-журналисты передали брошюру с инициативным авторским проектом в секретариат съезда, он стал документом официальной законодательной инициативы.

ЗАКОН О ПЕЧАТИ КАК КОМПРОМИСС

Летом 1989 г. борьба за закон о печати вступила в новую фазу: в Верховном Совете СССР была создана Рабочая группа, которой предстояло предложить парламенту окончательный текст законопроекта. В состав ее вошли: народные депутаты СССР, члены Комитета по законодательству Н.В. Федоров (руководитель группы), K.Д. Лубенченко, А.Е. Себенцов, Г.Х. Шахназаров, члены Комитета по гласности А.С. Ежелев, Б.Н. Никольский, М.Н. Полторанин, консультант журнала "Журналист" Н.В. Вайнонен, начальник юридического отдела Гостелерадио СССР В.К. Жарков, инструктор Идеологического отдела ЦК КПСС М.М. Рассолов, заведующий отделом Союза журналистов СССР В.М. Сергеев, член коллегии Госкомпечати СССР М.В. Шишигин и, наконец, создатели инициативного авторского проекта.

Вот как описывает начало работы над Законом о печати тогдашний заместитель председателя Комитета Верховного Совета СССР по законодательству, помощник генерального секретаря ЦК КПСС, профессор Г.Х. Шахназаров: "Поскольку я был помощником генсека и одновременно в качестве народного депутата избран председателем подкомитета конституционного законодательства, мне и было поручено заниматься этим делом. Первоначально считалось само собой разумеющимся, что за основу будет взят проект, который загодя готовился в Агитпропе. Получился он вполне "кондовым", ни в малейшей мере не отвечал духу времени (к примеру, всей печати, в том числе церковной, предписывалось пропагандировать идеи коммунизма) и не имел никаких шансов быть принятым. Доказать его непригодность не составляло труда, долго убеждать генсека не пришлось <...>. Знал ли я о проекте Батурина, Энтина, Федотова? Разумеется, ведь первые два автора были сотрудниками сектора политической теории в Институте государства и права РАН, которым я руководил на общественных началах (Батурин вскоре пришел на работу в мою группу в аппарате Президента СССР). Но это был лишь один из имевшихся вариантов. Кроме того, в аппарате Верховного Совета были подготовлены по нашей просьбе подробнейшие справки о том, как регулируется деятельность СМИ в странах с давними демократическими традициями. На первом же заседании рабочей группы было решено не привязываться к какому-либо тексту, а писать закон статья за статьей. Мы собрались в одном из номеров гостиницы "Москва", отведенных для работы комитетов Верховного Совета. Расселись вокруг длинного стола, стали обсуждать, с чего начать. Обстановка была приподнятая, кажется, все ощущали значение порученного нам дела. Чаще других выступали, задавая тон, Михаил Полторанин, Николай Федоров, Константин Лубенченко. Когда угомонились, я взял перо и вывел на чистом листе бумаги: "Статья 1. Цензура в СССР запрещается". Посыпались советы, подсказки, "процесс пошел""37.

К слову сказать, вокруг формулировки статьи 1 было немало споров. Фигурировал и вариант, предложенный Г.Х. Шахназаровым. Недостатком варианта запрещения цензуры являлось то, что он мог быть истолкован как обращенный в прошлое и нацеленный лишь на упразднение одной из функций Главлита как института цензуры. Кроме того, такая формулировка о цензуре вообще, а не о цензуре массовой информации выходила за рамки предмета правового регулирования данного закона и размывала понятие цензуры.

Но гораздо большая опасность таилась в предложении соединить в одном предложении недопустимость цензуры и свободу массовой информации. В инициативном авторском проекте статья о свободе печати формулировалась следующим образом: "В соответствии со статьей 50 Конституции СССР печать и другие средства массовой информации свободны. Государство гарантирует свободу печати. Цензура массовой информации не допускается". На каком-то этапе обсуждения в Рабочей группе данная формула сократилась до: "Печать и другие средства массовой информации свободны: цензура массовой информации не допускается". Появление здесь двоеточия сводило свободу СМИ исключительно к отсутствию цензуры, что, естественно, далеко не так, ибо свобода массовой информации включает и право свободно учреждать СМИ, и право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими, и право свободно искать, собирать и распространять информацию, и т.д. и т.п. Понимая опасность такой формулировки, создатели инициативного авторского проекта принялись убеждать членов Рабочей группы, что в данном случае имеет место опечатка - двоеточие вместо точки с запятой. На одном из последующих заседаний Рабочей группы, когда точка с запятой уже вполне укоренилась в данной формулировке, было предложено заменить ее точкой. В конце концов удалось не только разделить эти нормы, но и даже разместить их в разных частях статьи 1. Кстати, в рамках дискуссии о законодательном запрещении цензуры рассматривался и вопрос о том, нужно ли запрещать цензуру массовой информации или цензуру средств массовой информации. В конечном итоге согласились с формулировкой инициативного авторского проекта, то есть без упоминания слова "средства", поскольку СМИ определялись в статье 2 законопроекта как "форма публичного распространения массовой информации", а значит, цензура СМИ означала бы цензуру формы, а не содержания. Этот вопрос снова возник в ходе Конституционного совещания 1993 г.; президент Ельцин даже специально ставил его перед существовавшим тогда конституционным арбитражем. Ответ можно найти в части пятой статьи 29 Конституции Российской Федерации 1993 г.: "Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается".

Как видим, Г.Х. Шахназаров упоминает в приведенном фрагменте фактически о трех проектах: а) инициативном авторском (условно обозначим его как ИАП), б) рожденном в "недрах яковлевского подотдела ЦК КПСС"38 (поскольку речь идет о так называемом "Рабочем материале", то обозначим его как РМ) и в) появившемся на свет в результате собственного творчества народных депутатов СССР. Чтобы точно определить, какой из этих проектов стал основой закона, принятого 12 июня 1990 г., придется провести постатейное сопоставление всех проектов и окончательного текста закона.

Начать, вероятно, следует с той нормы, о которой упоминает профессор Г.Х. Шахназаров: "Статья 1. Цензура в СССР запрещается". В статье 1 Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации" такая формулировка отсутствует. Там говорится: "Цензура массовой информации не допускается". Этой нормы нет и в РМ, но она дословно воспроизводит текст статьи 3 ИАП.

Сравнивая структуру проектов и принятого закона, следует обратить внимание, прежде всего, на то, что и РМ, и ИАП имели преамбулу, а в принятом законе ее не оказалось.

Сопоставим тексты преамбул.

"Рабочий материал"

Инициативный авторский проект

Печать, телевидение, радио, дру-

гие средства массовой информа-

ции в СССР - важнейшие инсти-

туты социалистической демокра-

тии, действенные инструменты

коммунистического воспитания и

организации трудящихся, форми-

рования и выражения обществен-

ного мнения, обеспечения гласно-

сти, общественного контроля во

всех сферах жизни советского об-

щества, реализации гарантиро-

ванной гражданам СССР свобо-

ды слова.

Верность коммунистическим

идеалам, тесная связь с масса-

ми, объективность, правдивость,

широкое использование критики

и самокритики - непреложные

принципы деятельности совет-

ских средств массовой инфор-

мации.

Печать, другие средства массовой информа-

ции в СССР являются институтом социали-

стической демократии, действенным инстру-

ментом перестройки и обновления общест-

ва, средством формирования и выражения

общественного мнения, обеспечения гласно-

сти, всенародного контроля за положением

дел в стране. Они служат реализации гаран-

тированных Конституцией СССР свобод

слова и печати, неотъемлемых прав граждан

на получение по любому вопросу обществен-

ной и государственной жизни полной, опе-

ративной и достоверной информации, на от-

крытое и свободное обсуждение любого об-

щественно значимого вопроса.

Центральное место в деятельности

средств массовой информации занимают

сопоставление и аккумулирование всего

многообразия существующих в советском

обществе интересов, социалистический

плюрализм мнений, действенное укрепле-

ние интернационализма и воспитание со-

циалистического патриотизма, историче-

ского самосознания, утверждение гумани-

стического облика социализма, подлинных

его ценностей. Они признаны содейство-

вать упрочению всеобщего мира, формиро-

ванию равноправных, цивилизованных от-

ношений между странами и народами.

Принципами деятельности средств массо-

вой информации являются партийность,

тесная связь с массами, объективность,

правдивость, широкое развертывание кри-

тики и самокритики.

При всей кажущейся схожести текстов они принципиально отличаются... в деталях. Вместо "коммунистического воспитания и организации трудящихся" говорится о "перестройке и обновлении общества", вместо "верности коммунистическим идеалам" - об абстрактной "партийности", которая в условиях реальной политической конкуренции должна пониматься как "многопартийность". Кроме того, в авторской преамбуле говорилось о том, что отсутствовало в "Рабочем материале", - о неотъемлемом праве граждан на получение по любому вопросу общественной и государственной жизни полной, оперативной и достоверной информации, на открытое и свободное обсуждение любого общественно значимого вопроса, о плюрализме мнений и т.д.

Но самое главное состоит в том, что для создателей инициативного авторского проекта преамбула была не более чем маскировкой.

Однако в 1980-х гг. многие союзные законы, особенно имеющие значительную идеологическую составляющую, открывались преамбулами39. Вот почему создатели инициативного авторского проекта стремились использовать неизбежную, как им казалось, преамбулу в качестве своеобразного накопителя идеологической шелухи, чтобы тем самым лишить ее юридического значения и освободить от нее нормативную часть закона. В то же время мы надеялись, что при благоприятных условиях - а политическая ситуация в стране менялась в то время очень быстро и далеко не всегда в направлении расширения гласности - преамбула-"накопитель" может превратиться в мусорное ведро. Так оно и случилось, когда в Рабочей группе возобладало мнение, что без преамбулы вполне можно обойтись.

Если сравнивать содержание статей первой главы "Общие положения" принятого Закона о печати с "Рабочим материалом" и инициативным авторским проектом, то обнаруживается следующая тенденция: нормы закона либо в значительной степени повторяют положения ИАП, либо внесены депутатами дополнительно. Например, две из трех норм, содержащихся в статье 1 "Свобода печати" Закона, были взяты из ИАП. Определения понятий "массовая информация" и "средства массовой информации" (ст. 2 Закона) также взяты из ИАП, поскольку в РМ их просто не было. В то же время статья 3 "Язык средств массовой информации" целиком является результатом творчества депутатов40.

Что касается статьи 4 "Производственно-хозяйственная деятельность", оказавшей огромное влияние на обретение прессой юридической независимости, то на две трети она появилась в Законе благодаря использованию положений, содержавшихся в двух статьях ИАП: "Редакционный устав" (ст. 19) и "Производственно-хозяйственная деятельность" (ст. 20). Установив, что любая редакция СМИ "является юридическим лицом, действующим на основании своего устава", закон дал возможность редакциям, входящим в состав партийных, советских, профсоюзных и других издательств в качестве внутренних структурных подразделений, выделиться в самостоятельные организации и требовать раздела имущественного комплекса.

Едва ли не важнейшей в Законе о печати является статья 5 - "Недопустимость злоупотребления свободой слова". Ее первая часть представляет собой сокращенный вариант первых двух частей статьи 8 ("Злоупотребления свободой печати") ИАП. При этом был полностью перенесен в закон главный принцип, сформулированный там: злоупотреблением свободой печати является использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний. Иными словами, газету можно наказать только тогда, когда она является орудием преступления. Тем самым ставился юридический барьер на пути административного усмотрения и произвола в отношении СМИ. К сожалению, этот барьер в законе оказался недостаточно надежным, поскольку депутаты проигнорировали последнюю часть статьи 8 ИАП: "Ответственность за злоупотребление свободой печати наступает в соответствии с законодательством о средствах массовой информации". Правда, фактически они учли эту идею, установив в статье 13 ("Прекращение выпуска или издания средства массовой информации"), что прекращение выпуска СМИ может иметь место только в случае повторного в течение года нарушения требований именно статьи 5 Закона о печати - "Недопустимость злоупотребления свободой слова".

Большое влияние оказал инициативный авторский проект на содержание главы II ("Организация деятельности средств массовой информации"). Так, закон полностью воспринял идею, согласно которой учреждение СМИ является самостоятельной, предшествующей государственной регистрации, стадией создания и легитимации СМИ. Более того, перечни лиц, обладающих правом учреждать СМИ, в законе и ИАП полностью совпадают41. Хотя закон назвал процедуру легитимации СМИ "регистрацией", а не "выдачей учредителю свидетельства об учреждении" СМИ (ст. 11 ИАП), однако практически полностью воспринял основные положения предлагавшейся процедуры: территориальный принцип регистрации, состав обязательных для регистрации сведений, закрытый перечень оснований для отказа в регистрации и возможность судебного обжалования такого отказа, обязательность регистрационного сбора, возможность распространения массовой информации без регистрации СМИ, порядок принятия и утверждения редакционного устава, приоритет устава в вопросе выборности редактора, профессиональная самостоятельность редакции и т.д.

В целом, доля положений инициативного авторского проекта, использованных в Законе СССР "О печати и других средствах массовой информации", составляет 74 процента. При этом следует подчеркнуть, что многие важные гарантии свободы массовой информации, содержавшиеся в ИАП, не вошли в текст закона. Так, не попала в закон норма, обязывавшая государство заботиться "о создании благоприятных условий для функционирования средств массовой информации", принимать меры по "развитию их материально-технической базы с тем, чтобы они наиболее полно отражали плюрализм мнений" (ст. 7 ИАП). Пропали и предлагавшиеся в проекте гарантии права на информацию, состоявшие в строгой регламентации процедур отказа и отсрочки в предоставлении запрошенных сведений, в возможности судебного обжалования и наложения административного взыскания на виновного (ст. 37-39). Аналогичная судьба оказалась у нормы "Вмешательство учредителя в работу средства массовой информации не допускается" (ст. 17 ИАП). Правда, в закон попал общий запрет на "воспрепятствование со стороны должностных лиц государственных и общественных органов законной профессиональной деятельности журналистов, принуждение журналистов к распространению либо отказу от распространения информации" (ст. 36), который перед первым чтением настолько перепугал руководимую из ЦК КПСС анонимную "группу народных депутатов", что она внесла не просто поправку, а "альтернативный вариант", предусмотревший: "Это правило не распространяется на установленный настоящим Законом порядок взаимоотношений между учредителем, издателем и редакцией средства массовой информации". Смысл такого дополнения понятен: редакция, обладающая самостоятельностью и защищенная от не предусмотренного редакционным уставом, "неуставного" вмешательства учредителя, совершенно не вписывается в устоявшиеся представления о "печатном органе", выполняющем под руководством соответствующего партийного комитета функции коллективного агитатора, коллективного пропагандиста и коллективного организатора.

Следует признать, что некоторые нормы Закона о печати в конечном итоге оказались даже демократичнее, чем надеялись создатели инициативного авторского проекта. Например, ИАП предполагал возможность приостановления выпуска СМИ по решению легитимировавшего его органа исполнительной власти (ст. 14) в случае такого злоупотребления свободой печати, которое не повлекло "общественно опасных последствий, либо в связи с нарушением правил распространения официальных сообщений". Данная норма в Закон не попала. Напротив, в законе появилась очень важная с точки зрения перспектив освобождения СМИ от своих прежних партийно-государственных "хозяев" норма о том, что "в случае решения учредителя о прекращении выпуска или издания средства массовой информации трудовой коллектив его редакции или редактор (главный редактор) имеет преимущественное право на учреждение средства массовой информации с тем же названием" (ст. 13). Такая норма делала бессмысленным закрытие учредителями вышедших из повиновения изданий. В инициативном авторском проекте подобного правила не было, поскольку его создатели были убеждены в его "непроходимости". Кроме того, они были вынуждены тщательно маскировать свои либеральные устремления, чтобы убедить власти в умеренности проекта.

Разумеется, Закон о печати отнюдь не сразу стал таким, каким вступил в силу 1 августа 1990 г. На начальном этапе соревновались два проекта: так называемый "официальный", представленный депутатам за подписью тогдашнего главного редактора газеты "Правда" В.Г. Афанасьева, и инициативный авторский. Представители ведомств были крайне встревожены. Союз журналистов поддерживал оба проекта. Рабочая группа, проявив чудеса дипломатического искусства, сумела добиться консенсуса: каждый чем-то поступился, но что-то и выиграл. По сравнению с ИАП в законопроекте появились 2 новые статьи. В то же время в инициативном авторском проекте было забраковано лишь 9 статей, что составляло 15 процентов его содержания. Оставшиеся 85 процентов статей, как и структура ИАП, перешли в проект Рабочей группы.

Завершив свой труд, Рабочая группа попыталась опубликовать текст проекта хотя бы в профессиональных журналистских изданиях, чтобы, как минимум, зафиксировать достигнутый уровень демократизма законопроекта. "Комитет Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан, - раскрыл детали руководитель Рабочей группы Н.В. Федоров, - рекомендовал опубликовать рабочий вариант законопроекта в журнале "Журналист", чтобы собрать компетентные мнения профессионалов. Текст в типографии был уже набран. Однако главный редактор не решался подписать его в печать без согласования с ЦК КПСС. Я должен был отправиться в идеологический отдел к его заведующему А. Капто. Три часа пытался его убедить, а в результате набор был рассыпан. <...> Тем не менее работа над проектом продолжалась. Он был одобрен в двух комитетах Верховного Совета СССР: по вопросам законодательства и по вопросам гласности. После этого он был передан нами в типографию Верховного Совета для размножения и последующего распространения среди депутатов.

Сессия шла полным ходом, сроки рассмотрения Закона о печати в первом чтении приближались, а тиража все не было. В качестве руководителя рабочей группы мне пришлось обратиться к А. Лукьянову, но узнали от него лишь то, что со мной хочет поговорить В. Медведев, надо к нему зайти. Я удивился, почему я должен к нему заходить, а не он к нам, если его интересует проект Закона о печати, хотя он и не принимал участия в его подготовке. Лукьянов убедил меня тем доводом, что Медведев тоже равноправный народный депутат СССР.

Мы пошли к Медведеву на Старую площадь вчетвером: депутаты Г. Шахназаров, К. Лубенченко, А. Себенцов и я. Проговорили часа три. Доводы Вадима Андреевича, высказанные в дипломатической форме, сводились к двум вопросам: нужно ли включать граждан в число возможных учредителей средств массовой информации и следует ли в столь безоговорочной форме отказываться от предварительной цензуры? По сути, он предлагал новую редакцию законопроекта в двух чрезвычайно принципиальных пунктах.

Я возразил, что проект уже одобрен двумя комитетами Верховного Совета, в которых сходные альтернативные предложения рассматривались, но ни один депутат их не поддержал. Прощаясь, я спросил у Вадима Андреевича, можно ли теперь раздавать проект депутатам. Он как будто согласился. Но тираж распространили только через несколько дней"42.

Лишь ленинградская "Смена" и иркутская "Восточно-Сибирская правда" рискнули нарушить информационный бойкот43.

В октябре 1989 г. законопроект впервые был роздан депутатам. Однако обсуждение его в тот момент не состоялось, а было в очередной раз перенесено на неопределенный срок. Повторно проект - с незначительными изменениями - был подписан председателями комитетов, размножен и роздан депутатам 20 ноября 1989 г.

ЗАКОН О ПЕЧАТИ КАК ПУНКТ ПОВЕСТКИ

Первое чтение законопроекта было назначено на 24 ноября, однако за день до обсуждения члены Верховного Совета СССР неожиданно получили новый текст законопроекта - "исправленный и дополненный", но не имеющий подписей председателей комитетов. Подлог был замечен депутатами - членами Рабочей группы. Депутат А.С. Ежелев от имени Комитета по гласности заявил, что никакого отношения к анонимному проекту не имеет. Председательствующий, А.И. Лукьянов, признал неточность и указал на другого автора - Комитет по законодательству. Тогда поднялся депутат Н.В. Федоров. Лукьянов спросил: "Вам, Николай Васильевич, что-то непонятно? Подойдите ко мне, я вам все объясню". Но Н.В. Федоров пошел в другую сторону, к микрофону. И официально заявил, что Комитет по законодательству никакого отношения к анонимному тексту не имеет. Парламент загудел. Обсуждение законопроекта было перенесено на следующий день.

Позднее Н.В. Федоров рассказывал: "...в качестве руководителя рабочей группы я готовился делать на сессии доклад по законопроекту о печати. Еще накануне это подразумевалось само собой. Однако в самый день рассмотрения, утром, Шахназаров сказал мне, что доклад будет делать он сам "по поручению руководства". В этом докладе изменился смысл статей 6 и 43, которых не было в розданном депутатам тексте официально описанного законопроекта. В поправке к статье 6 предлагалось исключить граждан из числа учредителей средств массовой информации, в поправке к статье 43 (в опубликованном варианте она стала 42-й) проводилась мысль о допустимости вмешательства в дела средств массовой информации не только со стороны учредителей, но и издателей"44.

Голосование по законопроекту состоялось уже на следующем заседании, 27 ноября 1989 г. Оно показало решительную поддержку проекта, который был представлен рабочей группой: 376 - за; 8 - против; 13 - воздержались45. Правда, и при одобрении проекта не обошлось без некоторых симптоматичных "неточностей". Дело в том, что первоначальный вариант постановления Верховного Совета СССР предусматривал в первом пункте "одобрить в первом чтении основные положения проекта", во втором - поручить трем комитетам "доработать проект Закона с учетом замечаний, высказанных на сессии Верховного Совета, имея в виду опубликовать проект в печати для обсуждения". Выступившие в прениях депутаты А.Е. Себенцов, В.И. Самарин, С.В. Белозерцев предложили опубликовать проект в том виде, в котором он был внесен Рабочей группой, и уже по итогам широкой общественной дискуссии доработать его. Председательствующий согласился и поставил на голосование предложенный проект, окончательно сформулировав его так: "Одобрить в первом чтении основные положения <...> считать целесообразным опубликовать проект для широкого обсуждения. Поручить Комитету Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка <...> его доработать с учетом замечаний". Именно в такой редакции данное постановление было принято. Однако за кулисами парламента тексту сумели придать первоначальный вид: в первом пункте - "одобрить в первом чтении основные положения", во втором - поручить трем комитетам "доработать проект Закона с учетом предложений и замечаний, высказанных на сессии Верховного Совета СССР"; в третьем - "опубликовать проект в печати для обсуждения". Измененная редакция постановления была использована в качества основания для "доработки" законопроекта перед опубликованием его в прессе в первой декаде декабря 1989 г.46 И именно таким путем в проекте появились "альтернативные варианты" статей 6 и 42.

Что же представляли собой эти альтернативы, внесенные, как было указано в тексте, "группой народных депутатов СССР"? Изменения в статье 6 были нацелены на то, чтобы из числа субъектов права на учреждение СМИ исключить граждан. Главные доводы: во-первых, "нам не нужны доморощенные Шпрингеры"; во-вторых, "дельцы теневой экономики скупят всю бумагу и монополизируют прессу".

Разумеется, реальные мотивы были совершенно другие, тем более что концерн Шпрингера - сущая безделица по сравнению с нашей отечественной концентрацией печати, радио и телевидения в руках партиигосударства. Оппоненты законопроекта были убеждены, что именно от частных СМИ, принадлежащих гражданам, будет исходить главная угроза партийно-государственной монополии в сфере массовой информации. Как показали последующие события, куда большую опасность представляли трудовые коллективы редакций. Именно они первыми почувствовали возможность освободиться от своих прежних "хозяев", выступив учредителями тех газет и журналов, которые выпускали.

Альтернативный вариант статьи 42 также был нацелен на сохранение существовавших десятилетиями порядков. Он делал для учредителя и издателя исключение из общего правила о недопустимости вмешательства в деятельность СМИ и журналистов, о чем уже говорилось выше. Фактически это означало предоставление учредителям и издателям права непосредственно вмешиваться в работу редакций, требуя предварительно согласовывать материалы и сообщения, запрещая их публикацию, выбрасывая из них отдельные фрагменты. Но чем же это лучше цензуры, торжественно запрещенной в первой статье проекта? Кроме того, ничто не мешает учредителю или издателю поручить выполнение своих "контрольных полномочий" некоему специализированному учреждению - и вот уже возродилось особое цензурное ведомство. Конечно, парировали эти предложения члены Рабочей группы, учредитель должен обладать определенным набором прав, позволяющих ему влиять на деятельность того средства массовой информации, которое он основал. Согласно законопроекту, он утверждает программу деятельности СМИ и редакционный устав. Предусмотрена и возможность заключения договора между учредителем и редакцией. Именно в этих трех документах должны получить закрепление конкретные права и обязанности сторон. Причем совершенно очевидно, что в каждом конкретном случае их содержание будет существенно отличаться и устав, скажем, "Литературной газеты" приобретет мало общих черт с уставом "Московских новостей".

Конечно, уже и тогда было ясно, что многие учредители попытаются протащить в редакционные уставы и договоры с редакцией идею предварительной цензуры, аргументируя это затасканным афоризмом: "Кто платит, тот и заказывает музыку". Но во-первых, платит-то читатель, зритель, а следовательно, именно его интересы должны учитываться в первую очередь; а во-вторых, закон возлагает ответственность за содержание распространенной информации на редакцию и ее руководителя - главного редактора. Иными словами, здесь действует другой принцип - "Кто пишет, подписывает, кто играет музыку, тот и отвечает за каждую струнку, за каждую ноту". Поэтому учредитель, освобожденный по закону от ответственности за содержание СМИ, не имеет ни морального, ни какого иного права водить рукой редактора.

Альтернативные варианты касались только двух статей законопроекта, но меняли суть всего документа с точностью "до наоборот". Свободе печати они предлагали альтернативу - отсутствие свободы печати. Понятно, что они встретили сильное сопротивление со стороны демократической общественности в ходе широкого обсуждения законопроекта и не попали в окончательный текст, представленный на второе чтение.

Впрочем, в организационном плане было сделано все для того, чтобы минимизировать демократический потенциал проекта Закона о печати. "После принятия Закона о печати в первом чтении, - вспоминал позднее Н.В. Федоров, - была предпринята попытка нейтрализовать влияние на его дальнейшую судьбу со стороны наиболее активных депутатов. Закон не был возвращен на доработку в комитеты Верховного Совета, рабочая группа была расформирована, вместо нее решением Президиума создана комиссия Верховного Совета СССР по доработке Закона о печати.

В эту комиссию наряду с депутатами вошло значительное число руководителей заинтересованных ведомств: руководитель из Гостелерадио, председатель Госкомпечати, другие высокопоставленные руководители, не обладающие депутатским мандатом. Сюда попал также ряд депутатов, которые раньше этим проектом вовсе не интересовались. У меня создалось впечатление, что намеренно формируется некий орган, послушный аппарату Президиума.

На первом же заседании комиссии председатель Госкомпечати Ефимов начал с того, что надо-де создать механизм против "просачивания" в печать невыгодных государству сведений. Его поддержал первый заместитель министра юстиции СССР Самощенко. По существу, опровергая все, что было создано до этого в комитетах, они повели речь о восстановлении института предварительной цензуры типа Главлита, толкуя ее весьма широко и туманно"47.

Особый колорит общественному обсуждению законопроекта придавали те острые конфликты, которые возникали в период его прохождения в парламенте. В частности, широкий резонанс получила первая в советской истории политическая забастовка журналистов, случившаяся в самом конце 1989 г. в подмосковном Ногинске. 25 октября Ногинский горком КПСС своим постановлением запретил публиковать в городской газете "Знамя коммунизма" выступление народного депутата СССР Ю.Н. Афанасьева и отстранил от должности редактора В. Пучкова. На это сотрудники редакции ответили созданием стачкома и объявлением забастовки, которая продолжалась 47 дней. Пресса много писала об этом конфликте, многочисленные эксперты-юристы объясняли, что к данной забастовке неприменимы нормы Закона СССР "О коллективных трудовых спорах (конфликтах)", поскольку она носит не трудовой, а политический характер. Однако суды, в том числе Верховный Суд РСФСР, признали забастовку незаконной. В сложившейся ситуации бастовавшие журналисты приняли решение уволиться из редакции и создать кооператив "Доверие", который с января 1990 г. стал издавать независимую газету "Доверие"48. Вся эта история стала прекрасной иллюстрацией к дискуссии о том, нужны ли юридические гарантии профессиональной самостоятельности редакций и должен ли учредитель, издатель иметь неограниченное право вмешиваться в редакционную политику.

Второе чтение проекта закона о печати началось 7 июня и завершилось 12 июня 1990 г. триумфальным принятием Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации". Примечательно, что официальная сравнительная таблица, содержавшая текст статей с предложенными депутатами изменениями, была весьма короткой: она содержала в основном редакционные поправки к нескольким статьям законопроекта. Единственное серьезное изменение касалось статьи 38 ("Случаи освобождения от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности"). Содержащийся здесь перечень был дополнен случаем, когда распространенные сведения "содержались в авторских выступлениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию".

Но помимо этого депутатам раздали письма их коллег, писателей С.П. Залыгина и В.И. Белова. Оба народных избранника крайне отрицательно оценивали законопроект и требовали отложить его принятие, отправить на доработку.

Документ, подписанный главным редактором журнала "Новый мир" С.П. Залыгиным, оставляет странное впечатление. Трудно понять причины, заставившие уважаемого писателя и руководителя ведущего литературного журнала протестовать против предоставления коллективу редакции или редактору преимущественного права на сохранение за собой названия СМИ в случае, если учредитель пожелает прекратить его выпуск. "Очевидно, следует оговорить, - писал он, - что учредитель в этом случае не передает "коллективу" никаких материальных средств". Более того, в своем обращении к парламенту он подчеркивал: "Редакция - это аппарат учредителя, а не наоборот, иного толкования здесь допустить нельзя. Редакция обязана выполнять программу учредителя, иначе учредителю нет смысла учреждать свой печатный орган".

Никакой самостоятельности он не готов был признать и за журналистом. Его возмущала норма о праве журналиста отказаться от подготовки материала, противоречащего его убеждениям. "Предположим, та или иная партия выпускает свою газету, журналист этой газеты - член другой партии, значит, он может отказываться от подготовки любого материала со ссылкой на свои убеждения? Значит, поступая на работу в редакцию, он не несет перед ней никаких обязательств? Если печатный орган не соответствует убеждениям журналиста, зачем ему в нем работать?" Более того, он не видел смысла в законодательном определении обязанностей журналистов. "Тогда по аналогии в закон о предприятии нужно ввести обязанности директора, начальника цеха и т.д. и т.д., в любой закон должны быть внесены обязанности работников?"

В обращении С.П. Залыгина даже право на информацию становилось орудием чьей-то диверсии, поскольку оно якобы "дает возможность любому гражданину, а тем более любому журналисту полностью дезорганизовать работу любого учреждения или предприятия каким угодно числом запросов. Недопустимо, чтобы учреждение работало на печать. Во всем мире квалификация журналиста определяется его умением самостоятельно добыть материал, но данный проект умаляет и искажает смысл журналистской деятельности, сводит ее к тому, чтобы журналист, во-первых, запрашивал, вовторых, монтировал ответы. Это уже не журналист, а метранпаж".

Аналогично по своему характеру и обращение депутата-писателя В.И. Белова и присоединившихся к нему народных депутатов СССР С.И. Неволина, В.В. Гнатюк и В.П. Лукина49. В нем утверждается, что законопроект "недостаточно проработан не только в деталях, но и концептуально. В теперешнем виде он отражает скорее всего частные, журналистские интересы, нежели интересы народа и государства, которые стоят в этом законопроекте на втором плане". В частности, авторы обращения недоумевают по поводу появления статьи 1 - "Свобода печати", - "полностью исключающей государственный контроль над средствами массовой информации". Они усматривают в законопроекте "приоритет коммерческой, а не идеологической деятельности, что, на наш взгляд, недопустимо", предупреждают об опасности права "на учреждение средства массовой информации отдельными гражданами, что грозит многими отрицательными последствиями". Как и С.П. Залыгин, они полагают, что преимущественное право редакционного коллектива (редактора) на сохранение за собой названия прекращенного по воле учредителя СМИ "позволяет редактору или редакции узурпировать право учредителя". Из всех этих умозаключений делается вывод-предостережение: "Принятие Верховным Советом СССР законопроекта в предлагаемом виде явилось бы грубой ошибкой законодательного органа".

ЗАКОН О ПЕЧАТИ КАК ДАННОСТЬ

По прошествии уже почти семнадцати лет мы видим, что предостережения С.П. Залыгина и В.И. Белова не сбылись. То, чего они опасались, не произошло. Напротив, в сфере массовой информации произошло много такого, о чем они и не догадывались. Однако депутаты-писатели верно уловили настроения, бытовавшие тогда среди многих людей, причастных к идеологическому фронту и относивших себя к среднему и старшему начальствующему составу. Закон не должен изменить статус-кво - таков был главный тренд.

Именно это направление получило закрепление в подзаконных нормативных актах. В качестве примера можно привести Временное положение о Главном управлении по охране государственных тайн в печати и других средствах массовой информации при Совете Министров СССР. Этот документ был утвержден постановлением Совета Министров СССР от 24 августа 1990 г. № 843, то есть через три недели после вступления в силу Закона о печати. В отличие от предшествующих положений оно не было секретным, но в императивной форме обязывало ГУОТ СССР (так теперь стал именоваться Главлит) осуществлять "на договорной основе рассмотрение и консультирование материалов, распространяемых через печать и другие средства массовой информации, в целях выявления в них сведений, запрещенных к опубликованию", а в случае обнаружения таких сведений информировать об этом руководителей СМИ. Цензура должна была теперь осуществлять "выборочную проверку материалов печати и других средств массовой информации после выхода их в свет", с тем чтобы сообщать "руководителям министерств, ведомств, организаций, учредителям, издателям, редколлегиям (редакторам) органов печати и других средств массовой информации об установленных фактах нарушений в области охраны государственных тайн в целях закрытия источников распространения таких сведений". Иными словами, цензура должна была продолжать свою деятельность, как и прежде, но только теперь - "на договорных началах".

Другим показательным примером может служить постановление Совета Министров СССР от 2 августа 1990 г. № 770 "О порядке регистрации, взимании и размерах сборов за выдачу свидетельств о регистрации средств массовой информации, рассчитанных на общесоюзную аудиторию". Этим нормативным актом предусматривалось, в частности, что аудио- и аудиовизуальные СМИ должны регистрироваться в Гостелерадио СССР, а информационные агентства - в ТАСС. Тем самым легитимация новых СМИ была поставлена в зависимость от усмотрения их государственных конкурентов, которые одновременно выступали и как производители массовой информации, и как органы государственного управления. Кроме того, вразрез с ясным требованием статьи 8 Закона о печати, закреплявшим территориальный принцип регистрации СМИ, данное постановление возлагало на Госкомпечать СССР, Гостелерадио СССР и ТАСС регистрацию СМИ, учрежденных Минобороны, МВД и КГБ СССР "независимо от аудитории, на которую рассчитаны эти средства массовой информации". Наконец, данное постановление поручало Гостелерадио CCCР до 1 сентября 1990 г. утвердить "положение о Порядке и условиях регистрации средств массовой информации и лицензирования их деятельности". При этом постановление ссылалось не на Закон о печати, которым, естественно, подобное делегирование нормотворческих полномочий предусмотрено не было, а на Указ президента СССР от 14 июля 1990 г. "О демократизации и развитии телевидения и радиовещания в CCCР". Фактически данный указ на неопределенный срок откладывал регистрацию аудио- и аудиовизуальных СМИ, вводил обязательность лицензирования, лишал граждан и трудовые коллективы их законного права учреждать теле- и радиопрограммы, признавая - причем в декларативной форме - только за Советами народных депутатов и общественными организациями право создавать теле- и радиостудии "за счет собственных финансовых и технических ресурсов или путем аренды эфирного времени и технических средств вещания".

Однако к тому моменту, когда вышло указанное постановление союзного правительства, на территории РСФСР уже действовал Порядок регистрации средств массовой информации, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 27 июля 1990 г. № 266. Этот документ имел принципиальные отличия от союзного нормативного акта, хотя, казалось бы, оба они строились на одной и той же базе - на основе Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации". Он содержал следующие положения, отсутствовавшие в постановлении союзного правительства:

1) заявления о регистрации средств массовой информации, созданных до введения в действие Закона о печати, подаются учредителями;

2) в случае отсутствия учредителя, а также в случае, когда его права не подтверждаются соответствующими документами, заявление о регистрации может быть подано редакцией;

3) при этом отказ в регистрации и обжалование отказа в регистрации производятся по основаниям и в порядке, предусмотренными статьями 11 и 14 Закона о печати;

4) средства массовой информации, созданные до введения в действие Закона о печати, имеют преимущественное право на сохранение своего наименования при регистрации.

Таким образом, на союзном и российском уровнях были сформированы две принципиально отличные системы регистрации СМИ. Госкомпечать СССР при спорах об учредительстве отказывался производить регистрацию, предлагая сторонам сначала решить дело в суде или во внесудебном порядке. Напротив, российское министерство исходило из того, что Закон о печати не дает права регистрирующему органу отказать в регистрации на том основании, что имеется спор по вопросу о праве считаться законным учредителем данного СМИ. При этом учитывалось и приведенное выше правило из правительственного постановления о том, что "в случае отсутствия учредителя, а также в случае, когда его права не подтверждаются соответствующими документами, заявление о регистрации может быть подано редакцией".

Разумеется, эта норма попала в текст подзаконного акта не случайно. Дело в том, что еще в июне 1990 г., когда Закон о печати уже был принят, но еще не введен в действие, мы с коллегами задумались над тем, каким образом практикующие юристы могли бы помочь легитимации существующих СМИ в качестве независимых. Поскольку законодательство о СМИ было совершенно новым и специалистов в этих вопросах просто не могло быть, то была создана группа ученых-юристов - временный творческий коллектив Всесоюзного юридического заочного института. Помимо автора этих строк в группу входили кандидаты юридических наук И.Г. Денисова, Л.Л. Григорян и О.М. Гюрджан. Мы разрабатывали редакционные уставы, протоколы собраний трудовых коллективов и иные документы, необходимые для функционирования СМИ в условиях Закона о печати, для "Огонька", "Комсомольской правды", "Знамени", "Октября", "Известий", "Литературной газеты", "Собеседника" и многих других центральных и местных изданий. Наши юридические разработки также использовались при создании радиостанции "Эхо Москвы". Когда в начале июля 1990 г. только что назначенный министр печати и массовой информации РСФСР М.Н. Полторанин позвонил мне домой, чтобы пригласить на должность своего заместителя, мое согласие не в последнюю очередь было мотивировано стремлением помочь доверившимся нам изданиям не только интеллектуальным, но и "административным ресурсом"50.

Разработка правительственного постановления о порядке регистрации СМИ стала для меня первой пробой сил, показавшей, что в этой команде можно многое сделать для практической реализации демократического потенциала Закона о печати. Именно на это и был рассчитан утвердившийся в российском министерстве порядок регистрации СМИ по принципу "first come, first served" ("первым пришел, первым обслужился") или "наперегонки в Мининформпечать". Когда 1 августа 1990 г. Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации" вступил в силу, появилось (не без помощи моих коллег по ВЮЗИ) большое число трудовых коллективов, пожелавших воспользоваться правом на учреждение СМИ. Статья 7 Закона о печати устанавливала, что "право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, творческим союзам, кооперативным, религиозным, иным объединениям граждан, созданным в соответствии с Законом, трудовым коллективам, а также гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста". Для наших оппонентов из ЦК КПСС, Госкомпечати СССР и других союзных структур это было полнейшей неожиданностью: успокоенные нашими отговорками, они были уверены, что упоминание трудовых коллективов в статье 7 касается только многотиражных газет и заводского радио. Но в самом тексте закона ничего подобного не было. Воспользовавшись этой нормой, трудовые коллективы редакций целого ряда уже существовавших изданий заявили себя в качестве учредителей и вскоре представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР. Первым рискнул стать самостоятельным журнал "Октябрь" - его трудовой коллектив получил Свидетельство о регистрации № 1. Его примеру последовали "толстые" литературные журналы "Знамя" (№ 20), "Иностранная литература" (№ 25), "Волга" (№ 61), "Дружба народов" (№ 73), "Юность" (№ 112), "Новый мир" (№ 138), "Урал" (№ 225), "Звезда" (№ 383) и другие. Затем покинули своих прежних квазиучредителей газеты "Смена", "Литературная газета", "Мегаполис-Экспресс", журналы "Человек и закон", "Огонек" и т.д. Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ и пр. В то время как трудовые коллективы редакций осуществляли юридический захват своих изданий, прежние квазиучредители продолжали действовать в привычном для них номенклатурном ключе, целиком ориентируясь на Госкомпечать СССР. Наглядный пример - письмо секретаря правления Союза писателей СССР в Госкомитет СССР по печати от 7 августа 1990 г. "В связи с вступлением в силу Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации" прошу установить график перерегистрации периодических изданий Союза писателей СССР в сроки, предусмотренные Постановлением Верховного Совета СССР от 12.6.90, а именно..." Далее следовал список из семнадцати газет и журналов, многие из которых к тому моменту уже были зарегистрированы в российском Министерстве печати и массовой информации в качестве независимых изданий. Но к тому моменту в Госкомпечати СССР уже неделю лежало на рассмотрении заявление о регистрации литературного журнала "Знамя", поданное от имени трудового коллектива редакции. Спустя несколько дней заявление о регистрации журнала "Знамя" поступило от еще одного претендента - издательства ЦК КПСС "Правда".

В создавшейся ситуации Госкомпечати СССР "предпринял попытки оказать содействие сторонам в поисках взаимоприемлемого решения", поскольку "какими-либо волевыми полномочиями для разрешения такого рода разногласий Госкомпечать СССР, как орган регистрации, Законом не наделен". Нельзя сказать, что согласительные процедуры ни к чему не привели: издательство "Правда" отозвало свое заявление. Но СП СССР и трудовой коллектив редакции продолжали стоять на своем. В такой ситуации Госкомпечати СССР вынужден был заявить, что "зарегистрирует журнал "Знамя" тотчас же, как только стороны найдут приемлемое решение, либо после решения суда, которым будет определен учредитель данного издания"51. Однако за день до того, как Госкомпечати СССР направил тяжущимся сторонам процитированное выше письмо, Министерство печати и массовой информации РСФСР уже зарегистрировало журнал "Знамя" как республиканское, а не общесоюзное издание (во-первых, статья 9 Закона о печати давала учредителю право в заявлении о регистрации указывать предполагаемую аудиторию, а во-вторых, фактически более 74 процентов тиража журнала распространялось именно на территории России) по заявлению трудового коллектива редакции, поданному еще 15 августа 1990 г.

Союз писателей СССР оказался единственной организацией, попытавшейся восстановить свои права в отношений изданий-беглецов в судебном порядке. Называя себя фактическим учредителем, СП СССР предъявил иск о признании недействительной регистрации журнала "Знамя" и регистрационного удостоверения № 20, выданного трудовому коллективу редакции 29 августа 1990 г.

Для решения данного дела важное значение имел пункт 2 постановления Верховного Совета СССР "О введении в действие Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации"". Согласно этому пункту, установленные законом правила регистрации в полной мере распространялись и на те СМИ, которые были созданы до введения в действие Закона о печати. Отсюда следовало, что СП в обоснование своего иска должен был доказать свое учредительство в отношении журнала "Знамя". Только таким образом он мог подвергнуть сомнению право трудового коллектива журнала выступить учредителем издания.

Однако Союзу писателей не удалось доказать свои права. Министерство печати и массовой информации РСФСР как ответчик по данному делу передало суду таблицу исполнения функций учредителя в отношении журнала "Знамя", из которой ясно следовало, что функции фактического учредителя были разделены между ЦК КПСС и его издательством "Правда", но совершенно не принадлежали Союзу писателей.

В своем решении от 11 декабря 1990 г. судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда под председательством судьи В.А. Емышевой52 констатировала, что "журнал "Знамя" был основан в 1931 г. <...> Союз писателей был образован лишь в 1934 г. и, следовательно, учредителем журнала на момент его создания не был. <...> Отношения Союза писателей СССР и журнала ограничивались только сферой творческих взаимоотношений. Поэтому Союз писателей СССР не может быть признан и фактическим учредителем журнала на момент его регистрации".

Из этого суд сделал вывод: "При таких обстоятельствах Министерство печати и информации РСФСР правомерно зарегистрировало журнал "Знамя" по заявлению трудового коллектива редакции, поскольку отсутствовали указанные в ст. 11 Закона о печати и других средствах массовой информации СССР основания к отказу в регистрации журнала"53. Верховный Суд РСФСР, оставив в силе отказное решение Мосгорсуда, фактически создал прецедент, который впоследствии не был поколеблен.

Провал попытки СП СССР вернуть себе литературный журнал "Знамя"54 интересен не сам по себе, а именно как прецедент (хотя российская правовая система не знает прецедентного права, судебная практика чутко реагирует на решения по конкретным делам, принятые высшими судебными инстанциями), положивший конец надеждам на возвращение изданийбеглецов через суд.

Еще одно поле противостояния российских и союзных властей, открывшееся в результате вступления в силу Закона о печати, - проблема легитимации и дальнейшего существования совместных партийно-советских изданий. Такие газеты имелись как на общероссийском уровне (газета "Советская Россия"), так и на областном, краевом, районном, городском. За десятилетия советской системы сложилась такая практика, что прибыльные совместные газеты, в основном центральные и областные, находились на балансе Управления делами ЦК КПСС, а все убыточные - на балансе Госкомиздата РСФСР и его органов на местах. При этом, безусловно, далеко не вся издательская и полиграфическая база КПСС за 70 лет сформировалась за счет партийного бюджета. Например, издательство "Лениздат" было в 1949 г. решением бюро обкома ВКП(б) изъято из ведения государства и передано обкому, в 1975 г. такая же судьба постигла Томскую и Архангельскую областные типографии, в 1984 г. - Мурманскую, в 1985 г. - Магаданскую и т.д. Кроме того, нужно не забывать, что редакции прибыльных совместных газет были не более чем структурными подразделениями партийных издательств и доходы от их деятельности целиком шли в партийный бюджет. Например, Московский городской Совет народных депутатов, чьими - вместе с МГК КПСС - печатными органами были газеты "Московская правда" и "Вечерняя Москва", не получал ни копейки из доходов от их издания.

Стремясь вернуть хотя бы малую часть утраченной государственной собственности, чтобы наладить выпуск независимых от КПСС государственных и негосударственных газет, российское Мининформпечати развернуло массированную атаку на партийные структуры. 21 августа 1990 г. министр М.Н. Полторанин объявил о введении с 1991 г. монопольного распределения газетной и печатных сортов бумаги, произведенной в РСФСР. 22 сентября он добился принятия Верховным Советом РСФСР постановления "О газетах и журналах Верховного Совета РСФСР и газетах местных Советов народных депутатов". В документе говорилось о создании комиссии "по разделу имущества и полиграфической базы московских партийных издательств с учетом необходимой компенсации государственных средств, вложенных в их развитие, и утраченной прибыли", о "возвращении местных издательских мощностей в собственность Советов" и т.д. Атака завершилась частичной победой - 16 октября министром печати РСФСР М.Н. Полтораниным и управляющим делами ЦК КПСС Н.И. Кручиной было подписано Соглашение о взаимодействии в вопросах издательской деятельности, позволившее сломать существовавшую ранее практику. Под угрозой предъявления претензий в отношении прежних прибылей газеты "Советская Россия" ЦК КПСС был вынужден поделиться своими полиграфическими мощностями в издательстве "Московская правда" для обеспечения выпуска только еще появлявшейся на свет "Российской газеты". Одновременно стороны договорились о паритетном финансировании тех изданий, которые Советы народных депутатов признают целесообразным выпускать совместно с территориальными организациями КПСС. Впервые КПСС согласилась на равное долевое участие в частичной дотации убыточных изданий и равное обеспечение совместных изданий газетной бумагой. События августа 1991 г. поставили крест на этой компромиссной модели: все имущество КПСС перешло государству, а его СМИ перерегистрировались как независимые издания.

Одним из главных направлений использования появлявшихся у Мининформпечати ресурсов стало в 1990 г. создание сети межрегиональных газет. Стремясь сократить влияние областных и краевых партийных газет, Ельцин принял наше предложение о создании нескольких десятков газет, которые распространялись бы сразу в нескольких сопредельных автономиях или областях. Причем Мининформпечати должно было выступать в качестве соучредителя каждой такой газеты вместе с журналистским коллективом, а в некоторых случаях и с другими организациями. Министерство было необходимо как источник финансирования и как "крыша" от репрессий со стороны местных властей.

К сожалению, многие из этих газет создавались наспех, без разработки бизнес-планов, без соответствующего изучения рынка, а порой даже без элементарной проверки тех людей, которым вверялись функции редактора и, что немаловажно, бюджетные средства. В результате многие из этих изданий канули в лету уже через год-два. Но свою роль свободной трибуны и независимого от местных властей источника информации на региональном уровне они сыграли. Особенно в дни августовского путча 1991 г.

Совершенно иначе проходила в этот же период борьба за аудиовизуальные средства массовой информации. Российские власти стремились получить хотя бы минимальное место в телерадиоэфире. При этом делалась ссылка на тот факт, что во всех союзных республиках кроме РСФСР существовало республиканское телевидение. В РСФСР республиканских каналов не было, однако в каждом регионе имелись свои телерадиокомитеты, напрямую подчиненные Гостелерадио СССР. Руководство Гостелерадио СССР, заранее подготовившись по указанию ЦК КПСС к возможным притязаниям российских властей, еще 7 января 1990 г. создало видеоканал "Советская Россия", который начал регулярно выходить в эфир по субботам и воскресеньям с 14 часов 30 минут до 17 часов. Фактически это был тележурнал с весьма аполитичным набором сюжетов. Так, 26 мая 1990 г., когда во всей России с нетерпением ждали результатов драматического голосования на Съезде народных депутатов по кандидатурам на пост председателя Верховного Совета РСФСР, видеоканал показывал исключительно вчерашние новости.

Не удовлетворившись этим, I Съезд народных депутатов РСФСР 21 июня 1990 г. своим постановлением "О средствах массовой информации РСФСР" решил "создать Парламентский совет, в ведение которого передать вопросы кадровой, финансовой и технической политики развития телевидения и радиовещания в РСФСР". Во исполнение этого решения Верховный Совет 13 июля 1990 г. учредил Государственное телевидение и радио РСФСР (с 14 июля того же года - Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания, сокращенно - ВГТРК), потребовав от союзных властей предоставления отдельных каналов вещания с соответствующей материально-технической базой (студиями, передающими станциями, спутниками, наземными ретрансляторами и т.д.)55.

Ответом на это требование стал упоминавшийся выше указ М.С. Горбачева от 14 июля 1990 г. "О демократизации и развитии телевидения и радиовещания в CCCР". Едва ли не главной целью этого документа было сохранение в эфире монополии Гостелерадио СССР. Поэтому в нем объявлялись "недействительными любые акты республиканских, краевых и областных органов, принятые без согласования с Советом Министров СССР и направленные на изменение правового и имущественного положения действующих подразделений Государственного комитета СССР по телевидению и радиовещанию". В указе также подчеркивалось, что телевидение и радио должны быть сохранены как "общенациональные структуры" и недопустимо превращение "государственного телерадиовещания в средство пропаганды личных политических взглядов его работников". Очевидно, что эти требования откровенно расходились с Законом о печати, гарантировавшим журналистам право "отказаться от создания материала за своей подписью, противоречащего его убеждениям" (ст. 30). Известно, что заместитель председателя Гостелерадио СССР П.Н. Решетов лично запрещал давать эфир Б.Н. Ельцину вплоть до его избрания председателем Верховного Совета РСФСР56.

Чисто бюрократически был решен в указе и острый вопрос организации российского телеканала: отдельный канал для России появится тогда, когда в Москве будет построен для него аппаратно-студийный комплекс. Однако российское руководство сумело, ликвидировав некоторое количество бюрократических учреждений57, высвободить необходимые помещения и финансовые ресурсы, благодаря чему в мае 1991 г., за месяц до дня вступления в должность первого президента РСФСР, Российское телевидение вышло в эфир, получив несколько часов в неделю на так называемом "втором общесоюзном канале".

Разумеется, вступление в силу Закона о печати активизировало процессы формирования и негосударственного вещания. Но поскольку в Законе о печати и других СМИ крайне мало говорилось об аудиовизуальных СМИ, особенностях их учреждения и легитимации, а союзное Положение о регистрации СМИ, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории СССР, утвержденное 17 октября 1970 г. Гостелерадио СССР, Минсвязи СССР и Минюстом СССР, устанавливало только самые общие нормы, постольку в специальном циркулярном письме было разъяснено, что союзное Положение распространяется на территории РСФСР лишь на теле- и радиопрограммы, рассчитанные на общесоюзную аудиторию. Следовательно, учредителю достаточно было в заявлении указать, что его программы рассчитаны преимущественно на аудиторию РСФСР, и он автоматически попадал под российскую юрисдикцию. Этим пользовались многие оппозиционеры, уверенные, что в лице российских властей они найдут надежную защиту. Причем циркулярное письмо российского Мининформпечати еще более расширяло границы возможной свободы действий. В частности, в отличие от союзных нормативных актов российское Положение признавало право учреждать телерадиопрограммы за массовыми движениями, творческими союзами, кооперативными, религиозными, иными объединениями граждан, трудовыми коллективами и гражданами. Самое главное - оно допускало регистрацию уже существующих теле- и радиопрограмм. Благодаря этому самостоятельность обрели не только реально независимые от государства телекомпании типа "Ники", но и редакции цикловых передач "Добрый вечер, Москва" и др.

Таким образом, российское Мининформпечати в своем стремлении разрушить монополию и монолитность Гостелерадио СССР открыло лазейку для регистрации отдельных цикловых радио- и телепередач в качестве самостоятельных СМИ. Это, с одной стороны, противоречило концептуальной базе законодательства об интеллектуальной собственности, а с другой, позволяло защитить создателей программ от произвола руководителей телерадиокомпаний. Только к середине 2000-х гг. данная правовая конструкция исчерпала себя в качестве средства защиты интересов создателей телевизионных и радиопрограмм.

Да, Закон о печати был костью в горле властей. Особенно острую боль он вызывал в связи с событиями в Вильнюсе, Тбилиси, Баку, Фергане, Северной Осетии, Чечне и т.д. Неудивительно, что в январе 1991 г., выступая в Верховном Совете СССР, президент М.С. Горбачев вдогонку событиям у вильнюсского телецентра (что символично) предложил Верховному Совету СССР взять на себя функцию обеспечения плюрализма мнений во всех СМИ, приостановив действие закона о печати. Но тот факт, что никаких реальных действий по созданию органов "парламентской цензуры" предпринято не было, позволяет рассматривать данный горбачевский тезис исключительно как ораторский прием, рассчитанный на запугивание оппонентов.

В 1990 г. все попытки партийно-союзных властей приструнить прессу были обречены. Почему? Во-первых, потому, что СМИ, пользуясь обстановкой декларированной гласности, немедленно делали достоянием общественного мнения все факты давления на них. Во-вторых, потому, что российское руководство в тот момент выступало единым фронтом в защиту свободы массовой информации. Оно однозначно встало на сторону журналистов, которые, в свою очередь, обеспечили ответную и вполне искреннюю и добровольную поддержку. По сути, это был взаимовыгодный союз демократических СМИ и команды Б. Ельцина против партийно-советской номенклатуры, олицетворением которой были федеральные органы власти Советского Союза. Принятие союзного закона о печати следует принимать за отправную точку отсчета, говоря о генезисе современного российского законодательства о СМИ. Союзный закон проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 г. ему на смену пришел Закон РФ "О средствах массовой информации", ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родился из инициативного авторского проекта58. Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, однако произошедшие в стране перемены были столь разительны - развал Союза ССР, запрет КПСС, - что республиканский вариант оказался значительно радикальнее.

Если союзный закон явился документом, с одной стороны, демократического романтизма, а с другой - исполненным неминуемых компромиссов с защитниками старых тоталитарных порядков, то российский - результатом почти лишенного политического противоборства поиска оптимальных технологий правового регулирования организации и деятельности СМИ.

Если союзный закон декларировал свободу печати, то российский - презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограничений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих.

Если союзный закон имел многочисленные и, увы, в тех политических условиях неизбежные пробелы и двусмысленности (например, в вопросах о собственности, о статусах учредителя, редакции, издателя), то при создании российского горький опыт пресловутой "войны законов" заставил пойти по пути заполнения этих пробелов, "дописывания", "нормотворчества от достигнутого", применения других методов юридической "микрохирургии". Причем многое из того, что содержалось в первом инициативном авторском проекте, но оказалось отвергнутым союзным парламентом, было использовано при выработке республиканского варианта59. Вот почему союзный закон навсегда останется ПЕРВЫМ РОССИЙСКИМ ЗАКОНОМ О ПЕЧАТИ.

__________________________________

1 Журналистика и война: (Освещение российскими СМИ военных действий в Чечне) / Под ред. А.Г. Рихтера. М.: Центр "Право и СМИ", 1998. С. 17.

2 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7. Кстати, на основании этого декрета до конца 1917 г. были закрыты 92 газеты, а сам этот нормативный акт был отменен в 1929 г. (СУ РСФСР. 1929. № 8. Ст. 80), хотя фактически утратил силу значительно раньше.

3 Баглай М.В. Дорога к свободе. М.: Международные отношения, 1994. С. 131.

4 Цит. по: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Международные отношения, 2002. С. 48.

5 Полный текст проекта см.: Федотов М.А. Указ. соч. С. 593-601.

6 Закон о трудовых коллективах фактически так и не стал реально действующим нормативным актом. Однако он был полезен в качестве юридического аргумента в пользу признания за трудовыми коллективами права учреждать средства массовой информации. Когда после 1 августа 1990 г. пошла волна заявлений о регистрации СМИ, то во многих случаях заявителями выступали именно трудовые коллективы. Вот почему в этот период работники Министерства печати и массовой инфорации РСФСР вынуждены были практически ежечасно обращаться к толкованию Закона о трудовых коллективах, чтобы определить, является ли, в частности, журналистский коллектив редакции трудовым коллективом.

7 Статья 113 Конституции СССР 1977 г. гласила: "Правом законодательной инициативы обладают также общественные организации в лице их общесоюзных органов", что, естественно, было пустой декларацией.

8 Предложения о принятии этого закона см.: Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975. С. 186; Федотов М.А. Конституционные основы свободы печати в СССР // Актуальные проблемы государства и права в развитом социалистическом обществе. М.: Изд. ВЮЗИ, 1975; Васильев В.И., Зобнин П.В. Советы и пресса // Советское государство и право. 1977. № 2. С. 10; Толстошеев В.В. Вопросы совершенствования законодательства об органах массовой информации // Труды ВНИИСЗ. Вып. 24. М., 1982. С. 46-47; Кряжков В.А. Советы и средства массовой информации (Правовые и организационные вопросы). Свердловск, 1985. С. 64. Напротив, некоторые ученые-юристы предлагали ограничиться кодификацией "административных актов, регулирующих отношения между автором и издательским органом, автором и редактором" (Поляков В.Л. Конституционное право советских граждан на свободу слова. Саратов, 1977. C. 120-121), либо - с учетом того, что в данной сфере "возможна постановка вопроса только о частичном объединении и обновлении правового материала", - вместо закона о печати предлагали принять типовое положение "об издательствах или издательской деятельности" (Система советского законодательства. М.: Юридическая литература, 1980. С. 141). Первой научной публикацией на эту тему после утверждения плана законопроектных работ на XII пятилетку стала статья: Федотов М.А. К разработке концепции закона о печати и информации // Советское государство и право. 1987. № 3.

9 Например, по требованию Главлита СССР публикация сугубо научной статьи об обреченности института цензуры в условиях перестройки (Федотов М.А. Гласность и цензура: возможность сосуществования // Советское государство и право. 1989. № 7) была задержана на два года. После того как весной 1987 г. ее единогласно одобрила редколлегия академического журнала "Советское государство и право", автора вместе с главным редактором вызвали в Главлит к заместителю руководителя ведомства В.А. Солодину. Высокий чиновник, как и полагается цензору, располагал к себе мягкостью обращения. В нем была необходимая округлость черт, выдававшая незаурядное, допущенное к тайнам, сановное лицо. Тихим, вкрадчивым голосом он огласил свое решение: "Сейчас такая статья несвоевременна. Тем более, что автор, пользуясь исключительно открытыми, а значит, довоенными материалами написал даже не о вершине айсберга, коим является цензура, а о воспоминании чайки, некогда летевшей мимо этого айсберга. Поэтому я советую подождать еще некоторое время, чтобы потом вместе написать книгу по истории советской цензуры". В результате основные положения запрещенной статьи в менее академичной форме пришлось публиковать в эстонском юридическом журнале "Советское право" (Контроль за прессой: альтернативные модели - 1989. № 1), а после семикратного снятия с полосы - и в газете "Московские новости" (Больше свободы - выше ответственность // Московские новости. 1988. 23 окт.).

10 Кстати, конституционная формула "о руководящей и направляющей силе" по странной случайности почти текстуально совпадает с параграфом 3 Закона Германского рейха "Об обеспечении единства партии и государства" от 1 декабря 1934 г., где НСДАП названа "руководящей и ведущей силой национал-социалистского государства". См.: Нюрнбергский процесс: Сб. материалов: В 8 т. М., 1987. Т. 2. С. 209.

11 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 4/5. С. 55-56.

12 Здесь и далее используются документы из личного архива автора. См. также документы, воспроизведенные в фотобанке прилагаемого к номеру CD.

13 Заседание Идеологической комиссии ЦК КПСС // Известия. 1989. 28 янв.

14 Имеется в виду XIX Всесоюзная конференция КПСС (28 июня - 1 июля 1988 г.), которая, среди прочего, приняла резолюцию "О гласности".

15 Батурин Ю.М. На чем сошелся клином свет гласности // Пульс реформ. Юристы и политологи размышляют. М.: Прогресс, 1989. С. 282.

16 Подсчитано по: Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 137.

17 См.: Суетнов А. Самиздат: новые источники библиографирования // Советская библиография. 1989. № 2. Это была первая научная статья, описывавшая явление "новой прессы". Публикация была снабжена библиографическим списком, насчитывавшим 150 названий периодических изданий.

18 Михаил Комиссар: Мы на своей территории // http:// ekonomica.com.ua/vnews8185.html.

19 XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня- 1 июля 1988 года. Стенографический отчет: В 2 т. М.: Политиздат, 1988. Т. 2. С. 7, 21.

20 Московские новости. 1988. 17 июля. См. также: Гласность: мнения, поиски, политика / Под ред. Ю.М. Батурина. М.: Юридическая литература, 1989. С. 161-166.

21 Там же.

22 Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон СССР о печати и других средствах массовой информации: Инициативный авторский проект. М.: Юридическая литература, 1989. Проект был издан тиражом 5 тыс. экз. на средства авторов. Он опубликован также в сборнике "Гласность: мнения, поиски, политика" (с. 341-364), в бюллетене "Век XX и мир" (1989. № 4), в газетах: "Молодежь Алтая" (1989. 16 июня), "Камчатский комсомолец" (1989. 25 июня) и т.д., переведен на многие иностранные языки.

23 Именно эта дата указана на машинописном тексте проекта, скрепленном подписями всех трех авторов и хранящемся в моем личном архиве.

24 См.: Известия. 1988. 30 декабря.

25 Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Указ. соч. С. 10-11.

26 Журналистские новости // Вестник Союза журналистов СССР. 1989. № 1.

27 Это была единственная газета, которая издавалась Союзом журналистов ЭССР.

28 Как это ни удивительно, но обе эстонские газеты прошли предварительный контроль цензоров, о чем свидетельствуют их персональные номера в выходных данных: МВ-07851 в "Spordileht" и МВ-08702 в "Молодежи Эстонии".

29 Больше демократии - меньше тайн: Диалог читателей с начальником Главлита СССР // Известия. 1989. 9 февр.

30 Заметка "Логика запрета и запрет логики" никогда ранее не публиковалась. Она цитируется по рукописи из архива автора.

31 Батурин Ю., Федотов М., Энтин В. Каким быть Закону о печати? // Журналист. 1989. № 3. С. 36-40.

32 По свидетельству доктора социологических наук С.П. Лукницкого, А-00547 был личным номером заместителя руководителя Главлита СССР В.А. Солодина. См.: Лукницкий С.П. Пособие по перевороту. М.: СПАС, 1999. Об организации работы Главлита см. также: Блюм А.В. Цензура в Советском Союзе. 1917-1991: Документы. М.: РОССПЭН, 2004; Горяева Т.М. Политическая цензура в СССР. 1917-1991 гг. М.: РОССПЭН, 2002; История советской политической цензуры: Документы и комментарии. 1917-1993 / Отв. сост. Горяева Т.М. М.: РОССПЭН, 1997.

33 Эпоха Ельцина: Очерки политической истории / [Батурин Ю.М., Ильин А.Л., Кадацкий В.Ф. и др.; Предисл. А. Салмина]. М.: Вагриус, 2001. С. 490.

34 Кандидаты в народные депутаты СССР от Союза журналистов СССР (краткие биографические данные, предвыборные программы). М.: Избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР от Союза журналистов СССР; Издательство АПН, 1989. С. 14.

35 Там же. С. 2-3.

36 Там же. С. 5.

37 Шахназаров Г.Х. О свободе слова - сладкой и горькой // Сегодня. 2000. 22 июня.

38 Грачев А.С. Кремлевская хроника. М.: ЭКСМО, 1994. С. 114.

39 См., например: Закон СССР от 26 мая 1988 г. "О кооперации в СССР", Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" и др.

40 Статья 3 ("Язык средств массовой информации") гласила: "Средства массовой информации осуществляют свою деятельность, пользуясь языками народов, которые они обслуживают или чьи интересы представляют. Средства массовой информации вправе распространять массовую информацию на иных языках. Государство обеспечивает право граждан СССР на использование родного языка и других языков народов СССР при получении и распространении массовой информации в соответствии с законодательством о языках народов СССР".

41 Ср. ст. 7 ("Право на учреждение средства массовой информации") Закона о печати и ст. 10 ("Право на учреждение") ИАП.

42 Федоров Н. По-прежнему пытаются влиять // Московские новости. 1990. 18 марта.

43 Восточно-Сибирская правда. 1989. 13 сентября; Смена. 1989. 12 октября.

44 Федоров Н. Указ. соч.

45 См.: Вторая сессия Верховного Совета СССР. Бюллетень № 41 совместного заседания Совета Союза и Совета Национальностей. 24 ноября 1989 г. М., 1989. С. 16, 22, 43.

46 Известия. 1989. 4 декабря.

47 Федоров Н. Указ. соч.

48 См.: Конфликт в Ногинске // Московские новости. 1989. 19 ноября; Подсудна ли позиция? // Московские новости. 1989. 3 декабря.

49 Однофамилец В.П. Лукина, одного из основателей партии "Яблоко", уполномоченного Российской Федерации по правам человека.

50 Хотя формально назначение М.Н. Полторанина состоялось только 26 июля 1990 г., а мое еще позднее, 21 сентября 1990 г., мы оба работали в Мининформпечати практически с начала второй декады июля. Это позволило надлежащим образом подготовиться к вступлению в силу Закона о печати.

51 Письмо заместителя председателя Государственного комитета СССР по печати А. Горковлюка главному редактору журнала "Знамя" Г. Бакланову от 31.08.90 № 11948/51.

52 Ныне - судья Верховного Суда Российской Федерации.

53 Архив Московского городского суда. Дело № 3-371/2-90.

54 См.: Бакланов Г.Я. Входите узкими вратами // Знамя. 1993. № 3.

55 Нормативные акты, действующие в сфере управления и правового регулирования средств массовой информации и издательской деятельности Российской Федерации. М.: Россия, 1992. С. 47-49.

56 См.: Перестройка в Гостелерадио? // Аргументы и факты. 1990. № 3.

57 См., например, постановление Совета Министров РСФСР от 25 октября 1990 г. № 467 "Вопросы государственной Всероссийской телевизионной и радиовещательной компании" и одноименное постановление от 25 декабря 1990 г. № 599, а также распоряжения Совета Министров РСФСР от 11 октября 1990 г. № 1205-р, от 12 декабря 1990 г. № 1385, от 19 декабря 1990 г. № 1431-р о выделении из резервного фонда крупных сумм ВГТРК "на организационные расходы, связанные с подготовкой телерадиопрограмм для РСФСР", о передаче строений по 5-й улице Ямского поля в Москве с баланса ассоциации "Росуралсибстрой" на баланс ВГТРК и т.д.

58 См.: Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о средствах массовой информации. Республиканский вариант. Инициативный авторский проект. М.: Юридическая литература, 1991.

59 См. подробнее: Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации": пятнадцать лет на страже свободы / Под ред. М.А. Федотова // Труды по интеллектуальной собственности. М.: ИМПЭ, 2006. Т. 7.

Версия для печати